地方政府能力与中国农民合作组织发展.docx

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地方政府能力与中国农民合作组织发展

地方政府能力与中国农民合作组织发展

　　摘要：

在我国当前的财政制度安排下，地方政府的财权和事权不对称，降低了地方政府的执政能力，农村税费改革的实行使集体性公共服务功能的存在逻辑发生转变。

在此背景下，不同的地方政府采取不同的方式建立农民合作组织，将部分公共服务职能委托给农民合作组织，一方面增进了地方政府的能力和治理绩效，另一方面也为农民提供了约束地方政府自利主义行为的渠道和途径。

　　关键词：

地方政府；农民合作经济组织；自主性；政府能力

　　改革开放以来，经济转型重塑了社会结构，改变了不同政府层级之间以及国家与社会之间的互动方式，其中地方政府的作用受到广泛关注。

总体来看，目前学术界对转型时期的地方政府角色的解释大致分为三类，即认为地方政府具有公司特征的“地方法团主义”观点，认为地方政府通过提供良好的环境、资金以及与外部市场或重要机构的联系等方式促进地方经济发展的“发展型地方政府”，以及认为地方政府变成了公共资产的掠夺者的“掠夺型地方政府”的观点。

　　以上三种观点均从不同角度对地方政府在经济发展中的作用做出了解释，但它们的一个潜在前提是地方政府有较强的自主性，即它们描绘的地方政府能够按照自己设想的方式对经济施加影响。

但正如国家自主性研究指出的那样，地方政府的自主性事实上受到自身条件以及与社会关系的制约，当地方政府缺乏社会支持而成为相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团的时候，它的自主性实际上已经受到限制。

本文试图通过对地方政府发展农民合作组织行为分析表明，在当前的政治制度环境下，地方政府具有有限自主性，地方政府没有足够的能力贯彻自己的意志和提供充足的公共服务，而发展农民合作组织在一定程度上是对地方政府能力不足的反应，它在弥补地方政府公共服务缺失的同时，也提供了一种监督和规范地方政府行为的手段。

　　一、地方政府的有限自主性

　　在对国家能力的分析中，国家的财政自主权和现代官僚制的确立是影响国家自主性的两个最重要因素，前者表明了国家的资源汲取能力大小，后者决定了政策制定是基于理性考量还是受利益集团的裹挟。

如果从这两个角度来考察，转型时期地方政府的自主性是逐步削弱的，从财政包干、分税制到税费改革的实施，地方政府从财政自主转向财政依赖于中央，而在公共服务能力削弱的情况下，政府机构自身存在的逻辑也面临挑战。

　　1994年，我国从财政包干制转变为分税制，旨在通过对中央和地方的事权和财权作出法定划分，上收部分财权，改善中央财力，维护中央在政府间财政关系的主导地位。

但分税制在上收财权的同时，并没有对各级政府的事权划分做大规模的调整，结果分税制实施后，县乡政府在承担很大一部分事权的同时却只集中了很少一部分财权，事权与财权严重不对称。

　　XX年开始试点的农村税费改革进一步加剧了地方财政的窘迫。

税费改革的重点在于将原有的一些税费项目取消，取消税费后基层政府的财政缺额部分通过中央和省市级转移支付补充。

税费改革实施后，原有的一些税费项目取消，直接导致农村基层财政收入锐减，原来依靠“三提五统”支持的事业，如乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，加剧了乡财政的不足，县财政也由于农业税费项目的取消而愈加困难。

　　与财政体制变化同时发生的是地方政府行政机构的服务能力下降，尤其表现在乡镇事业机构的设置和运转上。

作为国家权力与农村资源直接的结合点，乡镇站所在改革开放前被纳入到整个国民生产体系中，成为国家建设过程中整合社会的重要环节。

20世纪90年代以后，乡镇事业机构出现了两个相互矛盾的变化，一方面，乡镇事业机构的人员编制扩大，原来“亦工亦农”人员被列入了行政事业编制的范围，另一方面，乡镇事业机构的经费变成社会自筹，而随着联产承包责任制的实行，农民更多依靠个体行为来解决问题，对原来集体活动的需要降低，乡镇事业站所的存在逻辑受到了质疑。

　　税费改革给基层政府带来的财政冲击进一步加剧了这一矛盾。

随着地方政府原来的收费职能，税费改革的实行而取消，以乡镇政府为中心的基层政府开始迷失方向，基层政府不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了向上跑钱要钱，向下与民众缺乏联系的看上去可有可无的一级政府组织。

　　二、地方政府发展农民合作组织的方式分析

　　地方政府能力不足成为制约政府履行公共服务职能的重要因素，因而，将服务职能委托给社会组织来承担就成为当前地方政府大力推进农民合作组织发展的主要动力。

不过，在发展农民合作经济组织中，由于各自的经济条件和与社会关系存在差异，不同的地方政府采取了不同的发展农民合作组织的方式，下文以农民合作组织的案例进行分类说明。

　　从调查来看，“转制参与”是当前很多地方政府选择发展农民合作组织的一种方式。

所谓转制参与是指地方政府以政府机构改革为契机，将行政事业单位转换成农民专业合作组织，转换政府机构的性质，并将原属于政府机构的人员身份置换为农民合作组织成员。

置换身份后的原政府工作人员成为农民合作组织的主要发起人，吸收农民参加组建农民合作组织，并在合作组织中担任负责人。

这种方式是应对乡镇机构改革的一种探索，以解决乡镇机构财政收入不足和机构臃肿的困难。

例如JZ镇位于河北省邯郸市，是一个典型的以农业为主的镇。

税费改革后，JZ镇的事业单位不但面临因经济能力不足无法提供服务的压力，同时自身存在的合法性也需要重新界定。

在财政压力与乡镇机构自身合法性定位的要求下，镇党委政府对乡镇机构进行调整，将镇政府的服务工作分成有偿和无偿两部分，将有偿服务功能从镇政府的工作中分离出来，组建成立“农业综合服务协会”，协会下设四个专业协会：

农资供应协会负责供应种子、农药、化肥、农机具、农膜等生产资料；农产品营销专业协会进行农产品的销售；信息技术协会主要收集各类有价值的农业科技信息，进行农民培训；劳务输出协会为农民对外务工提供企业信息、技能培训、劳务纠纷解决等。

协会吸收农民为会员，对会员实行优惠供应和提供各种服务。

JZ镇旨在通过组建综合服务协会，将这一部分镇政府工作人员分流到协会中，由协会自创收入维持工作人员的工资，最终实现工作人员与镇政府的脱钩。

转制参与弥补了乡镇机构改革将七站八所转换成民办非企业服务组织或企业有可能造成的公共服务不足，也比派干部下乡更具有可持续性，是对乡镇机构改革的有益的探索。

　　此外，在已成立专业技术协会或其他官办的农民协会的地方，“转制放权”成为一种方便的选择。

所谓转制放权就是指政府将管理权下放给社会，由社会能人担任合作组织的负责人，发动农民参与组建农民合作组织,将官办型技术协会转换成以农民为主体的民办农民合作经济组织。

例如河北的W县是一个传统农业村，20世纪80年代，W县成立了鸭梨专业协会，该协会是一个政府行政部门性质的组织，以乡镇和村的行政网络为依托，在每个乡建立乡鸭梨协会，每个村设立了分支协会，组建了遍布县乡村的鸭梨生产服务网络。

XX年，面对官办协会不能运转的状况，W县以乡村技术能手为主体组建了DG乡果品协会，从“部门办协会”向“农民办协会”转型。

协会的主要功能是为村民提供技术信息，并组织果农统一种植和销售。

果品协会从人员结构上进行了改革，去掉官办成分，转换成以农民为主体的自负盈亏的农民合作组织。

在改革前，果品协会的会长由乡长担任，管理人员都是乡政府工作人员，人员工资由乡财政支出；改革后，DG乡果品协会的理事会成员全部由各村的农业技术员担任，监事会由副乡长担任监事长，协会自负盈亏，通过与公司签订订单，按每斤返2分给协会作为协会的运转资金。

因此，和以前相比，转制放权体现了地方政府管理职能的转换，实现了农民合作组织从官办向民办的转变。

　　最后，在没有成立农民合作组织的广大农村地区，“引导扶持”是一种较为普遍的选择。

所谓引导扶持是指地方政府寻找农民合作的生长点，通过提供优惠条件引导农民合作组织的成长。

农民合作的生长点是指具备农民合作的条件，比如产业达到一定规模、有合作的需求并有合作意愿，但是由于缺乏合作所需的资金、资源、人才、知识等条件而没有组建农民合作组织的状况。

例如苏州WZ区SJ村以盛产碧螺春而闻名，XX年，村支部书记以茶叶为龙头，联合村里11名村民合股投资成立了股份公司“茶坊”。

XX年，在国家推动合作组织政策的影响下，WZ区政府开始关注当地合作社的发展，有意识引导具备合作条件的地区成立合作社。

在地方政府的推动下，村支书和11位村民合股成立的茶坊转变为合作社。

合作社成立后，提供茶叶的产前、产中、产后服务，低价供应肥料，茶叶上市时，茶农的茶全部交到合作社，合作社实行二次返利，利润根据农户的交易额返还，每1万元返10％。

XX年合作社获得利润80万元，返还给农户二次返利8万元。

在此方式下，地方政府主要起到协助农民制定合作章程、规制农民合作组织运作、监管农民合作组织利润分配以及保护合作组织成员利益的作用。

由于组建农民合作组织意味着要将原来属于农村能人的一部分利益和成员分享，势必挫伤其积极性，因此地方政府一般会制定优惠的政策作为交换，鼓励农村能人或龙头企业积极参与。

　　三、农民合作组织对地方政府能力影响的双重作用

　　从以上分析可以看出，地方政府与农民合作组织建立密切的关系能够将行政资源与社会资源有效地连接起来，对地方政府的能力起到补充的作用；与此同时，农民合作也为农民提供了一条表达自我利益和约束地方政府行为的途径。

　　首先，以合作提高地方政府能力。

发展农民合作组织是促进国家和公民社会互动的有效途径，对促进地方政府的能力有着积极的作用。

第一，可以减轻地方政府的财政负担。

例如“转制参与”通过置换工作人员的身份，保留了行政网络的完整性，同时也降低了政府的财政负担，增加了基层政府对社会的服务功能；在“转制放权”的方式中，原来官办协会的人员工资和运转费用都由政府承担，现在则变成农民合作组织自负盈亏，也降低了政府的负担。

第二，可以提高地方政府的公共服务能力，促进地方政府向服务型政府转变。

以往的地方政府机构改革往往陷入裁人减支却不能提高服务的怪圈，而通过将基层政府部门转制变成农民合作组织，将政府利益与农民利益结合在一起，可以为地方政府提供新的动力，为建构以农民需求为导向的服务型政府奠定基础。

第三，可以改善官民关系，增加农民对地方政府的信任。

例如“引导扶持”的方式由政府承担启动合作所需的成本，鼓励农村大户或龙头企业带动更多农民组建合作组织，保护弱势农民的利益，提高了民众对政府的信任，增强了地方政府的合法性。

　　其次，以合作约束地方政府行为。

农民合作组织是一把双刃剑，它在增加地方政府能力的同时，也对地方政府的行为起到约束的作用。

作为一种公民组织，合作组织可以起到利益聚合的作用，农民通过合作组织获得一种新的表达自己利益的渠道。

借助农民合作组织规范的制度结构，即民主决策、股权设置、利益分配等规则，可以对地方政府和龙头企业等自利主义行为起到约束的作用，尤其是推行工业化地区的村庄建立“土地股份合作社”和“社区股份合作社”，更是具有通过合作来维护村庄集体资产安全、规避地方政府对集体资产和收益的出卖和侵占的意义。

从这一意义上来看，通过合作来制约政府可以看作是自上而下的行政体系内部监督和自下而上的公民参与这两者之间的第三种监督地方政府的途径。

　　四、结束语

　　发展农民合作组织可以看作是地方政府为克服自身能力不足，建立与社会常规性关联的一种努力。

对地方政府建立农民合作经济组织的行为分析表明，通过政府转制参与、转制放权和为合作提供优惠的方式，地方政府建立了国家与社会的制度性关联，在为农民提供了服务的同时，也为自身的发展提供了空间。

尽管当前农民合作组织的发展还处于初级阶段，并且呈现出政府主导的色彩，但它为农民提供了表达利益的一种机制，为制约地方政府的自利主义行为、增加地方政府的回应性和改善地方治理提供了一种可能的路径。

　　参考文献：

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