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提升城镇化水平助推全面建成小康社会

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丽水统计分析

第10期

丽水市统计局

2018年2月28日

提升城镇化水平助推全面建成小康社会

城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求，是现代化的必由之路。

推进新型城镇化是今后我国城镇化进程的主基调，也是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大战略。

近年来，市委、市政府高度重视增强发展协调性，促进区域协同、城乡一体、“小县大城”建设，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，城镇化建设成效显著。

同时，城镇化推进过程中也面临不少问题和制约因素，接下去如何克服短板，继续有效提升城镇化水平，为全面建成小康社会推波助澜成为有待破解的难题。

本文从当前丽水城镇化基本情况出发，深入分析前一阶段城镇化快速发展的原因，阐述当前制约城镇化水平提升的因素，提出有效提升城镇化水平的意见建议，供参考。

一、城镇化基本情况

（一）纵向比较，城镇人口大幅增加，城镇化水平不断提升

我国现行的城镇化水平测算方法从人口学角度出发，用常住人口中城镇人口的百分比来表示，用于反映人口向城镇聚集的过程和聚集程度。

2017年末，全市常住人口为218.6万人，其中：

居住在城镇的人口130.5万人，占常住人口的59.7%；居住在农村的人口88.1万人，占常住人口的40.3%，全市城镇化率达59.7%，比2016年提高1.7个百分点，提高幅度居全省11市第二位。

2000年-2017年，城镇化率年均提高1.6个百分点，比全省年均提高幅度高0.6个百分点，城镇常住人口年均增加3.4万人，带动了巨大的投资和消费需求。

（二）横向比较，追赶步伐加大，但总体仍处于全省较低水平

从市际比较看，2017年，我市城镇化水平比全省平均低8.3个百分点，仅比衢州高4个百分点，位列全省11市第十位，落后于城镇化水平较高的杭州、宁波、温州10个百分点以上，差距较大。

但值得注意的是，虽然当前丽水城镇化水平仅相当于全省2009年-2010年间水平，处于较低水平，但与全省平均水平的差距已从2000年的15.6个百分点缩小为2017年的8.3个百分点，呈逐年缩小态势。

表12017年浙江省分市常住人口及城镇化率

地 区

年末常住人口

（万人）

城镇化率（%）

浙江省

5657

68.0

杭州市

946.8

76.8

宁波市

800.5

72.4

温州市

921.5

69.7

嘉兴市

465.6

64.5

湖州市

299.5

62.0

绍兴市

501.0

65.5

金华市

556.4

66.7

衢州市

218.5

55.7

舟山市

116.8

67.9

台州市

611.8

62.2

丽水市

218.6

59.7

（三）内部比较，各地发展不均衡，差距逐步缩小

分县域情况看，各地之间城镇化发展不均衡，差距总体在逐步缩小。

2017年，莲都区城镇化率（74.9%）超过70%，比上年提高1.7个百分点，比全省平均水平（68%）高6.9个百分点；云和县（67.6%）和龙泉市（61.2%）超过60%，分别比上年提高1.3个和1.2个百分点；青田县（56.1%）、缙云县（54.5%）、庆元县（54.5%）、景宁县（51.5%）和遂昌县（50.6%）五个县超过50%，分别比上年提高了2.5个、1.6个、2.6个、1.1个和1.3个百分点；仅有松阳县（49.1%）比上年提高了1.0个百分点，仍低于50%。

表22017年丽水市分县（市、区）常住人口及城镇化率

地 区

年末常住人口（万人）

城镇化率（%）

2017年

2000年

2017年

2000年

丽水市

218.6

218.1

59.7

33.1

莲都区

48.03

35.14

74.9

57.2

青田县

35.45

36.4

56.1

34.9

缙云县

36.84

36.55

54.5

22.5

遂昌县

19.15

20.87

50.6

23.5

松阳县

19.06

19.91

49.1

23.3

云和县

11.47

10.42

67.6

30.8

庆元县

13.88

18.11

54.5

27.1

景宁县

10.88

15.44

51.5

25.4

龙泉市

23.84

25.26

61.2

38.0

二、城镇化发展较快的主要原因

（一）行政区划调整加速推进，城镇范围不断扩大

国家高位推动中心城市战略后，我市积极响应，加速推进行政区划调整，不断优化行政布局，拓展区域发展空间。

2000年，经国务院批准，撤销丽水地区和丽水市（县级），分别成立新的丽水市（地级）和莲都区。

这是一次重大跨越，是丽水发展史上具有里程碑意义的大事，同时也是丽水各方面发展的转折点和新起点。

2011年，针对当时丽水存在乡镇建制较多、城镇化率较低等问题，全市进行了涉及9个县（市、区）的大规模行政区划调整，包括撤城关镇设街道，乡并入街道、中心镇和几个条件较好的乡撤并建镇等。

2011年至2014年，共减少7个镇、19个乡，增加21个街道，全市整体区划布局有了一定的改善。

行政建制的改革有效扩大了城镇的范围和规模，推动城镇化进程向前迈进一大步。

（二）建设步伐加快，中心城镇框架逐渐拉大

撤地设市后，各地中心城区的建设步伐迅速加快，城镇边缘不断向外延伸，许多农村随着城镇的扩张变成了城（镇）中村，城（镇）边村，部分农村随着道路、桥梁、绿化带等公共基础设施和房屋等各类建筑物的建设，由原来的与城镇中心区不连接变为连接。

同时，随着各类经济开发区、园区、集聚区等的大面积开发建设，中心城区框架迅速拉大，大量人口实现本地城镇化或由农村向城镇转移，外来人口显著增加，人口集聚明显。

（三）第二、三产业蓬勃发展，就业机会大量增加

人口集聚和经济的发展是相辅相成的，一方面，人口的集聚是推动经济发展的主要动力;另一方面，经济的发展尤其是二、三产业的发展使得城镇整体实力提升，基础设施建设加快，就业机会大量增加，更加宜业宜居，从而进一步吸引本地农村剩余劳动力和外来就业者的集聚。

与2000年相比，丽水GDP总量增长了8.5倍，三次产业构成由25.8:

37.4:

36.8调整为7.7:

42.9:

49.4，二、三产就业人员由53.76万人增加为92.42万人（截止2016年底数据），增幅达71.9%，城镇常住人口以1*N的效应集聚（通常情况下，大部分家庭的配偶和孩子会随着家人工作地点的转移而迁移）。

（四）移民搬迁助推农村人口向城镇地区转移

丽水地处浙西南山区，有着“九山半水半分田”的特征，部分农村居民居住在生态脆弱、交通不便、信息闭塞、条件艰苦的深山地区，收入来源少，生活极度不方便。

一直以来，市委市政府高度重视民生工程，以“搬得下、稳得住、富得起”为原则，大力开展下山脱贫工程，引导农民走下山致富道路，取得较为明显的成效。

全市农民异地搬迁工作始于20世纪80年代中期，按照时间发展轨迹和转移主导力量因素来划分，大致可分为群众自发（1984年—2000年）、政府主导（2000年—2007年）、加速推进（2008年-2014年）、相对平缓（2015年至今）等四个阶段。

异地搬迁对象为地质灾害点、重点库区和高山远山的农民群众。

据统计，2000年-2017年间，全市共完成“下山脱贫、整村搬迁”10.68万户，移民37.28万人，其中整村搬迁1845个村庄，其中大部分移民安置在城镇范围内，城镇人口增量明显。

（五）基本公共服务均等化水平提升增加了农业转移人口幸福感和获得感

为了提升农业转移人口的幸福感和获得感，我市以稳增长、优结构、惠民生为宗旨，制定出台各项惠民利民的政策措施，致力于推进农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，基本建立与全面建成小康社会相适应的社会管理和公共服务体系，不断提升基本公共服务均等化水平，依法保障公民权利，多渠道拓宽城乡居民增收途径，实现全市居民人均可支配收入增速多年来均位列全省前列。

据省统计局公布的《浙江省2016年基本公共服务均等化实现度评价报告》显示：

2016年丽水基本公共服务均等化实现度为85.4%，比2015年提高（81.8%）提高3.6个百分点，提高幅度居全省中等水平。

2017年，全市居民人均可支配收入29329元，比上年名义增长9.6%，比全省平均速度高出0.5个百分点，增幅居全省各市第二位，扣除价格因素增长8.0%。

其中，城镇居民人均可支配收入38996元，比上年增长8.4%，扣除价格因素实际增长6.8%；农村居民人均可支配收入18072元，比上年增长9.8%，扣除价格因素实际增长8.2%，名义增幅连续九年居全省首位。

三、当前制约丽水城镇化发展的四大主要因素

（一）传统观念难以彻底转变，农业转移人口市民化有所顾虑

随着《关于进一步推进户籍制度改革的意见》公布，我国实行了半个多世纪的二元户籍管理模式已退出历史舞台。

但是，受各类综合因素的影响，户籍制度改革推进步伐有所滞缓，城乡二元户籍差别仍然存在，附着在户籍区别上的现实利益难以彻底剥离，农村人口向城镇转移过程中顾虑较多。

户籍管理制度及附着于其上的社会保障、教育、医疗、就业、保险、土地等制度，成为横亘于城乡之间一道难以逾越的鸿沟，加大了人口转移的难度。

据市公安局提供数据显示，2017年，全市户籍人口中，城镇人口80.11万人，占比为29.8%，仅为常住人口中城镇人口占比的一半。

（二）城市和经济规模偏小，聚集能力相对较弱

从城镇化发展的一般规律看，工业和服务业快速发展是城镇化的主要推动力，一定水平的经济对应相应的城镇化水平。

经过一段时间的发展，我市经济规模和整体实力有了质的飞越，但与全省尤其是经济发达的杭宁温相比，仍呈量小质不高的特点。

2017年，全市实现地区生产总值1298.20亿元，总量居全省11市第十位，仅占全省的2.5%，比常住人口占全省比重（3.9%）低1.4个百分点。

总体而言，我市城市规模、经济发展水平与发达地市还存在较大差距，同时，大城市交通更为便利，发展平台、空间、前景更广、更优，对人才的吸引力也就更大，造成了一方面外来人口吸引力不足，另一方面本地人口外流严重，不利于城镇化发展。

据公安部门提供数据显示，2017年，全市户籍人口269.27万人，比常住人口多50.67万人，户籍人口流出较多。

（三）资源要素制约仍然存在，人口转移动力不足

城镇化是各种资源和要素不断积聚和再配置的过程，城镇发展的规模、数量以及速度要受到资源和要素条件的约束。

新型城镇化不同于传统的粗放式的城镇化发展模式，它是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。

从当前城镇化发展情况看，土地供应紧张和本地财政实力不强一定程度上制约着城镇化发展。

一是受传统观念影响，“安居”成为人们对美好生活最基本的需求，受特殊地理条件限制，城镇的快速发展造成土地资源供应紧张，房屋供小于求，从而助推商品房价格走高，与收入存在较大差距，而廉租房、经济适用房等公共服务保障仍有待加强，仅能保障少数人群需求，“住房”的不稳定性阻挡了农村人口转移的步伐；二是地方政府要满足新增居民的公共需求务必要提高基本公共服务的财政支出。

2017年，丽水市财政总收入180.46亿元，一般公共预算支出378.64亿元，对转移支付的依赖度较大，地方财政收入有待加强，同时，随着“绿水青山就是金山银山”发展理念的深入，生态环境成为发展经济的硬约束，工业经济短期内难以实现突破性增长，税收同步受影响，地方政府的可用资金难以跟上经济社会发展需求，一定程度上制约城镇化建设的推进。

（四）基本公共服务均等化水平较低，软硬件配置有待提高

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本条件的均等。

提高基本公共服务均等化水平是城镇化质量的重要标志，它充实了城镇化的内涵。

据省统计局公布数据显示：

2016年，丽水基本公共服务均等化实现度居各市第十位，比全省（91.6%）低6.2个百分点，处于较低水平。

分市情况看，各地城镇化水平与基本公共服务均等化水平基本相匹配，城镇化水平较高的地市基本公共服务均等化水平均相应较高，而丽水、衢州则两项指标都排在最末两位，有待进一步提高。

四、关于提高城镇化水平的建议

（一）优化布局，完善城市功能区建设，提升人口集聚能力

以规划先行引领城市科学发展，突出特色，优化布局，完善功能，打造具有文化记忆和地域特色的城市符号，提升人口集聚能力。

1.聚焦核心区。

城市核心区是一座城市政治、经济、文化等公共活动最集中的地区，是城市公共活动体系的主要部分，承担全市人口的主体承载功能。

市区应按照十三五规划，重点围绕“北居中闲南工”一体化布局，转变城市发展方式，完善城市治理体系，推进南北城一体化发展，建设宜居、宜游、宜业的美丽城区，县域强化“小县大城”战略，推进“一县一主题、一县一特色”差异化发展，打造出各个县城的特色与亮点，促进人口在中心城区的集聚，增强城镇人口主体承载能力和周边辐射能力。

2.提升拓展区。

以经济开发区、园区、城边村等为代表的城市拓展区是城市核心区的辐射区域，是未来发展空间的重点拓展区块，各地应抓住创新区建设的有利契机，科学规划，统筹发展，充分利用核心区的辐射优势，积极构建生态产业体系，培育经济发展新引擎，提升城市品位和服务功能，促进经济和人口集聚双提升。

（二）统筹发展，坚持以产业发展为核心，创造更多就业岗位

以“八八战略”为总纲，以“两山”重要思想为指导，结合创新区建设要求，在保护好美丽环境的同时大力发展美丽经济，增强产业发展对城镇化建设的支撑，以产业集聚带动人口集聚，以产业发展繁荣城镇经济。

一是把生态优势转化为经济优势、发展优势、竞争优势，继续增强生态工业和服务业的发展，提升产业对城镇就业的支撑力度，保障城镇化和城镇经济发展的持久动力；二是把握特色小镇发展契机，大力融合城镇现代文明，展现特色文化，创造城市文化的多样性，打造新引擎，增强经济发展内生动力。

（三）科学规划，优化行政区划调整，扩大城镇规模

随着经济社会的发展，当前的城乡面貌已与传统城乡概念发生了较大变化，大部分城市生活、生产方式已渗透到农村，同时，很大一部分农村居民选择白天到城镇就业，晚上回到农村生活，农村与城镇很难找到明显的界限。

建议各地要因地制宜,加强城、镇、乡、村优化调整，根据实际情况适时推进撤县设区、撤县设市、撤镇改街道、撤乡改镇、整合城（镇）周边村等改革，通过行政区划调整，从空间上拓展城镇范围，增强区域综合实力和规模，以加快推进城镇化进程。

同时，通过加强道路、桥梁、绿化带等基础设施建设和房屋等建筑物建设，促进周边村与城（镇）中心区的连接，形成真正的城（镇）乡结合区域，扩张城（镇）区人口。

（四）强化管理，提升公共服务能力，促进新城镇人安居乐业

“十三五”时期是高水平全面建成小康社会的决胜期，也是加快完善基本公共服务体系、推进基本公共服务均等化、补齐公共服务有效供给短板的关键期。

城镇化发展过程中应始终把人民对美好生活的向往放在第一位，加强区域统筹发展，加大工作推进力度，逐步缩小区域间差距，实现公共服务均等化均衡发展，促进新城镇人安居乐业。

建议：

1.科学制定配套公共交通、教育资源、医疗设施、住房保障等政策，加快推动社会服务保障均等化改革步伐，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，保障随迁子女平等享有受教育权利，加强农民工职业技能培训，积极搭建就业平台，扩大社会保障覆盖面，促进转移人口安居乐业；2.继续扎实推进下山脱贫和异地搬迁工程，有效助推脱贫攻坚。

坚持搬迁工程与城镇化建设相结合，与产业发展相互融合，确保种有田、养有圈、商有铺、业有岗、弱有扶，真正实现“搬得出、稳得住、能致富”，促进搬迁群众尽快融入新环境，建设新家园，过上新生活。