《江苏省建设工程造价管理办法》释义.docx
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《江苏省建设工程造价管理办法》释义
《江苏省建设工程造价管理办法》释义
（初稿）
第一章 总则
本章共5条，对办法的立法目的和依据、适用范围、计价活动遵循的原则、监督管理体制以及行业协会作用作了规定。
第一条 为加强建设工程造价管理,规范与建设工程造价有关的行为，维护工程建设参与各方的合法权益,依据《中华人民共和国建筑法》及相关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
【释义】本条是关于《办法》的立法目的和立法依据的规定。
本条立法的目的主要有三层意思:
一是加强建设工程造价管理；二是规范与建设工程造价有关的的行为；三是维护工程建设参与各方的合法权益。
建设工程造价管理是工程建设管理的核心内容，贯穿项目建设全周期，它与质量管理、工期管理共同构成工程建设的三大控制目标。
工程造价管理的目的是有效控制和合理确定工程造价，最大限度地发挥投资效益.改革开放以来，我省积极探索适应经济发展的工程造价管理新思路,在推行工程造价管理体制改革和造价形成机制改革、科学地制定和运用计价依据、规范市场计价行为、提高工程造价管理机构指导和服务水平方面采取了许多举措，取得了显著成绩.但是随着我省经济建设快速发展，工程建设投资规模大幅提升、工程计价市场化进程加快，工程造价管理出现了许多新情况、新问题，加强工程造价管理的必要性日益凸显。
主要表现在四个方面：
（1）我国是一个资源相对缺乏的发展中国家，为了保持适度的发展速度，需要投入更多的建设资金。
2009年江苏省固定资产总投资为18752亿元,建筑业产值10181亿元,2010年上半年江苏省固定资产总投入达到10211。
7亿元，建筑业产值达4251亿元，较去年同期增长20。
5%。
面对逐年快速增长的固定资产投资规模，如何有效的利用投入建设工程的资源，以尽量少的劳动和物质消耗,取得较高的经济和社会效益，保持国民经济持续、稳定、协调发展，加强工程造价全过程管理显得尤其重要.
（2）虽然我省工程建设投资体制实现了多元化，但国有投资项目仍占相当大的比例，特别是国家4万亿基础设施投资和政府投（融）资建设的项目有增无减。
但是国有投资建设项目擅自扩大投资规模、提高投资标准,预算超概算、决算超预算的现象时有发生,造成国有资产的浪费和流失，有必要加强国有投资建设项目工程造价的控制和监管.（3）在政府宏观调控下，通过市场竞争形成价格已成为工程造价形成机制改革的方向,推行工程量清单方式计价，与国际市场接轨是改革的重要组成部分。
在工程造价计价方式变革时期，通过法制手段和科学引导的方式,建立和完善新型的工程造价管理体制和形成机制是各级政府的职责。
（4）工程造价管理的内容之一是为工程建设参与方提供科学、合理的计价依据，在新技术、新工艺、新材料日新月异发展的新形势下,要不断完善和更新工程计价依据,满足工程建设的需要，促进我省节能环保、发展绿色经济目标的实现。
在工程计价市场化进程中，由于法制建设不完善,市场监管不到位,工程造价咨询企业和从业队伍素质不高等因素，与工程计价有关的活动存在许多不规范的现象,产生了许多工程造价争议和社会问题。
如故意“高估冒算”获取不正当的利益，给国家或建设单位造成损失；故意拖延工程结算和支付工程款,造成民工工资不能按时支付的社会问题;少数施工企业串通进行工程投标,以高于合理的造价中标；工程造价咨询企业出具显示公平的咨询报告，谋取不正当利益,引起造价纠纷等，因此，必须对建设工程造价有关的行为进行规范。
加强建设工程造价管理,规范与建设工程造价有关的行为，落脚点是维护工程建设参与各方的合法权益。
所谓“工程建设参与各方的合法权益”，简单地说，就是在合法的前提下,建设单位通过合理的投入获得较高的投资效益;施工、勘察设计企业通过必要的付出获得与之对应的收益；工程造价咨询等中介机构通过提供科学、公正、有效的服务获得回报。
本办法的立法依据包括法律依据和事实依据两个方面.法律依据主要有《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》;法规依据主要有《江苏省工程建设管理条例》、《江苏省建筑市场管理条例》，同时参考了建设部行政规章《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》、《工程造价咨询企业管理办法》、《注册造价工程师管理办法》和其他省、自治区、直辖市的工程造价管理法规、规章。
事实依据是本省工程造价管理的实际和市场工程计价活动的状况。
第二条 本省行政区域内建设工程造价的确定与控制，以及相关的监督管理活动，适用本办法。
本办法所称建设工程，是指各类房屋建筑和市政基础设施，以及与其配套的线路、管道、设备安装工程。
交通、水利、电力等工程的造价管理,按照法律、法规和国家相关规定执行.
本办法所称建设工程造价，是指建设项目从筹建到交付使用期间，因工程建设活动所需发生的费用。
【释义】本条是关于《江苏省建设工程造价管理办法》适用范围和调整对象的规定，以及对建设工程和建设工程造价的定义。
本条第一款规定的是办法的适用范围。
它有两层意思：
一是办法适用的地域范围为本省行政区域，即本省行政区域内的建设工程系本办法调整范围。
二是调整的对象是建设工程造价的确定和控制,以及相关的监督管理活动。
工程造价确定就是在工程建设的各个阶段,采用科学的计算方法和切合实际的计价依据，合理确定投资估算、设计概算、施工图预算、招标标底（招标控制价）、承包合同价、工程结算价和竣工决算.工程造价控制是指建设工程项目在投资决策、实施各阶段，采取科学的方法和手段随时纠正发生的偏差,把工程造价的形成控制在批准的造价限额以内，保证项目管理目标的实现.相关的监督管理活动是指政府相关部门依据各自的职责，对工程造价实施的监督管理活动，包括制定工程造价计价政策和管理制度、依法实施行政许可和行政处罚、制定计价依据和计价规范、批准（或核准）国有投资建设项目造价和进行管理、依法监督检查市场计价行为等.
本条第二款第一层意思是将建设工程定义为“各类房屋建筑和市政基础设施，以及与其配套的线路、管道、设备安装工程”.“各类房屋建筑”是指建设项目中的房屋建筑以及与其配套的线路、管道、设备安装工程，如办公（写字）楼、住宅楼、教学楼、科研实验楼、医用楼、商业楼、生产厂房、仓库、各种场馆院所等；“市政基础设施”是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。
办法规定上述两类工程造价的确定与控制以及监督管理活动,受本办法约束.本条第二款第二层意思是规定交通、水利、电力等专业工程的造价管理，按照法律、法规和国家相关规定执行。
广义上讲，建设工程应包括各专业部门管理的专业工程。
但鉴于我国目前的工程建设管理体制是按建设工程不同用途实行分工管理的,交通、水利、铁路、电力、通信、化工等行业主管部门，均有各自的计价依据、标准程序和工程造价管理体系，在现阶段很难做到管理体系和计价依据的统一.因此,本《办法》建设工程仅界定为房屋建筑和市政基础设施工程。
本条第三款是对工程造价的定义。
本办法所称建设工程造价，是指建设项目从筹建到交付使用期间，因工程建设活动所需发生的费用。
从理论上讲，工程造价分广义造价和和狭义造价。
广义上工程造价是指建设一项工程预期开支或实际开支的全部固定资产投资费用，也就是一项工程通过建设形成相应的固定资产所需一次性费用的总和。
这一含义是从投资者（业主）的角度来定义的,从这个意义上说，工程造价就是指工程价格，即为建成一项工程，预计或实际在土地市场、设备市场、技术劳务市场,以及承包市场等交易活动中所形成的建设工程总价格。
狭义造价为工程承发包价格，它是在建筑市场通过招投标或直接发包，由需求主体投资者和供给主体建筑商共同认可的承发包工程价格。
本办法所称工程造价是指第一种含义，即建设一项工程预期开支或实际开支的全部固定资产投资费用。
这里所说的费用包括建筑安装工程费、设备费以及其他相关费用。
第三条 从事工程造价活动应当遵循合法、客观公正、诚实信用的原则,不得损害社会公共利益和他人的合法权益。
【释义】本条是关于建设工程造价活动的指导方针的规定。
工程造价活动的指导原则是开展工程造价活动总的行为准则，具有普遍意义。
本条规定的造价活动原则是：
合法、客观公正、诚实信用，不损害社会公共利益和他人的合法权益.所谓“合法”就是工程造价活动的参与方必须遵守国家和地方政府的法律、法规和规章，这是活动的前提，离开这个前提所做的行为或约定都是违法的，违法行为所取得的利益和权利不受法律保护。
所谓“客观公正”就是工程造价活动参与方在确定工程造价过程中,以客观事实为依据，不偏颇、不偏袒，公平合理地对待工程建设参与各方。
所谓“诚实信用”就是工程造价的参与方要遵守职业道德，履行双方约定，不弄虚作假.所谓“社会公共利益”是指为广大公民所能享受的利益，即强调利益的承载者是社会而不是个人，如给国有经济建设项目和政府投资的公益性建设项目带来损失，扰乱建筑市场秩序都属于损害社会公共利益。
“他人的合法权益”在本办法中是指工程建设参与方的合法权益，包括建设单位、勘察设计企业、施工企业和中介服务机构等。
第四条 县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价活动的监督管理，具体工作由其委托建设工程造价管理机构实施。
县级以上地方人民政府发展和改革、财政、审计、价格等部门按照各自职责,负责有关建设工程造价的监督管理工作.
【释义】本条是关于建设工程造价管理体制的规定。
本条第一款关于工程造价主管部门包含两层意思:
一是县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价活动的监督管理。
它的依据是《建筑法》第六条“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理”；《江苏省工程建设管理条例》第三条“省人民政府建设行政主管部门是本行政区域内工程建设活动的综合管理部门”;《江苏省建筑市场管理条例》第四条“县级以上地方人民政府建设行政主管部门是本行政区域内建筑市场的统一监督管理部门”。
国务院办公厅《关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发［2008]74号）第二条主要职责第四款规定，住房和城乡建设部“承担建立科学规范的工程建设标准体系的责任。
组织制定工程建设实施阶段的国家标准，制定和发布工程建设全国统一定额和行业标准，拟订建设项目可行性研究评价方法、经济参数、建设标准和工程造价的管理制度,拟订公共服务设施（不含通信设施）建设标准并监督执行，指导监督各类工程建设标准定额的实施和工程造价计价，组织发布工程造价信息”。
《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<江苏省人民政府机构改革方案〉的通知》（厅字〔2009〕21号）和《中共江苏省委江苏省人民政府关于印发〈江苏省人民政府机构改革实施意见>的通知》（苏委〔2009〕252号）规定,设立省住房和城乡建设厅，为省政府组成部门,具体承担建立科学规范的工程建设标准体系的责任.制定和发布工程建设全省统一定额、计价依据和工程造价管理规章制度,制定和发布工程建设地方标准并监督执行，监督指导各类工程建设标准定额的实施和工程造价计价，组织发布工程造价信息。
这说明从国务院到地方各级人民政府工程造价管理的行政主管部门是各级建设行政主管部门。
办法为什么没有用“县级以上地方人民政府住房和城乡建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价活动的监督管理”表述，主要是考虑到我省有部分市县城乡建设局和住房保障房产管理局是分设的两个部门，而“住房和城乡建设行政主管部门”是指一个部门。
并且住房保障和房产部门不属于建设行政主管部门，所以用“建设行政主管部门"的表述，能避免主管部门职能上的混淆.
本条第一款的第二层意思是本行政区域内建设工程造价活动的监督管理，具体工作由县级以上地方人民政府建设行政主管部门委托建设工程造价管理机构实施。
本办法所指的工程造价管理机构是指隶属于各级建设行政主管部门、专门从事工程造价行政管理工作的内设机构或受委托负有行政管理职能的事业单位.目前,省和13个省辖市建设行政主管部门都设有专门的工程造价管理机构，大部分县（市）、区建设行政主管部门也设有专门或合署的工程造价管理机构.从工程造价管理机构的职能看,它是一个集政策、技术、经济、管理、服务职责为一身专业性强、作用明显、不可或缺的管理机构。
全国工程造价管理已立法的15个省、自治区、直辖市中，有14个都明确工程造价管理的具体工作委托建设行政主管部门的工程造价管理机构负责.建设部在《建筑工程施工承包与发包计价管理办法》（第107号令）第四条明确规定：
“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的工程发承包计价工作的管理。
其具体工作可以委托工程造价管理机构负责"。
2009年国家住房和城乡建设部建标［2009]14号《关于进一步加强工程造价（定额）管理工作的意见》进一步明确：
一要进一步加强工程造价（定额）管理工作。
工程造价管理是工程建设管理的重要组成部分，是政策性、技术性、经济性很强的工作。
工程定额是工程造价管理的核心，是合理确定和有效控制工程项目投资的主要基础。
它为建设项目评估决策、政府宏观调控投资规模以及监管市场定价提供依据.各地建设行政主管部门要按照国务院领导同志关于“进一步加强标准定额工作，加强造价管理,充分发挥标准定额的引导和约束作用"的要求，切实加强领导,进一步加强工程造价（定额）管理工作。
二要进一步明确工程造价（定额）管理机构的职责。
工程造价管理一直是国务院建设行政部门的重要职责。
长期以来，各地工程造价（定额）管理机构受本地建设行政主管部门委托，承担了工程造价（定额）的行政管理职责，为发挥资金投入的最大效益，维护工程建设各方的合法权益,做了大量的基础工作，对促进我国工程建设健康发展发挥了重要作用.各地建设行政主管部门在事业单位改革中，应按照转变政府职能的要求，加强市场监管和公共服务，明确定位工程造价（定额）机构的职责，更好地发挥工程造价管理对工程建设活动的引导和约束作用.三要积极协调有关部门，落实工作经费。
涉及工程造价（定额）的行政事业性收费项目被取消后，各地建设行政部门应按照《财政部国家发改委关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》（财综〔2008〕78号）中“有关部门和单位依法履行行政管理职能或核发证照所需要的经费,由同级财政预算予以保障"的规定，主动协调同级财政部门、机构编制部门并取得他们的支持，认真做好取消收费后工程造价（定额）相应工作的经费保障，确保管理工作正常运转.
本条第二款是对与工程造价管理相关的政府综合行政管理部门职能的规定.本款规定“县级以上地方人民政府发展和改革、财政、审计、价格等部门按照各自职责，负责有关建设工程造价的监督管理工作”。
发展和改革、财政、审计、价格等是政府综合性行政管理部门，在它们的职能中，有一部分是与工程造价计价和造价确定与控制相关的职能，如发展和改革部门对工程可行性研究阶段的投资估算有管理职责，财政部门对国有投资以及政府投资建设项目造价有管理职责、审计部门有依法对国有投资建设项目进行审计的职责。
综合部门的工程造价管理职责与建设行政主管部门的职责并不矛盾,是一种主次分工、内容有别、各司其职、配合协同的关系.
第五条 建设工程造价行业协会应当建立健全自律机制,发挥行业指导、服务和协调作用。
【释义】本条是关于发挥行业协会在工程造价管理工作中作用的规定。
行业协会是指介于政府、企业（或行业内从业人员）之间,并为其服务、咨询、沟通、监督、自律、协调、维权的社会民间性组织,它不属于政府的管理机构系列，它是政府与企业的桥梁和纽带。
行业协会属于我国《民法》规定的社团法人，国际上统称的非政府机构，属非营利性机构。
我省工程造价管理协会组建于90年代初期，随后各省辖市也相续成立了造价管理协会。
十几年间，协会在开展工程造价理论研讨和工作经验交流、组织从业员技术培训和继续教育方面发挥了较好的作用。
但是在推动行业建立自律机制、端正行业经营作风、指导行业提高服务质量、协调企业之间以及与政府之间的关系、反映企业诉求和维护企业合法权益方面，还需要做进一步深入细致的工作。
因此,行业协会作为一个民间组织、是工程造价管理的一支力量，本款强调了应当建立健全自律机制，发挥行业指导、服务和协调作用。
第二章 建设工程计价管理
本章共11条，主要对工程造价计价活动内容、计价依据编制原则、工程建设各阶段造价的确定、工程造价形成机制及计价方式、国有投资建设项目造价管理、工程施工合同造价约定、工程变更及结算等作了规定.
第六条 建设工程计价是指对建设工程造价进行确定与控制的活动，主要包括:
（一）编制和审核投资估算、初步设计概算、施工图预算、工程量清单、招标标底、招标控制价、投标报价；
（二）约定和调整合同价款；
（三）实施工程计量与支付工程价款；
（四）办理工程索赔与变更签证、工程结算和决算；
（五）处理建设工程造价争议和进行建设工程造价鉴定;
（六）与建设工程造价确定和控制有关的其他活动。
【释义】本条明确了建设工程计价活动所包含的主要内容。
《建筑工程发包与承包计价管理办法》（建设部107号部令）第二条规定：
“工程发承包计价包括编制施工图预算、招标标底、投标报价、工程结算和签订合同价等活动。
”《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）第1.0。
2条解释“建设工程工程量清单计价活动”是指工程量清单编制、工程量清单招标控制价编制、工程量清单投标报价编制、工程合同价款的约定、竣工结算的办理以及工程施工过程中工程计量与工程价款的支付、索赔与现场签证、工程价款的调整和工程计价争议处理等活动。
本条包含了两层意思：
一是工程造价计价活动是围绕工程造价的控制与确定进行的,即工程建设各方围绕工程建设各阶段造价形成过程的控制与形成结果的确认所进行的活动。
二是具体明确了六项计价活动：
第
（一）项，工程建设程序分为前期决策阶段、建设准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段四个大阶段，在各阶段中又可分为若干子阶段。
在各子阶段中工程造价是以不同的形式表现的,如可行性研究阶段的造价形式表现为投资估算，初步设计阶段造价形式表现为设计概算,工程招投标阶段造价形式表现为招标标底（招标控制价）、投标报价,竣工阶段造价形式表现为竣工结算和决算等，它反映了工程计价的动态性和阶段性（多次性）的特点，各建设阶段工程造价的编制与审核都属工程计价活动的内容。
“工程量清单”虽然不是工程造价，但它是招投标工程量和相关费用数量的明细清单，是计价的基础文件，所以本条将工程量清单编制也列为计价活动.
第
（二）项,按照我国相关法律、法规,工程建设施工必须订立合同,合同中有关工程造价的约定以及合同履行中工程造价的调整属计价活动。
第（三）项,“工程计量"是以自然计量单位或物理计量单位对各分项工程或结构构件的工程数量或价值量进行计算的活动。
财政部、建设部印发的《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004］369号）第十三条第二款规定:
（1）承包人应当按照合同约定的方法和时间，向发包人提交已完工程量的报告。
发包人接到报告后14天内核实已完工程量，并在核实前1天通知承包人，承包人应提供条件并派人参加核实，承包人收到通知后不参加核实,以发包人核实的工程量作为工程价款支付的依据。
发包人不按约定时间通知承包人,致使承包人未能参加核实，核实结果无效.
（2）发包人收到承包人报告后14天内未核实完工程量，从第15天起，承包人报告的工程量即视为被确认，作为工程价款支付的依据，双方合同另有约定的,按合同执行。
（3）对承包人超出设计图纸（含设计变更）范围和因承包人原因造成返工的工程量，发包人不予计量。
“支付工程价款”指建设单位按合同约定和工程结算办法的规定，将已完工程或竣工工程的价款支付给承包方的活动。
但工程价款不是一次支付的，一般是分为工程预付款、进度款、索赔款、结算款的形式支付的。
第（四）项,“工程索赔”通常是指在工程合同履行过程中，合同当事人一方因对方不履行或未能正确履行合同或者由于其他非自身因素而受到经济损失或权利损害，通过合同约定的程序向对方提出经济或时间补偿要求的行为。
“变更签证“包含两个内容，一是由于工程设计变更而造成的合同价款的变更；二是工程施工过程中，发包人现场代表（或其委托人）要求承包人完成合同内容外的工作及其产生的费用，与承包人现场代表进行书面签证的活动.“工程结算"是指承包人完成合同约定的全部工作内容且经验收合格，承发包双方按照合同确定工程造价的活动,工程结算反映的是单项、或单位、或分部分项工程的建筑安装工程费用。
“工程决算”是指建设工程建成投产或使用后，建设单位编制工程决算报告书的活动，工程决算反映的是该项目全部投资费用及其投资效果。
第（五）项包含两个活动内容:
一是处理工程造价争议。
工程建设签约双方有时对工程造价确定不能达成一致而产生争议，在没有提请仲裁或提起诉讼之前，可以共同申请第三方进行调解或由工程造价管理机构对争议问题进行政策性、规范性、权威性的解释，以求双方达成一致。
二是进行工程造价鉴定。
工程建设签约双方对工程造价确定不能达成一致,依法申请仲裁或提起诉讼，仲裁机关和人民法院依法委托工程造价管理机构或工程造价咨询企业对争议造价进行鉴定,提出公正、合理的鉴定意见供仲裁机关或人民法院参考.
第（六）项是指上述五项活动以外的其他计价活动，如工程造价咨询企业接受委托对建设工程造价进行全过程工程造价控制服务活动等。
第七条 建设工程计价依据是指从事建设工程造价活动中所使用的各类规范、标准、定额、造价信息以及工程造价管理制度等。
【释义】本条明确了建设工程造价的计价依据的内容。
建设工程造价的计价依据是用以计算建设工程造价的基础资料的总称，它包括国家相关政策、法规、制度、标准、规范、工程定额、施工图和竣工图、招标文件、施工合同和补充协议、设计变更和现场签证文件、材料和设备购物凭证、工程造价管理机构发布的造价信息和指导性文件等。
“规范"是对于某一工程作业或者行为进行定性的信息规定。
它可以由组织正式规定，也可以是非正式形成。
本条所称的“规范”是指由国家及省建设行政主管部门颁布的用于规范工程计价行为的规范.如建设部2003年第119号令颁布的国家标准《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2003），2008年7月9日住房和城乡建设部修改后以第63号公告，重新发布了新版《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2008），它是我国首部工程计价国家规范。
在我国,相对于传统的定额计价模式,工程量清单计价是一种全新的计价模式。
工程量清单计价的基本原则是实行“量”、“价”分离。
基本原理就是以招标人提供的工程量清单为依据，投标人根据自身的技术、财务、管理能力和市场价格行情，制定施工方案,编制工程量清单的综合单价和相关费用，组成工程报价进行投标。
招标人根据评标规则择优选定工程承包人,确定工程合同价。
在工程量清单计价模式下，量的风险（工程量清单准确性和完整性）由招标人承担，价格（综合单价）的风险由中标人承担.推行工程量清单计价是适应社会主义市场经济发展的一次重大变革,是加入WTO后与国际建筑市场接轨的重大举措，也是我国工程造价计价工作逐步实现“政府宏观调控、企业自主报价、市场竞争形成价格”的目标迈出坚实的一步。
工程量清单计价规范具有强制性、实用性、竞争性、通用性的特点。
强制性表现在即规范中有一部分属强制执行的条款；实用性表现在清单项目名称、特征、工作内容描述清晰，易于报价和结算；竞争性表现在投标人可以根据自身的综合实力确定完成清单项目的人、材、机、管理费、措施费的消耗量和价格以及利润水平；通用性表现在工程量清单实行项目编码、项目名称、项目特征、计量单位和工程量“五统一”，符合工程量计算方法标准化、工程量清单计算规则统一化，工程造价确定市场化的要求。
“标准"是以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准,以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据.本条所称“标准”是指工程建设标准，即建设工程设计、施工方法和安全保护的统一的技术要求及有关工程建设的技术术语、符号、代号、制图方法的一般
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