试论背景下我国政府经济规则改革doc.docx
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试论背景下我国政府经济规则改革doc
试论WTO背景下我国政府经济规则改革
试论WTO背景下我国政府经济规则改革
一、入世，政府首当其冲
世贸组织的最大特点就是为各成员制定国际贸易政策提供了一套法律框架，即WTO规则，用来规范和约束成员的政府行为，以消除或限制各成员政府对跨国（境）贸易的干预。
由于WTO规则绝大多数都与政府经济管理体制和运行机制有关，几乎影响到成员方经济管理的各个层面。
因此，入世后受到第一轮冲击和挑战的是政府而不是企业。
WTO各项原则都是以市场经济为基础的，每个成员国政府都必须按市场经济规律管理经济，做到政企分开，政府决策和执行透明化，政府管理规范化、法律化。
可见，WTO对政府的要求涉及经济管理和经济体制方面的根本问题，由此给政府带来的挑战也是全方面、深层次的。
二、我国政府目前的经济规制有待改革
经过十多年的以市场为取向的改革，中国已不是原来的高度集中的中央计划经济国家，计划的范围、程序、方法等许多方面均已发生重大变化。
1994年以来，根据十四大精神，为了适应经济全球化的新形势，中国全面推进了经济贸易体制的改革，使其与WTO多边贸易体制的适应性有了进一步增强。
可以说，我国政府经济规制已有较大转变，但在某些方面仍存在一定差距与不足，主要表现如下：
1.经济法律还不太完善，目前政府经济管理中无法可依或法律依据不足的现象相当普遍，法律法规内容含糊不清，规定过于笼统，解释空间过大，造成执法难，随意性大，存在以部门、地方条规否定国家法律的现象。
有法不依、执法不严依然存在。
2.透明度与政策的可预见性较差。
目前还普遍存在政府部门主要以内部文件和规定作为管理依据，政策本身透明度不高，政策执行程序透明度更低。
3.经济政策统一性、稳定性、连续性不够，影响中国履行WTO的最惠国待遇和国民待遇义务。
如一些部门和地方从自身利益出发，制定发布某些政策，缺乏统一协调，导致涉外经济政策相互矛盾、前后不一。
中国统一大市场尚不完善，地区封锁和行业割据时有发生，各自为政、政出多门，影响中央政府统一对外履行承诺的能力。
中国加入世贸组织后，面临的是一个新的环境，需要接受世贸组织已经制定好的游戏规则，我们不能擅自改变它，而只能遵守、支持这些规则。
入世是推进我国经济市场化发展的历史契机，将为我国各方面的改革开放提供新的动力。
因此，政府部门只有积极迎接挑战，在WTO的框架下主动改革，才能确保我国经济在全球经济竞争中赢得主动，从而在全球化的激烈竞争中维护本国人民的根本利益和国家经济安全。
三、WTO背景下我国政府经济规制变革的原则性要求
由于WTO规则总体上体现了市场经济的一般原则，加入WTO对中国政府经济管理变革提出了某些原则性、方向性要求，这可以从以下五个方面概括说明：
第一、规范。
它表示政府经济管理职能和行为首先要符合国家法律规定，要求经济贸易法律健全、政府依法行政；其次，政府经济规制不得与WTO基本规则和中国承诺的义务相冲突，符合国际通行做法。
第二、统一。
为了统一履行对WTO承诺的义务，在涉及WTO多边规则的领域我们必须保证经济贸易法律和政策的统一实施，确保地方政府职能与中央的一致性，避免执法和行政过程中的随意性。
WTO补贴与反补贴协议还对各国经济、贸易、财政、金融、科教、环保、地区和产业政策等提出了广泛的约束性要求。
第三、效能。
政府经济管理要更新理念，从重审批转向审批与管理并重、管理与服务并重，要从全面监管转向以重点监管为主；改运动式、间歇式大检查大清理为常规的间接监管，显著提高政府监管水平，改进管理规则，及时发现问题及时个案处理，方便大多数守法企业，严厉处罚个别违法违规者。
第四、服务。
市场经济是亲商经济，政府重要职能之一是为企业参与国内外竞争创造良好条件、提供服务。
政府经济管理寓于服务之中，服务又寓于管理之中，特别是面临激烈的国际竞争，政府公共服务水平是一国国际竞争力的重要方面。
按照国际通行做法完善涉外经济活动的服务体系，是中国更好地利用加入WTO机遇的重要条件。
第五、透明。
政府要具有较高的透明度、可预见性和稳定性，特别是在涉外经济活动中，所有政策法规要在指定媒体上公布，而且要提高制定与执行政策程序的透明度。
实行听证制度，避免立策的随意性与盲目性，提高政策的稳定性和权威性，建立统一的法律咨询机构，统一对外解释法律与政策的具体内涵，保证企业能够随时了解政策变动。
四、WTO背景下我国政府经济规制改革具体措施建议
从形式上看，中国入世后政府所面临的挑战，较多地表现在涉外经济管理体制上，但进一步分析，则不难发现问题更源于经济体制本身。
或者说，涉外管理的问题只是经济体制问题在一个特定方面的反映。
在中国入世的背景下，一方面要加快对不适应世贸规则的涉外体制、法规和政策的调整，另一方面，也是更重要的，要在深化以市场为导向的经济体制改革、完善社会主义市场经济新体制上付出更大努力。
在这个过程中，政府的角色定位至关重要，其中的一个基本问题是政府、市场与企业的关系。
在新的开放格局下，特别是经过亚洲过金融危机以后，对于政府强力干预扶持部分企业和产业发展的做法，必须持非常谨慎的态度。
相比之下，创造一个有效率的市场环境更加重要，更具有基础意义。
因为中国参与经济全球化进程的立足点是发挥自己的比较优势，但比较优势要转化为现实的竞争优势，特别需要有效率的市场环境的支撑。
体制转轨和市场环境不会自然形成，因此，强调市场起作用，并不否认政府起作用，但政府作用的重点和方式应根本性的转变。
政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点明确无误地放到创造有效率的市场环境上来。
另一方面，不同国家存在很大差异。
中国仍然是一个发展中国家，仍然处于经济转轨过程中。
这些特点决定了在现阶段政府转变职能，首先要从对企业的直接干预中抽身，集中精力搞好宏观调控与市场的培育和完善。
与成熟市场经济国家相比，政府起作用的领域要多一些。
显而易见，此时政府的作用存在着较大的不确定性。
重要的并不是政府作用的多少，而是政府作用的定位和政府作用范围的合理性。
在明确政府作用的方向、重点和方式的基础上，今后一个时期应当选择若干重要而条件成熟的领域加快推进政府改革。
具体而言，我国政府经济规制改革有以下几个方面：
1.转变政府职能和行为
加快转变政府职能是中国加入WTO后履行相应义务和对外承诺的当务之急，也是中国深化经济体制改革的关键内容。
按照规范、统一、精简、透明、服务、效能的原则，建立符合WTO要求的高效的政府经济管理体系，减少针对中国的贸易摩擦和争端，同时也为各类企业参与国际竞争提供便捷周到的服务；要加速改革政府管理体制，转变政府职能，减少对经济活动的行政干预，简化审批程序，变微观直接管理为宏观间接管理，强化服务意识，健全服务功能；在全面清理中国已经颁布的经济法律法规和政策的基础上，建立健全符合WTO规则的经济法律体系，强化依法行政的意识，做到有法必依，执法必严，加强执法的监督检查工作，充分利用行政复议对执法进行监督；要根据中国加入WTO的新形势，尽快建立参与WTO多边贸易体系活动的协调机制和对各国经济贸易法律政策的评审机制。
2.改善宏观经济管理，妥善应对市场开放和参与经济全球化的冲击
加入WTO以后，中国宏观经济管理的一个重要任务是妥善应对市场开放和更高程度上参与经济全球化的各种冲击，维持经济稳定。
首先，在加入WTO市场开放的过渡期，实行稳健的宏观经济政策，防止经济过热或过冷，是我们应对外部冲击的基础条件。
中国宏观经济政策必须针对市场开放带来的宏观经济影响实行瞬时调节，防止由于小的失衡引发大的问题，影响经济稳定。
其次，加入WTO将进一步加快中国向开放型经济的转变，中国必须建立健全开放经济条件下的宏观经济管理机制，积极稳妥推进利率、汇率和其他经济参数的市场化，形成以市场调节机制为基础的高效的开放型宏观经济管理体系，增强其应变和防范风险能力。
第三，面对更加频繁的资本流动和与国际金融市场更紧密的联系，必须改善金融调控，加强金融监管，强化对短期国际资本出入和大规模资本流动风险的管理，防范经济、金融全球化风险，避免感染国际金融危机，保障国家经济安全。
3.确立开放的产业发展模式，调整产业政策实施机制
加入WTO以后，中国产业的发展环境和机制都将发生重大转变。
为了提高中国产业国际竞争力，适应参与更加激烈的国内外竞争的需要，必须调整中国现有的产业发展模式，规范产业政策手段，加快产业结构的调整。
首先，必须确立面向全球的产业发展模式，坚持有所为、有所不为的策略。
坚持产业发展的高起点，以国际竞争力为产业发展优先考虑目标，发挥大国经济效应，注重培养中国产业的动态比较优势，以一定的跨越式发展取代等距离追赶。
其次，适应新经济和国际产业结构调整的趋势，加快产业升级步伐。
在抓住机遇扩大劳动密集型产品出口的同时，针对加入WTO对中国资本、技术密集型产业的挑战和压力，加快新兴产业的培育和整体产业升级，高度重视发展高科技产业，逐步改变中国在国际分工中的不利地位，争取更多的贸易利益。
第三，按WTO规则要求规范产业政策手段。
选择具有非专向性的政策手段，如放宽市场准入、加强人力资源开发、基础研究、竞争政策、加强政府规划指导和市场信息服务等，来促进重点产业的发展。
第四，产业管理模式需要调整，政府职能的重点将由直接管项目、管资金转向产业发展规划指导和服务，行业管理部门的作用将大大弱化，中介机构的作用将会大大增强，市场机制将在产业发展中发挥基础性作用。
4.改革和完善国际收支的调节机制
加入WTO以后，国际收支调节复杂性和重要性更加突出，中国应按照市场开放的步骤进一步改革和完善中国的国际收支调节机制。
第一，在坚持有管理的浮动汇率和经常项目有条件自由兑换的基础上，逐步放宽汇率浮动的范围，根据中国主要经贸伙伴的经济、外汇情况以及国际金融市场状况，形成以市场为基础、比照一揽子货币的人民币汇率形成机制，使人民币汇率逐步成为调节中国国际收支的重要工具，便于防范国际金融波动对国内经济的冲击，加强人民币在国际上的地位，促进中国对外开放和发展。
第二，配合国内金融改革、利率市场化的进程，积极、稳妥、有步骤地开放中国的资本市场，稳步推进资本项目可兑换进程，加强和完善对国际资本流动的监测和管理，监测国家外债规模和期限结构，避免大的外债风险，建立防范机制，完备必要的干预手段，保障中国的金融安全。
第三，完善中国的国际收支调节机制必须做好与国内经贸政策的有效衔接。
5.建立健全产业救济保障机制，减缓市场开放的冲击
WTO允许各国建立产业救济安全保障机制，减缓开放市场对国内产业造成的冲击，确保产业调整的平稳进行。
要抓紧建立进口产品监控体系和预警、保障机制，加强对进口的动态监测。
完善反倾销、反补贴和保障措施机制，尽快制定《保障措施条例》，完善《中华人民共和国反倾销反补贴条例》，设立专门机构和培养专门人才；加紧出台《反垄断法》，完善《反不正当竞争法》，防止外国跨国公司对中国市场的垄断，明确规定对垄断行为的认定、处罚、执法程序和执法机构；在对明显不符合WTO规则的技术性贸易措施进行修订和调整的同时，组织力量加强对国外技术性贸易壁垒的研究，按照国际通行做法，建立和健全中国的技术标准体系，保障人民生命安全和健康。
6.加快建立符合WTO规则和国际通行做法的外经贸促进体系
清理并及时调整规范现行促进出口的政策措施，建立和完善出口信贷和信用保险制度、调整外贸发展基金使用方向、支持中小企业扩大出口；加强外经贸信息服务体系的建设，为企业提供高效的现代化信息服务；加快电子商务的推广和运用，研究制定相应的管理规章制度，鼓励中国企业积极参与电子商务；大力培育和促进中介机构的发展，使商会、协会等成为中国加入WTO后处理涉外经济活动可借助的重要力量。
另外，政府有必要广泛开展WTO知识的普及和人员培训，使全民熟悉WTO有关规则，从而在制定有关法规和日常行政管理中自觉遵守和利用WTO规则为中国服务；加紧培训一批WTO谈判专家人才，积极参与WTO规则谈判，更好地维护中国经济利益。
试论地方政府债务形成原因
据国家审计署最新审计公告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。
根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52亿元;在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建设-移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19730.13亿元[1]。
根据表中统计数据分析可得，地方政府负有偿还责任的债务占60.85%;而政府或有债务占39.15%，其中政府负有担保责任的债务占14.90%，政府可能承担一定救助责任的债务占
24.25%。
不难看出，地方政府债务中负有偿还责任的债务占大部分，并将产生深远影响。
二、地方政府债务形成的原因
（一）财权与事权。
1、体制因素。
随着科技经济的发展，在工业化市场经济体制不断完善和加快的进程中，由于管理体制还比较滞后，于是不得已必须增加地方政府的权力，导致地方政府权力和原来的财政收入不相匹配，原来的财政收入不足以适应的权力发展的需要，因而导致了政府事权与财权不适应的现状。
（1）政府间事权划分不清。
我国中央政府和地方政府事权的划分界限不明确，交叉、缺位以及越位的现象在中央与地方政府之间普遍存在，致使二者不能更好地各司其职。
有些本应由中央政府承办的事情却推诿给地方政府负责，而应由地方政府负责的事情却被中央政府包揽，各级政府的事权界定不严格。
（2）政府间财权划分不明确。
各级政府间的财权划分，是分级财政的核心内容，也是财政体制所要解决的主要问题。
财权划分应该做好如何在各级政府间划分财政权限，而不仅仅是是分割财政收入。
中央与地方政府财权与事权的不确定，导致地方政府在投资上倾向于进行短期投资，更有甚者出于投机性动机牺牲掉有限的资源。
地方政府出现了财权日益与事权相脱节的现象，各级政府承担本级的事务和责任，而且下级政府必须执行上级政府的决策和命令，这就为上级政府事权下移提供了可能，最终使地方政府负担过重，远远无法实现财权与事权的匹配[2]。
财政权利的大小决定了事权的执行情况，而财权有又在一定程度上以事权为依据，二者统一协调才能保证政府职能的高效执行。
2、公共品的提供不合理导致事权划分上下不公。
公共品指一种商品，其效用不可分割地影响整个公众，而不管其中任何个人是否愿意消费。
由于公共品具有非竞争性、非排他性和不可分割性，使市场机制在公共品的供给上存在市场失灵，价格机制不能引导资源的合理有效地配置，因而公共品必须通过财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共管理需要。
然而，我国公共品提供的划分上存在着不合理的情况。
最基本的公共产品，例如，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品以及对农村的扶持等往往由供应能力相对较低的地方政府承担。
3、事权与转移支付的匹配。
中央为了确保的宏观调控能力，在税收的划分上就会偏重于对中央税收的提高，然而地方税收的不足致使地方的财力不能与其事权相适应，这就必然要求中央政府对地方政府在财力上给予一定的补助，从而使财权与事权相匹配。
但是目前的转移支付制度仍存在不完善的地方：
一是转移支付形式不规范、随意性很大，导致补助力度不够;二是转移支付中很大一部分是税收返还，即这部分转移支付与该地方政府的收入成相关，这样一来就很大程度上降低了转移支付的作用;三是转移支付中专项款占的比例比较大，而专项款是已经明确规定了用途的款项，地方政府只能专款专用而不能有很好的自主支配。
转移支付并不是根据事权大小来分配，转移支付制度和事权尚不能很好的匹配。
（二）地方政府双重代理身份
根据我国干部任用的现行体制，上级政府对地方政府委任或罢免行政长官具有决定性的作用，在上级政府和当地政府官员之间就形成了委托代理关系。
从理论上说，当地政府官员是该地区的人民的代表，人民赋予其享有公共事务管理的实施的权利。
实际上，地方政府官员为了自己的政治前途，都在一定程度上考虑居民。
因此，事实上形成了上级政府与地方政府官员及地方政府官员与辖区内的企业和居民的双向委托代理关系，使地方政府官员就成了上级政府和辖区内的企业和居民的双重代理人，这种双重代理人的身份安排一开始便使代理人的权利与义务的路径模糊，不便于界定代理者的责任。
这样，地方政府官员的经济人身份，使他们在政治活动中效用最大化倾向在所难免。
[3]
1、信息不对称。
信息不对称的问题是普遍存在的。
所谓的信息不对称是指市场交易的各方所拥有的信息不对等，买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同，即一方比另一方占有更多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。
在地方政府与上级政府的委托代理关系中，地方政府作为代理人，完成由作为委托人的上级政府指派的各种任务，包括经济增长、保护环境、计划生育、社保医疗等，上级政府根据上述任务的完成情况评价下级政府的公共管理水平。
虽然上级政府拥有法律所赋予的监督等职权，但由于信息成本或监督成本都较高，上级政府难以控制地方官员的行为，从而导致地方政府既脱离当地居民，也远离中央或上级政府的局面，结果便产生了严重的内部人控制问题。
内部人控制其实就是代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益，地方政府所掌握的信息比上级政府多，上级政府与地方政府之间存在着信息不对称。
因此，上级政府对于地方政府提出的预算请求，往往没有充分的信息来判别其真伪和提出异议。
2、内生放大机制。
下级官员为了显示政绩而有扩大预算规模的内在激励，上级官员也不例外。
因为地方政府的扩大支出行为，客观上也能为其上级的政绩增光添彩，只要其预算规模不足以大到引发社会动乱和经济动荡的上限，上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施的，反过来往往还会采取默许式的鼓励，基于上级政府或官员的这种心理，下属更加肆意扩大预算规模，于是再进一步加大支出和举债规模。
这样，在利益的驱使下各级政府与官员都会产生进一步的投机与短期的支出扩张行为，预算支出规模的扩张通过上下级不断传递，于是产生强烈的放大作用，最终将导致不堪设想的后果，现实中地方政府债务问题的严重性已经给出了很好的证明。
（三）政绩考核机制下的政府投资动机
强烈的投资动机是导致我国地方政府债务扩张的又一重要原因。
在现行的体制中，地方官员的激励主要是地方经济发展中蕴藏的政治晋升，地方官员都处在一种政治晋升的博弈中，基于这种激励，他们会以理性经济人的姿态而采取相应的行动。
具体来说，地方政府之所以有强烈的动机进行投资，根本的原因就在于官员的政绩考核机制。
由于我国政府官员具有双重属性：
一方面是经济参与者，即像市场上的经济主体关注经济利益;同时另一方面也是政治参与者，关注政治晋升和政治利益[4]。
我国现有的这种政绩考核体制最终会导致了三种结果：
第一，激烈的晋升竞争机制诱使地方官员过多地关注任期内的政绩工程第二，上下级之间的信息不对称导致地方官员以资源密集型工程发出有关自己政绩的信号，以求得职务上的晋升;第三，上述行为又由于同级政府官员之间的职场竞赛而被强化和延续。
上述三个方面的因素交互作用，强化了地方官员进行大规模固定资产投资的动机[5]。
（四）金融体系预算软约束
对于政府来说，上级政府向地方政府提供的预算资金未能执行约定，使地方政府的资金运用超过了它的当期收益的范围。
这当然也与分税制改革有关，上级政府将大税种收入囊中，同时由于事权层层下放，地方政府收入与支出相差甚远，致使地方政府不得已超越预算约束，通过各种途径筹集资金。
我国的金融机构特别是国有商业银行会屈服于政治压力，导致金融机构财政化，积极地为地方政府提供信贷支持，在预算软约束和金融机构各种优惠条件的双重激励下，地方政府将贷款当作是解决发展资金不足的必然选择，而金融机构由于不承担经营亏损和储户存款损失的责任，容易被权力制约，而且由于在资金使用方面缺乏监督甚至攀比浪费，最终形成巨额债务。
中国政府预算软约束主要体现为：
政府预算先执行后审批;预留政府预算资金，或随意调剂使用，或截留、挤占、挪用预算资金，导致部分预算资金不能落实到具体的部门和项目，并使政府预算达不到有效约束有关政府部门的行为;大量财政性资金没有纳入政府预算;任意突破政府预算约束，增加支出项目，扩大预算支出，酿成巨额财政赤字，这导致各级政府公共财政支出陷入困境，各级政府积累起了巨额赤字与债务，从而威胁到国家经济安全与社会稳定。
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