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国际关系学院学报2010年第4期JournalofUniversi&ofIntemationalRelations,2010No.4
经济危机背景下的美国政府职能定位
李文良L赵清芳2
（1.国际关系学院公共管理系，北京100091;2.国际关系学院保卫处，北京100091）
［摘要］1929年和2008年的经济危机，是美国历史上两次最大的经济危机。
为了应对经济危机，美国以积极干预政府理论为支撑，把政府职能定位于:
加大经济调控力度，为经济复苏提供原动力；强化政治博弈，构建以中产阶级为主的消费主体;构建社会保障体系，强化消费主体消费信心。
这种职能定位对于战胜经济危机具有重要作用。
［关键词］经济危机;美国政府;理论支撑;职能
［中图分类号］D771.2［文献标识码］A［文章编号］1004-3489（2010）04-0050-06
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©1994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved,
在美国历史上，20世纪30年代爆发的经济危机对美国政治、经济和社会造成了重大影响。
2008年，由于以次贷款危机为导火索引发的金融危机日益严重，并对实体经济影响日益加深，最终酿成与30年代一样的经济危机。
对于这次突如其来的危机，有人将之形容为'百年一遇”，重创美国经济。
在这两次经济危机中，美国政府采取有效措施，积极应对，取得了明显成效。
罗斯福政府通过新政，战胜经济危机，使美国经济步入正轨。
布什和奥巴马政府通过改革金融监管体制、制定救市计划等措施，遏制了经济危机进一步漫延并取得一定成效。
本文试图对这两次经济危机中的美国政府职能定位进行分析，进而为我国政府职能转变提供有益借鉴。
一、美国政府职能定位的理论
支撑:
积极干预政府理论
1929年经济危机爆发以前,，守夜人'政府理论一直占主导地位。
亚当斯密认为’每一个人都力图使用他们的资本来实现他们的最大价值。
一般说来他这样做时并不试图增加公共利益。
他依据自己的利益行事时受到一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想达到的目的。
他追求自己利益往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。
”⑴（叮7）斯密最后得出结论说:
'没有计划的市场多美妙啊！
'我们看到，斯密的政策结论非常简单,人都是理性的、精于计算的，并受自我利益驱使，他在追逐自我利益的同时促进了社会利益。
政府不应当干涉这个过程，因而应采取放任自由的政策。
政府存在目的在于“保护自然秩序免受强制和欺诈之害。
不艮据这种理论，美国政府职能仅仅定位于诸如提供法律支撑和基础设施建设等方面，其他所有经济活动由市场调控。
这就是说，美国政府恪守“守夜人’理论，实行完全市场经济，政府扮演'看家狗'角色。
1929年10月24日，美国历史上被称为“黑色的星期四”，标志着美国金融界崩溃的开始，也揭开美国经济危机的序幕。
金融大崩溃导致了持续四年的经济大萧条，从此，美国经济陷入了经济危机的泥淖，同时，宣告“守夜人'政府理
论失效。
2008美国经济危机爆发以前，以新自由主义为基础的企业家政府理论占导。
20世纪80年代后，美国经济当带胀”，企业家政府理论逐渐占主流地位。
企业家理论虽然不象“守夜人'畋府理论那样完全抛弃政府在配置资源特别是经济资源的作用，实行完全市场经济，把市场看作是唯一有效的配置资源的手段。
但它主张发挥市场的主导作用，把政府职能定位于"*舵”，而不是我U桨这一理论以弗里德曼、奥斯本等为主要代表人物。
作为自由市场模式经济理论的教父，弗里德曼一直致力于倡导政府弱化对市场的影响，主张依靠个人责任感的自由竞争。
该理论的另一代表人物奥斯本则主张用企业家精神来改革或重新塑造政府，并提出重塑造政府的十项原则:
掌舵而不是划桨;重妥善授权而非事必躬亲;注重引入竞争机制;注重目标使命而非繁文缠节;重产出而非投入;具备'顾客意识”；有收益而不收费;重视预防而不是治疗;重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式;重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。
美国政府纷纷践行企业家理论。
里根政府倡导自由经济，主张减税、降低联邦政府开支，减少和放松政府对私营经济的管制。
克林顿政府实行重塑政府改革,倡导结果导向、绩效为基础、顾客为中心的政府管理模式。
布什政府实施减税和放松对金融部门监管等政策。
2007年4月，美国第二大次级房贷公司一世纪金融公司的破产暴露了次级抵押债券的风险，美国次货危机显现端倪。
2008年8月，美国房贷两大巨头利美和房地美股价暴跌，美国财政部和美联储被迫接管辆房”，标志着次货危机的开始。
2008年9月，总资产高达1.5万亿美元的世界两大顶级投行雷曼兄弟被迫申请破产保护和美林被美国银行收购；总资产高达1万亿美元的全球最大保险商美国国际集团（AIG）被政府接管;成立于1889年美国最大的储蓄银行一盛顿互惠银行被美国联邦存款保险公司（FDE）接管，成为美国历史上倒闭的最大规模储蓄银行。
这一系列事件的发生，表明美国次贷危机已演化为金融危机。
随着金融危机对实体经济的影响不断加深，美国经济危机终于爆发。
正如《纽约时报所言：
“这一场金融、经济危机可能将进一步席卷全球。
新的一年（2009年），全球挽救经济的致坚战'，也将全面拉开。
'这一'百年一遇'的金融、经济危机也预示着企业家政府理论的破产。
美国两次经济危机，预示着两种政府理论的失灵。
20世纪30年代经济危机标志着“守夜人'政府理论失灵;2008美国经济危机标志着企业家政府理论的失灵。
这两种政府理论的失效恰恰证明了另一种政府理论即积极干预政府理论（凯恩斯主义）的生命力。
罗斯福政府正是以积极干预政府理论为指导，科学界定政府职能，战胜20世纪30年代经济危机。
面对2008年经济危机，许多学者主张用积极干预政府理论指导政府来克服战胜危机。
如英国俭融时报》首席经济评论员沃尔夫指出，in恩斯主义'能帮助我们更好看清当前的危机。
从布什政府和奥巴马政府所采取的经济危机应对措施来看，他们正在实践着积极干预政府理论。
积极干预政府理论创始人。
著名经济学家凯恩斯认为，就业量只同有效需求有关，有效需求是预期的消费和预期的投资的总和，以往假设的充分就业均衡建立在萨伊定律（即供给自行创造需求）基础之上，其前提是错误的，因为总供给与总需求函数的分析结果显示，通常情况下的均衡是小于充分就业的均衡。
之所以存在非自愿失业和小于充分就业的均衡，他认为其根源在于有效需求不足，在自由放任的条件下，有效需求不足其根源在于三个“心理规律”:
一是边际消费倾向递减，即增加的收入中用于消费的部分减少，这就造成消费需求不足;二是资本边际效率递减，即增加投资时的预期利润率降低，这会造成投资需求不足;三是流动偏好，即人们出于多种动机总是要把一定数量的货币保持在手里。
凯恩斯认为市场机制不能解决由这些原因引起的有效需求不足问题，所以不能自动地使经济达到充分就业时的均衡。
也就是说由于有效需求不足，社会上总会存在驾E自愿失业为此,他认为政府应该抛弃以亚当斯密为代表的“守夜人'政府理论关于市场经济会解决一切问题,政府对经济应“自由放任,听之任之伯勺观点，主张政府应担负起调节社会总需求的责任，即运用财政和货币政策刺激消费，增加投资，以保证社会有足够的有效需求,实现充分就业的目标。
积极干预政府理论为罗斯福政府干预经济生活提供了理论依据，成为罗斯福新政的理论基础，罗斯福新政几乎全面实施了凯恩斯政策措施，使美国渡过经济危机。
2008年10月，参众两院正式通过总额达7000亿美元的救市方案，这标志着积极干预政府理论的回归，成为美国政府抗击金融、经济危机的理论指导。
二、经济危机背景下的
美国政府职能定位
政府职能理论认为,任何政府都拥有政治职能、经济职能和社会职能，但三种职能在不同时期又有不同表现形式。
为了应对经济危机,无论是罗斯福政府,还是布什政府和奥巴马政府，都以积极干预政府理论为指导，以拉动消费刺激需求为中心,构建政府职能。
1.加大经济调控力度，为经济复苏提供原动力
经济危机表明,夜人'政府理论认为所有经济活动在市场这支不见的手棒指挥下，就能够井井有序地运行，市场是经济运行和发展的原动力神话的破灭。
为此,美国政府克服经济危机的首要职能定位就是重建经济秩序，恢复经济赖以生存和发展的原动力，具体表现以下几方面。
其一，加大立法力度,确保所有经济调控行为的法制性。
美国是宪政国家，法治观念深入社会，深入人心,任何人、任何组织包括美国政府在内，遵守法律是铁律，依法行政是政府行为准则。
因此,美国政府把经济调控行为通过立法的形式表现出来，这一点在罗斯福新政尤其突出，如政府通过颁布《银行紧急法令》、径济法》、焰拉斯或高特法》（BP1933年银行法）、儆邦证券法》、《啤酒税法》、《证券交易法》、《黄金储备法令》、《白银购买法》等法律调控财政金融秩序;通过颁布《全国工业复兴法》（又称产业复兴
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法）、检国劳资关系法》、《格菲一奈德法案康纳利法》、《公平劳动标准法》等法律调控工业生产秩序;通过颁布很业调整法》、侬场抵押再贷款法案》、踪斯F纳利农场救济法》、姐:
壤保护法》、侬场抵押延缓法》等法律调控农业秩序;通过颁布儆邦紧急救济法》、《紧急救济拨款法》和《社会保障法》等法律调控社会秩序。
其二,增加政府投入，实行适度赤字财政政策，刺激消费。
积极干预政府理论的核心就是强化政府开支,实行赤字预算，推动经济发展。
美国政府积极实践这一理论。
1935年4月，美国国会通过急救济拨款法案”，该法案通过了美国有史以来的最庞大的近50亿美元的拨款。
事实上，在罗斯福新政期间，政府支出不但每年都超过私人投资总额，而且逐年增加。
如1933、1934、1935、1936年国内私人投资总额分别为14亿美元、33亿美元、64亿美元和85亿美元。
同期政府购买商品与劳务的支出分别为80亿美元、98亿美元、100亿美元和119亿美元。
1933—1941年的美国政府财政赤字分别为26.02亿美元、36.30亿美元、27.91亿美元、44.25亿美元、27.77亿美元、11.77亿美兀、38.62亿美兀、27.10亿美兀、47.78亿美元。
⑵M26布什政府为了应对金融危机，提出救市方案。
2008年10月，参众两院正式通过总额达7000亿美元的救市方案，同时，该方案要求将美国国债最高法定限额从现有的10.6亿美元提高到11.3亿美元。
美国总统奥巴马在就职前就筹化新的经济刺激方案。
2009年1月，美国众议院投票通过了总额约8190亿美元的一揽子经济刺激方案,这是美国政府迄今为振兴经济所推出的最大规模救助行动，这也是1929年大萧条以来最大的经济复苏方案。
其三，进行行政体制改革,增设行政机构，执行经济调控政策，提高调控效能。
在罗斯福新政期间，1933年建立美国雇员署、民用工程署和公共工程署。
1935年设立工程兴办署、农村电力管理局、全国青年管理署和土壤保护署。
1938年设立临时国民经济委员会。
1939年建立白宫办公室、预算局在内总统办事机构。
2008年3月，布什政府宣布大规模改革金融监管体制的计划，在计划中除了扩大美国联邦储备委员会和“总统金融市场工作小组”监管权限外，还新建监管机构“金融审慎管理局”、'简业行为监管局”、件氐押贷款创设委员会'和'全国保险管理局2009年10月，美国众议院批准成立消费者金融保护署，表明奥巴马政府金融改革取得了进一步成效=事实上，无论是罗斯福政府还是布什、奥巴马政府所建立的新行政机构,在推行经济调控政府，应对经济危机方面都发挥了很大的作用，如罗斯福政府新增设的临时国民经济委员会，负责对垄断问题进行大规模的调查，以改进联邦有关价格、工资、利润、消费、投资、卡特尔和专利等方面反托拉斯的政策和程序。
1941年3月31日，该委员会提出了减少公司的集中化;禁止公司获取已有相当规模的竞争公司的财产;取消规定导致消除竞争的'起点价格'等建议对于促进美国经济复苏具有重要意义。
布什政府拟设立的噜氐押贷款创设委员会”，负责制定统一的抵押贷款经纪人执照发放标准，对于改变目前许多此类经纪人脱离联邦监管的现状具有重要作用。
2.强化政治博弈，构建以中产阶级为主的消费主体
美国中产阶级在不同的历史时期有不同的特指对象。
根据美国学者米尔斯的观点，农民、小商人和自由职业者为老式中产阶级;经理、雇佣职业者、推销员和诸多的办公室职员为新中产阶级。
另一位美国学者罗西德斯在研究20世纪美国阶级制度后也指出，中产阶级由明显的两部分组成：
中上层阶级（经理人员、专业人员、高级行政官员）和中下层阶级（小企业经营者、农场主、半专业人员、店员和职员）。
⑶心4。
美国著名智库布鲁金斯学会认为，家庭年收入3万美元至15万美元的为中产阶级，中等水平在8万美元左右。
19世纪末20世纪初美国工业化使中产阶级力量急剧扩大，成为美国社会的中坚力量。
在1929年危机之前，如1870-1910年间，美国总人口增长2倍多，其中工人阶级增长3倍，农民增长1倍，旧中产阶级只增长2倍，但新中产阶级增长了8倍，人数从75.6万增至560.9万人,成为中产阶级中的多数，占63%。
⑷然而，历次经济危机的爆发,中产阶级都会受到致命打击，他们与其他工人一样纷纷加入失业大军行列。
正如皿约时报》记者卡贝尔菲利普斯所说:
夜间敲门讨饭的'可能几个月或一年前在银行里爽快地签发过你的贷款，或者在你所读的报纸上写过社论，或者是某家房地产公司副经理⑶g，据有关部门对失业人数的统计，1930年4月为300万，1931年10月达700万，一年以后近1100万，到1933年最初几个月从1200万增为1400万。
这个失业人数大约为美国全部民用劳动力的1/4„从1929年到1933年，工人的工资总额减少了一半。
⑹根据美国皮尤研究中心的统计数据，从1999年以来，美国中产阶级家庭的收入10年来没有增长过。
目前虽然美国中产阶级虽然已占总人口80%左右，但受2008年金融危机和经济衰退影响，美国失业率已升至10%,他们的生活状况不断恶化。
正如美国总统奥巴马所说：
“对于美国劳工家庭来说这是一个持续不断的灾难。
'美国中产阶级的破产，意味着消费主体的缺失，这也是造成积极干预政府理论所言的有效需求不足的主要原因之一。
为此,美国政府克服危机的主要战略之一，就是重构美国中产阶级，构建消费主体。
这一战略是通过加强政治职能完成的，具体表现为：
第一，罗斯福政府创建工会组织，保护包括中产阶级在内的所有雇员的结社和集体谈判权利。
1933年6月，罗斯福政府颁布什国工业复兴法》，该法第七条A款规定雇员有组织集体谈判的权利;雇主应遵守最高工时，最低工资等雇佣条件;不得以是否参加工会作为限制受雇的条件。
1935年7月，又颁布《全国劳资关系法》，即华格纳法。
该法重申了全国工业复兴法中七条A款的重要内容。
这些法律的通过，极大地激发了雇员组建和参与工会的热情，据统计，在役国产业复兴法》实施期间，在诸如汽车工业、橡胶工业、铝工业等大批量生产的工业部门，成立了1100个联合工会和地方工会。
在这些工会中影响力最大的是产业组织委员会（即产联）。
美国工会会员数由1933年的297.3万人，增至1934年的360.7万人。
⑺工会的产生和力量的壮大，意味着它作为具有'第四种权力'称谓的利益集团，可以进入美国政治过程，与美国政府及其他利益集团进行博弈，为确实保障包括中产阶级在内的所有雇员的合法利益，为激活中产阶级活力,确立其社会消费主体地位提供政治支撑。
第二，布什和奥巴马政府推出中产阶级救助方案。
2008年金融危机发生后，布什政府于2008年9月20日提出大规模金融救援方案,在行政机关与立法机关政治博弈后，在救援方案中附加了两项有关救助中产阶级内容，即为企业和中产阶层增加减税和将联邦存款保险的上限从原来的10万美元提高到25万美元。
从这两个附加条件来看，都是保护中产阶级利益的，使中产阶级在金融、财政税收方面利益最大化。
2009年1月30日，奥巴马政府为了进一步解决美国中产阶级存在的经济问题，成立了中产阶级劳工家庭特别小组,这一专门机构由副总统拜登领导，其成员包括劳工部、卫生与公众服务部、教育部和商业部的四名部长。
国家经济委员会、行政管理和预算局、国内政策委员会和经济顾问委员会的主管作为顾问。
这一机构的责任就是为了提高中产阶级生活水平，推行扩大教育机会,加强劳工标准，保护退休人员的收入等措施。
2010年1月22日，奥巴马总统宣布扶助中产阶级家庭的提案，提案包括如下几项具体计划:
一是增加对低收家庭育儿及赡养老人费用的税收优惠，如对于家庭收入少于11.5万美元的民众提高育儿退税，以年收入8万美元的4口之家为例，育儿退税将从1200美元增加到2100美元。
二是削减大学生的助学贷款还款额。
政府将联邦助学贷款最高还款比例从15%降低到10%,因此，如果一名大学毕业生年收入3万美元，助学贷款2万美元，那么他每个月需要偿还的贷款金额将从现在的228美元降至115美元。
如果他已为政府工作10年，或者为企业工作了20年，贷款余额将一笔勾销。
三是创立新的退休金储蓄体系和增加对上有老、下有小的“三明治，」代的扶助。
由此可见,强化政治博弈，构建以中产阶级为主的消费主体，成为布什和奥巴马政府应对经济危机时的政府职能定位之一。
3.构建社会保障体系，强化消费主体消费信心影响美国民众消费信心的主要因素之一就是是否有完善的社会保障体系。
一般来说，社会保障体
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系完善，则意味着人们对后顾之忧的担心减少，消费信心增强，反之则减弱。
1929年危机对于本来就没有社会保障制度保护的包括中产阶级在内的美国民众来说，更是雪上加霜。
2008年危机使申请失业救济金总人数则增加至460万人，达到1982年以来的最高水平，对美国社会保障制度造成巨大破坏。
由此可见，由于经济危机的发生,美国消费者的消费信心受到不同程度的消极影响。
重建包括中产阶级在内的美国民众消费信心是美国政府迫切的任务，这也是战胜经济危机的有效途径之一。
在罗斯福新政时期，罗斯福总统深深地认识到，一个政府，口果对老者和病人不能照顾，不能为壮者提供工作,不能把年青人注入工业体系之中，听任无保障的阴影笼罩每个家庭,那就不是一个能够存在下去，或是应该存在下去的政府”，因此，他首次系统提出著名的“安全保障社会化'理论，主张由联邦政府担当起责任，以社会保障取代'家庭保障”，通过1935年的《社会保障法》，建立起覆盖全国的社会保障体系。
1935年《社会保障法》主要包括三个部分:
一是建立了养老金制度。
根据该法律,凡年满65岁的退休工资劳动者，根据不同的工资水平每月可获10-85美元的养老金。
对未能参加保险的65岁以上的贫民，由联邦与州共同分担。
二是建设失业保险制度。
《社会保障法》规定，保险金一半是由在职工人和雇主各交付相当于工人工资1%的保险费，另一半则由联邦政府拨付。
失业者每周可领到15至18美元的失业保险金。
所有各州都在两年之内建立了失业保险体制，给约2800万工人提供了保障。
⑻三是《社会保障法池对残疾、无谋生能力者提供救济。
另外，为了使社会保障制度有坚实的资金支撑，罗斯福政府实行按收入和资产的多寡而征收的累进税，对5万美元纯收入和4万美元遗产征收31%,500万美元以上的遗产可征收75%;公司税过去一律是13.75%,根据1935年税法，公司收入在5万美元以下的税率降为12.15%,5万美元以上者增加为15%。
⑼可以说，正是由于罗斯福政府建立并日益完善社会保障机制，免除了人们后顾之忧。
不但使失业人员的生活有了一定保障，而且增加了包括中产阶级在内的美国公民消费信心,对于拉动消费，增加有效需求具有重要意义。
为了应对2008年经济危机，奥巴马政府不断采取有效措施进一步完善社会保障制度，特别是奥巴马总统不遗余力地推行医疗保障制度改革，对于增加消费主体的信心具有重要意义。
2010年3月21日，众议院以219票对212票的微弱多数通过已在参议院通过医改法案，标志着美国社会保障制度达到了新的高度。
根据医疗法案，我们不难发现，其核心内容之一就是政府采取有效措施确保人人有医保，对此，罗汉传总结到：
"（政府）通过给中下层民众提供税收优惠和建立竞争性医保市场，降低医保费用；禁止保险机构以既往病史或其他理由歧视客户、拒保、或随意解约；把非独立生活子女的医保期限延长至26岁；政府对年收在55000美元以下的家庭提供额外医保援助；有步骤地取消'非保区间’，保障老年人的健康权益;投资110亿美元用于全美1200多家社区健康中心改建，提升服务质量；要求有收入的公民都应该在2014年以前投保，否则政府会按照其收入的一定比例进行罚款；要求所有企业应该帮助雇员投保;政府将从今年开始为小企业提供400亿美元的税收优惠，帮助这些企业的员工投保;小企业和个人可以通过联合议价,享受与大公司员工或联邦政府雇员同样优惠的保险费率。
知们对于医改法案，正如有的学者评论的那样，它'不亚于1935美国通过的社会保障法和1965年通过的医疗照顾法”，它的历史性意义不仅在于它生效后的10年内美国政府将耗资9400亿美元，使目前3000多万没有享受医疗保险的美国民众享受医疗保险，而且更在于它给“美国人民带来更多的安全与稳定”,极大增强了他们的消费信心，为美国战胜经济危机的奠定了基础。
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（责任编辑双木）
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