中国三网融合发展历程问题及政策建议.docx
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中国三网融合发展历程问题及政策建议
中国“三网融合”发展历程、问题及政策建议
从1999年选择上海作为试点到2010年12个试点城市公布，中国“三网融合”风风雨雨已走过了12年。
纵观中国十余年来的“三网融合”进程，可以发现，政府和相关行业在不同时期的不同政策和实践对“三网融合”的演进路线影响极大。
2001年是政府政策的一个分水岭。
2001年，政府第一次将“三网融合”作为国家战略提出，并在此后的历次重要文件中不断深化。
我国十余年的实践表明，“三网融合”所走的是一条“与时俱进”的改革发展之路，这里的“时”指的是政策和实践互相博弈的平衡点。
2001年后，我国逐步调整了“三网融合”的宏观政策，尽管并未取得实质性的进展。
在十多年中，我国先后在“十五”、“十一五”、“十二五”规划纲要中对“三网融合”进行了政策规划，并且每次都有积极地调整。
可见，随着经济社会和技术的发展，“三网融合”的实践逐步深化，我国政府推进“三网融合”的决心业已形成。
一中国“三网融合”的基本历程
12年来的“三网融合”波澜起伏，坎坎坷坷，但总的发展趋势是在相关政策的引导下，由浅入深、由表及里、循序渐进地发展着。
12年的历程有不同的分段法，这里，我们以时间为纵轴，以空间为横轴，以一些重大的影响全局的事件为标志，把12年的“三网融合”分为三个阶段。
（一）中国“三网融合”的史前期（1997～1999年）
此时期最显著的特点可以概括为“一个论战”、“一个基调”和“一个试点”。
1.“一个论战”，即一场关于“三网合一”还是“三网融合”的论战
1997年4月，国务院在深圳召开全国信息化工作会议，会议讨论通过了“国家信息化总体规划”，规划中提出了“我国信息基础设施的基本结构是‘一个平台，三个网’。
一个平台即指互联互通的平台，三个网即指电信网、广播电视网和计算机网”，这是国家首次提出“三网”的概念。
1998年3月，“92号”文件（《国务院办公厅关于印发国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》）被认为是国家推动“三网融合”的第一次努力。
“92号”文件规定：
“将原广播电影电视部的广播电视传送网（包括无线和有线电视网）的统筹规划与行业管理、组织制定广播电视传送网络的技术体制与标准的职能，交给信息产业部。
”
1998年3～11月，原国务院体改委体改所副所长王小强博士、国家广电总局信息网络中心方宏一博士和北京大学中国经济中心周其仁教授先后分别发表了《中国电讯产业的发展战略》、《再论中国信息产业的发展战略》和《三网复合数网竞争》三篇研究报告。
这三篇研究报告的发表引发了一场关于“三网合一”还是“三网融合”的论战。
是以电信网为基础实现“三网合一”，还是以电信网、有线电视网和计算机网为基础形成“三网融合”？
论战的实质其实是“利益本位”，从自己的行业利益出发探讨“三网融合”，难免让其成为“三网合一”。
此时把后来的“三网融合”理解为“三网合一”，给中国的“三网融合”进程带来了很大的思想阻力。
“三网”本身之间存在着若干差异，如业务内容不同、技术体制不同、运行机制不同等。
把“融合”理解为“合一”很容易让人们得出这样的结论：
“三网融合”的过程就是行业兼并的过程。
而在国际上，早在1994年，国际电联（ITU）的《世界电信发展报告》就曾指出，电信、广电与计算机三个行业及其网络将走向融合并汇聚成一个系统的信息行业，融合的三个典型表现是：
技术融合、功能融合和公司融合。
[1]
2.“一个基调”，即维持产业分立的原则对“三网融合”作出发展部署
1999年9月17日，国务院“82号”文件（《国务院办公厅转发信息产业部国家广播电影电视总局关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》）出台。
该文件规定：
“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。
”“82号”文件基本上为中国“三网融合”起步时期的政策定下了基调。
“82号”文件的实质，其实是继续维持电信网、广播电视网两个庞大的产业依旧按照产业分立的原则来作出发展部署。
对于中国“三网融合”来说，“82号”文件具有跨世纪的历史意义，其可以看做是中国试图紧随世界信息化发展步伐迈出的第一步。
但是“82号”文件在电信和广电两部门之间划出的“鸿沟”成为此后一直阻碍“三网融合”的“枷锁”。
电信将“通信业务”定义为包括电信业务、数据业务（互联网业务）在内的“大通信”概念，结果是广电不得从事包括电信业务和数据业务在内的通信业务，只能从事广播电视业务，而国家广电总局以“82号”文件为依据，“封杀”电信运营商经营的业务（比如IPTV）。
3.“一个试点”，即“三网融合”暂只在上海试点
这时期的“三网融合”试点可谓“一枝独秀”。
“82号”文件规定，“对各类网络资源的综合利用，暂只在上海试点”。
选择上海作为试点不能简单地看做是国家政策与地方既成事实之间的一种妥协，它更多的是国家政策和地方政策博弈的结果。
（二）中国“三网融合”的破冰期（2000～2008年）
这时期最显著的特点为：
“一个论战”、“一个切入点”和“一个主旋律”。
1.“一个论战”，即电信和广电关于“对称准入”和“非对称准入”的论战
2001年12月11日，中国成为WTO第143个成员。
为配合入世，信息产业部于2000年9月底颁布了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）。
作为我国第一部关于电信业的综合性行政法规，《电信条例》结束了我国电信业基本上无法可依的状态。
随后，2001年12月，国务院颁布了《外商投资电信企业管理规定》，信息产业部颁布了《电信业务经营许可证管理办法》。
WTO《服务贸易总协定》中《电信附则》的两款规定，“将适用于签约国的公共电信传输网和公共电信传输服务的接入和使用的全部手段”，同时，“将不适用于签约国的广播电视节目的有线和无线传播手段”。
也就是说，加入WTO的各国电信网将实行国与国之间开放，并不需要承诺开放广电网。
其应有之意还包括：
广电网改造后不仅提供广电的服务，也要进入因特网业务。
而因特网被看做是电信业务，那么加入WTO后，既然电信业务是要开放的，当然也应对广电的电信业务开放。
这种应有之意也就给后来广电坚持的“非对称准入”提供了坚实的依据。
在“对称准入”和“非对称准入”的论战中，支持“非对称准入”的一方几乎完胜，他们认为，“电信、广电对称双向准入”的立论是站不住脚的，它对我国电信业的改革进行了误导，并对广播电视业的正常管理秩序进行了干扰。
依据是，一方面，广电网具有特殊性，它不是一般性的信息传播娱乐工具，更不是赚钱的商业机器，不允许由于技术上的原因引起政治上的差错，正是由于这种政治上的极端重要性和广播电视的公益性，决定了广播电视目前不存在商业意义上的竞争，且也必须有一套高度安全稳定的信号传输系统；另一方面，我国在加入WTO的承诺中也不涉及开放广播电视业务及其传输网络。
这就是说，不存在“双向准入”（不论是对称或非对称）的可能，倒是存在上述有线电视传输网络公司“单向准入”电信市场的可能。
[2]
2.“一个切入点”，即IPTV成为“三网融合”最合适的切入点
从物理特性上来说，IPTV的身上充分结合了电信、电视、互联网彼此的优势和特点，给用户体验方式带来了革命性的变化，这恰恰是传统电视所不能满足的。
“被动收看式→按需点播式→实时互动式”代表了电视用户体验方式的演进路线。
[3]
从经济效益角度来说，IPTV是“三网融合”能够实现的有效模式和盈利点。
IPTV最能体现“三网”之间的优势互补。
广电系统的先天优势在于其在节目内容的制作、播出，以及节目的信号传输上占有绝对的主动权。
相比较而言，电信网的优势则在于覆盖面广、组织严密、经验丰富，有长期积累的大型网络设计运营和管理经验，且电信网与大众用户、商业用户保持着长久的合作、服务关系。
在我国，估计出现独立运营IPTV业务的新运营商也不太可能。
因此，电信运营商介入并参与IPTV业务的具体运营是一条十分可行的途径。
IPTV的盈利模式将使电信网、电视网和计算机网长期共存，各尽其责，充分利用原设备和资源展开竞争。
从技术角度来讲，IPTV是数字电视进行互动的最主要的技术。
如果没有IPTV就不可能有互动的电视，所以IPTV是数字电视的高级形式。
IPTV与数字电视一脉相承，是数字电视多元化的表现形式之一，极大地满足了客户的需求。
所以，IPTV在某种意义上说不仅是一种技术发展方向，它更代表了“三网融合”的趋势。
业界普遍认为，IPTV是“三网融合”的一个切入点，电信和广电都应该以开放和发展的眼光对待IPTV，将这个切入点作为我国“三网融合”的新起点。
[4]
3.“一个主旋律”，即相关推进“三网融合”进程的政策法律的制定是这一阶段的主旋律
相关推进“三网融合”进程的政策法律的制定是这一阶段的主旋律，国家两次把“三网融合”纳入国家规划之中，并在2008年出台了具有“里程碑”意义的“1号”文件。
2001年3月15日，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出：
“促进电信、电视、计算机‘三网融合’。
”这是“三网融合”首次于国家规划中得到确认。
同年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视改革的若干意见〉的通知》明确要求要重视传统媒体与互联网、有线电视网的互动融合。
国务院《关于印发电信体制改革方案的通知》提出，在条件成熟的时候推动通信、计算机、有线电视“三网融合”。
另外，中共中央、国务院成立了以前国务院总理朱镕基为组长的国家信息化领导小组。
至此，推进我国“三网融合”已经提上了议事日程。
2006年3月14日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次提到了“三网融合”。
与“十五”规划所表述的不一样，“十一五”规划把“促进”改成了“积极推进”。
虽然只是简单的词语变动，但这对中国通信业乃至整个IT产业的发展走向来说，却是一个极其重要的政策信号。
这说明，政府将在政策上主导、引领和推进网络融合，政府决心打破横亘其中的体制壁垒。
2008年1月1日，国办“1号”文件发布，即《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》，该文件对“三网融合”的政策表述具有更丰富的内涵：
“以有线电视数字化为切入点，加快推广和普及数字电视广播，加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’，形成较为完整的数字电视产业链，实现数字电视技术研发、产品制造、传输与接入、用户服务相关产业协调发展。
”对于如何推进“三网融合”，更有直接具体的表述：
“在确保广播电视安全传输的前提下，建立和完善适应‘三网融合’发展要求的运营服务机制。
鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。
在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造。
”
在打破壁垒、推进“三网融合”的进程中，“1号”文件的确具有里程碑式的意义，广电和电信此前之间的“互禁”的边界被打破，变为互相进入。
但是并不能期望“1号”文件能解决所有的问题。
业界有人认为：
“该文件并没有对电信和广电的各自领域的边界做出界定。
在今后电信与广电互相竞争的过程中，很可能各自出于对文件的不同理解，出现新的博弈局面。
”[5]
（三）中国“三网融合”的新纪元（2009～2010年）
这时期最显著的特点为：
政策“融冰”、试点“尘埃落定”和前景“且走且看”。
1.政策最终“融冰”
2009年是中国“三网融合”进程中的关键一年，是中国“三网融合”的融冰之年。
2009年3月5日，温家宝总理在第十一届人大二次会议上所作的政府工作报告中首度作出了推进“三网融合”的承诺，“要支持和推进新能源、生物、医药、第三代移动通信、‘三网融合’、节能环保等技术研发和产业化”。
2009年5月25日，国务院批准发改委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》（国发〔2009〕26号），打响了“三网融合”加速跑的发令枪，并且第一次提出了要“实现广电和电信企业的双向进入，推动‘三网融合’取得实质性进展”。
可以看出，国家对“三网融合”的推进已经从政策层面渐入实践层面。
2.试点“尘埃落定”
2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网“三网融合”。
会议提出了推进“三网融合”的两大阶段性目标，明确了推进“三网融合”的五大重点工作。
由此，中央政府强力启动了停滞多年的“三网融合”进程，我国的“三网融合”取得了历史性、实质性的重大突破。
2010年1月21日，国务院国发“5号”文件，即《国务院关于印发推进“三网融合”总体方案的通知》出台，该文件对“三网融合”的含义作了如下表述：
“‘三网融合’是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。
”这是中央政府第一次对“三网融合”的含义作出明确、权威的政策界定。
2010年6月30日，国务院办公厅印发《第一批“三网融合”试点地区（城市）名单》。
2010年7月20日，国务院“三网融合”工作协调小组办公室向“三网融合”试点地区（城市）所在省（市）人民政府办公厅印发了《关于“三网融合”试点工作有关问题的通知》。
至此，中国的“三网融合”迎来了新纪元。
3.前景“且走且看”
2010年10月27日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》全文公布。
建议要求，“‘十二五’期间，我国将全面提高信息化水平，实现电信网、广播电视网、互联网‘三网融合’，构建宽带、融合、安全的下一代国家信息基础设施”。
从“十二五”规划中可以看出，对于推进中国的“三网融合”，政府依然是决心坚定。
但也有专家认为前景不容乐观，阚凯力认为：
“‘三网融合’始终无法推进下去，原因不在于技术、需求和市场，最大的障碍就是体制问题。
”[6]
二中国“三网融合”进程中遭遇的问题
回顾我国“三网融合”的基本历程，可以发现，在“三网融合”的推进过程中，体制调整要远远重于业务融合。
在试点阶段，政府要求形成保障“三网融合”规范有序开展的政策体系和体制机制，这当然也是“三网融合”得以可持续发展的必要条件。
而在全面推广阶段，则要基本形成适应“三网融合”的体制机制和职责清晰、协调顺利、决策科学、管理高效的新型监管体系。
可见，涉及“三网融合”的体制改革目标和当前的体制现状之间依旧存在着巨大的差距。
如何弥补这种差距，如何在五六年之间形成适应“三网融合”的体制机制，的确是任务艰巨，任重道远。
当前中国“三网融合”进程中面临的问题主要有以下几方面。
（一）中国“三网融合”遭遇的立法问题
随着中国“三网融合”的推进，电信和广电两个行业在业务上的交叉需要建立一个统一的管制体制，这需要融合性的法律去规范。
面对融合的技术趋势，中国在积极地推进管制体制改革，以适应融合的要求。
2001～2010年，国家先后在“十五”、“十一五”和“十二五”规划中作出推进“三网融合”的决定。
正在制定过程中的《中华人民共和国电信法》草案也将尝试打破广电与电信的相互进入壁垒，建立广电与电信业务的双向进入制度。
为适应网络融合的趋势，中国广电与电信分立监管的格局必然会被打破。
而国际上的启示是，几乎所有国家都把制定相应的法律法规作为实施“三网融合”的第一道程序，坚持先立法后融合，严格依法行政。
（二）监管机构分立已成我国“三网融合”最大阻碍
中国的“三网融合”在实践上只涉及电信网和广播电视网。
过去，由于两个行业在业务上不存在交叉，因此无需建立统一的管制体制。
然而，随着技术趋同的发展，这种情况发生了改变。
随着新技术、新业务融合的迅猛发展，尤其是伴随着IPTV及其他类似业务的出现，监管问题必将把两大部门的利益碰撞推向顶点。
有专家指出，目前我国“三网融合”发展迟缓的最根本原因，在于所谓的“体制障碍”。
[7]“三网融合”背景下建立一个统一的管制体制已经迫在眉睫。
（三）地方模式之困：
哪种模式能够在中国全面推广？
从目前来看，IPTV是电信业实现融合的重要切入点，“数字电视”是广电业实现融合的重要切入点。
与其他国家相比，我国IPTV和DTV业务的实现模式具有自身特点和问题。
概括起来，我国的“三网融合”大体有三个方向：
一个是基于电信网，以IPTV为中心；另一个是基于广电网，以发展数字电视（DTV）为中心；还有一个是以电信与广电合作为基础的数字电视（DTV）。
这三个方向是相互补充而不是互相替代的，各有各的优势和特点。
与之相对应，具有代表性的模式是IPTV的上海模式、DTV的青岛模式和IPTV＋DTV的杭州模式。
[8]
但是，各有特点的地方模式只适合本地区，很难被借鉴。
概括而言，地方模式遭遇的困境主要有三个方面：
①内容匮乏是制约IPTV发展的基本因素。
②政策限制加剧了现阶段IPTV与数字电视之间的同质竞争。
③融合进程中如何保障网络信息安全。
三针对上述问题的对策建议
（一）加强立法推动“三网融合”
国际经验的一个重要启示是，立法是推进“三网融合”的前提。
[9]在中国“三网融合”进程中，现行监管机构分别拥有各自的法律保护，也正是由于这种法律体制，使得我国“三网融合”的脚步进展缓慢。
尽快出台相关法律是解决这一问题的最好方式，可为电信和广电相互进入提供法律依据，使监管机构对融合业务的监管有法可依，减少部门机构之间的争论和冲突。
期待通过立法彻底解决中国“三网融合”的一切问题并不现实。
在未来出台的类似《电信法》等的专门法案中，至少应涵盖“三网融合”过程中可能出现的政策界限、经验内容、管理模式等相关内容，而且要有一定的前瞻性。
[10]对电信和广电协调和统一监管设立具体条款规范，如推动形成开放的业务界定方式，形成宽松的市场准入条件等。
（二）建立融合性监管体系
建立融合性监管体系同样是一个渐进的过程。
借鉴国际“三网融合”的监管经验，我国应建立符合中国国情的融合性监管体系。
这主要包括以下几个方面。
1.是否可以考虑逐步建立一个独立的、融合的监管机构
成立一个独立的、融合的监管机构，对我国的信息产业进行协调统一的监管，是中国“三网融合”本身发展的需要。
独立的监管机构应具有很强的独立性和权威性，相对不受其他行政部门干预。
对此，韦乐平提出了“三步走”推进“三网融合”的监管策略。
第一步，由国务院成立协调机构，进行行政干预，为各方搭建协商平台；第二步，在同一部委下设立不同业务局进行各自业务的监管；第三步，合并两个监管局，成立统一的融合的监管机构，并将该监管部门脱离行政管理部门，成为独立机构。
[11]
2.对网络和内容分别监管
欧盟2002年的电子通信指令系列确定了对电子通信网络和内容分别管理的原则。
网络和内容分别监管对解决中国广电总局和信息产业部职能的交叉冲突有现实的借鉴意义。
将“三网融合”环境下的网络监管职能由信息产业部行使，内容监管由广电总局行使，这样既能避免冲突，又能使各自发挥优势，分工协调，不失为一种好的办法。
在这方面，哈尔滨模式提供了一个很好的实践样品。
哈尔滨IPTV发展就是传输和内容管理分离，传输由通信负责，内容由上海文广负责。
这说明即使在现有体制之下，传输和管理分离也可以做到的。
3.适当借鉴西方国家的网络中立原则
德国等国对电子通信网络的监管遵循技术中立的原则，无论是电信的移动网、固定网，还是广电的卫星网络、有线网络，都被纳入统一的电子通信网络管理体系，实施统一的监管。
[12]对网络管理采用技术中立的原则对中国尤其有借鉴意义。
适当借鉴西方国家的网络中立原则，不仅能有效协调广电总局与信息产业部的分工，统一对资源进行规划管理，而且能够促进技术融合，鼓励技术创新。
比如，我国在对“三网融合”进行监管时，也应该修改现行的许可证制度，从许可证制度上推进“三网融合”的进程。
“三网融合”的实现依赖于统一的许可证体制，统一的许可证体制要实现技术和业务中立。
技术中立意味着许可证持有者有权选择适合业务特点的技术，可以根据市场情况来选择推出何种业务。
当然，对西方国家的网络中立原则也不能照搬照抄，这需要结合中国的实际合理借鉴。
4.竞争管制与行业管制的协调
以保护消费者利益、促进竞争为监管的主要目标，注重行业监管与竞争监管、事先监管与事后监管的协调。
“三网融合”的成功与否不是以电信和广电哪一家“赢”为判断标准，而应以惠民为本。
政府管制的主要目标是促进竞争，在竞争充分的市场，消费者的利益应被竞争者充分考虑。
应该尽量减少行业管制，只有在竞争管制无法触及或失灵的情况下，才施以行业监管。
（三）提供差异化节目的同时，保障网络信息安全
对于电信而言，要想在未来的“三网融合”时代与有线数字电视节目竞争，获得长足发展，IPTV就必须提供差异化的节目以满足受众的收视需求。
对于广电而言，从目前发展来看，我国绝大多数已经运行的IPTV都处于与数字电视的替代性竞争阶段。
这使得对内容有绝对控制权的广电企业能进一步加强控制，而地方广电管理部门为避免这种竞争的影响，则严格限制拥有全国牌照的广电企业在当地开展IPTV。
由于广电掌握着节目播控权力，新一轮服务争议将走上前台，而电信试点企业也可能利用其他媒体公开情况等，竞争形式将发生明显变化。
面对新一轮竞争，各地试点监管机构必然要依法管理，秉公办案，公开、公正、公平，积极稳妥地处理争议，积极推进稳定的、健康的、有序的适度竞争的产业格局形成。
网络安全问题是电信和广电共同的责任。
要按照“谁主管谁负责、谁建网谁负责、谁审批谁负责”的原则明确职责分工，加强协调配合，落实安全职责。
电信企业、广电企业应按照同步规划、同步建设、同步运行的要求，做好信息安全制度建设，做好信息安全技术管理控制手段的延伸建设，并接受监管部门的监管，保障相关设施的正常运行。
这是保障技术监管的必要手段，必须做好落实。
要建立试点安全评估制度，安全评估小组要发挥专业论证优势，做好安全评估论证工作，确保网络安全运行和管理；要落实安全防范应急预案，执行网络安全技术标准，特别是依靠网络进行技术监管，保障服务质量，并做到信息音像提取、存储符合标准，立案查处有依据，进行处理有成效；要建立事前防范、事中阻断、事后追溯的信息安全技术保障体系，切实建立应急通信、应急广播保障体系。
-全文完-
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