东城平房区居民住房困难问题研究.docx

东城平房区居民住房困难问题研究.docx

《东城平房区居民住房困难问题研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《东城平房区居民住房困难问题研究.docx（14页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

东城平房区居民住房困难问题研究

东城平房区居民住房困难问题研究

由于历史和现实等多方面的原因，东城区分布在平房区的大量胡同四合院许多成了大杂院，已经成为北京城市居民住房最困难、市政设施最差、居住环境最脏乱的地区。

党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标和推动城乡发展一体化重大举措。

如何在保护好独特的胡同四合院传统风貌和历史文化的同时，尽快改善平房区居民的居住条件和生活环境，妥善解决过密人口向城郊疏解问题，让北京首善之区的人民群众生活得更美好，是东城区面临的一项紧迫而又重大的课题。

东城区平房区主要位于旧城，主要集中于18.5片历史文保区内。

同时，非文保区的平房区绝大多数已经列入城市危旧房改造或房地产开发项目，有的处于项目前期规划设计阶段，有的处于居民搬迁的实施阶段。

居住在这些区域的居民可通过回迁、货币补偿、购买定向安置房等多种方式，解决自身居住困难问题。

因此，本课题的研究重点是东城历史文化保护区平房居民的住房问题。

一平房区住房现状、问题及原因分析

（一）现状和问题

1.旧平房总量

东城区现有居民住宅中，老旧平房总计17.2万间，其中，直管公房8.78万间，占51.05%，单位自管房2.72万间，占15.81%，私房5.7万间，占33.14%。

目前这些平房中，大体居住着10万户、30万居民（见下图）。

中国城乡一体化发展报告·北京卷（2012～2013）

2.房屋质量

按照房管部门的质量评定标准，一类、二类房指房屋完好和基本完好，三类房指结构一般性损坏，有一定安全隐患，四类房指结构严重损坏，安全隐患严重。

按照房屋产权性质划分，目前房屋质量状况如表1、表2所示。

表1直管公房中三类、四类房屋分布情况

表2单位自管房和私房中三类、四类房屋分布情况

由上表看出，东城区平房中，单位自管房质量尚可，但三类、四类房屋比重也已接近40%。

直管公房平房中，三类、四类房屋比例已经超过50%，达到57.97%。

私房三类、四类房屋比重最高，达到80%，其中70%为三类房屋。

由此可见，东城区平房区房屋质量总体堪忧。

3.分布情况

东城区平房区主要分布在旧城，主体在18.5片历史文化保护区中。

直管公房中的老旧平房主要集中在安定门、北新桥和景山街道，其建筑面积占到总面积的40%以上；单位自管房中的老旧平房主要集中在北新桥、建国门和交道口街道，占比达到50%以上；纯自住私房主要集中在北新桥、安定门、交道口、景山街道，占比也超过50%。

综合统计，全区平房区约2/3分布在历史文保区。

4.居住状况

目前，东城区辖区人口密度已经高达2.21万人/平方公里，而文保区内人口密度更高，几个文保区聚焦的街道人口密度均大大高于全区平均水平（见表3），其数据也远远高于其他国际性大都市核心区水平。

表3平房区主要街道人口密度

人口的高度聚焦，加上房屋修缮等多种因素叠加影响，导致了平房区特别是历史文保区居民住房状况的恶劣，可以用几个字概括：

一是挤。

2011年北京城镇居民家庭人均住房建筑面积已达到29.4平方米，而目前我区平房区居民人均居住建筑面积不足15平方米，仅为全市平均水平的一半。

二是乱。

由于居住面积有限，很多平房院没有独立的厨房、卫生间，私搭乱建现象普遍存在，平房区大多数四合院已经蜕变成大杂院。

三是陋。

由于历史形成的原因，平房区市政设施设计和配套标准低，设施普遍简陋且日益老化，有的排水设施还是清朝时期的管道，无法满足居民现代生活需要。

四是贫。

平房区经过多年变迁、分化、沉淀，房屋长期失修，住房拥挤，市政设施落后，居住环境恶劣，等等，导致目前居住在这一区域内的老年人多，无业、失业人员多，低保户多，残疾人多，其比例远高于城市其他地区，实际上已成了北京弱势群体的聚居区。

（二）原因分析

旧城危旧房改造，特别是历史文化名城危旧房改造，是国内外大城市发展中普遍遇到的一个历史性难题。

从历史和宏观的维度分析，造成目前这种状况的原因有：

一是清末以来，中国社会长期动乱，客观上造成北京旧城没有得到一个休养生息、持续保护与更新的社会大环境。

二是新中国成立后，由于国家的精力和财力主要放在维护新生的人民政权和发展生产上，一段时期“重生产、轻消费”主导着整个经济建设。

这一时期对城市居民住房问题关注不够，投入不足，旧城平房区一直处于简单维持状态，造成住房质量每况愈下。

改革开放初期，随着居民数量的不断增加，住房紧张和大量危房同时出现，居民住房困难的情况急剧加剧。

三是自20世纪90年代开始，伴随着经济的快速发展和城市改造的不断推进，启动了城市危旧房改造，动迁数十万居民，改善了一大批居民的住房条件和居住环境。

但是，一些过度的房地产开发破坏了古都风貌，以房地产开发项目带动旧城危旧房改造的方式被叫停。

四是尽管政府采取了许多措施改善居民居住条件，尤其是2005年特别是2008年奥运会以来，实施以政府主导的微循环、渐进式的旧城文保区房屋修缮模式，共修缮民居约2万户，但由于平房区危旧房数量巨大且还在不断上升，危旧房的状况并没有从根本上改变。

因此，从客观进程上看，东城区已经进入了一个旧城改造更新的历史周期。

从更微观的角度分析，造成当前平房区居民住房问题的主要原因还具体表现在以下几个方面：

1.历史欠账太多，房屋修缮资金严重不足

平房区平房目前仍以各类公房为主，其比例占到总体的2/3。

老旧平房的建筑特点决定了其需要经常性的修缮，才能保证其使用功能。

而目前现行公房住宅租金标准制定执行于2000年，12年未做调整，而各项成本支出却是成倍增长，收取的少量房租只能进行小修小补，根本不能满足大量公房的实际维修需求。

据东城区房地管理经营中心统计，2007年至2011年，其房屋修缮费虽然一直保持在房租收入的70%以上，但累计投入仅为9252.9万元，同实际需要相比仍是杯水车薪。

另外，私房修缮的费用主要由业主承担，但由于相当一部分业主属于中低收入群体，无力承担修缮费用；还有一部分业主等着拆迁，不愿再做大的修缮投入。

2.统筹协调不畅，规划落实不到位

2002年颁布的《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》，对保护区的历史风貌和房屋修缮改造做了明确规定，是文化名城保护的重要指南。

但由于保护区内的房屋修缮涉及文物保护、规划、财政、城建、宗教、文化、市政市容、消防、城管等多家部门，而且自管公房的业主是市级或市级以上的诸多企事业单位，区房管部门根本无力统筹协调。

加上缺乏具体的实施方案和有力的组织和资金保障，致使保护规划很难落实。

这样，一方面，许多房屋得不到定期修缮，危房数量不断扩大；另一方面，不遵守规划要求随意改建扩建的房屋不断涌现，严重破坏了传统街巷肌理和古都建筑风貌，并造成消防、排水、用电等安全隐患。

3.合适安置房源少，人口疏解困难

为解决保护区内人口密度过高的问题，同时改善居民住房条件，东城区制定了5年疏解10万人的目标。

由于旧城区从规划上已经不再批住宅用地，外迁安置房源安排在朝阳区的定福庄、豆各庄、北苑及通州区台湖等地。

这些对接安置房用地远在四环甚至六环周边，且处于项目前期阶段。

近年来核心区房价高涨，外迁生活成本高，加之居民对外迁后能否享受同等公共服务的顾虑等因素，外迁吸引力严重不足。

从过去已经实施的危改项目来看，只有10%～20%的人口外迁，通过外迁疏解人口的实际效果并不理想。

二意义、原则、方法及对策

（一）意义

城市改造更新伴随一个城市成长的长期历史过程。

对于北京这样一座世界历史文化名城来讲，必须协调好保护与更新的关系，持续不断地给城市注入新的生命力。

当前，北京旧城已经进入了新一轮保护、改造与提升的历史周期。

聚焦旧城，聚焦文保区，从居民住房改善这个最迫切的问题突破，实施改造更新，改善城市环境，才能实施真正的现代城市管理，才能提升世界城市的文化品质，才能体现世界城市的中国特色，才能把老旧平房区居民带入现代生活。

住宅的面貌决定了城市的面貌，住房水平反映了城市的整体发展水平。

因此，努力改善平房区居民住房条件具有重大历史与现实意义。

其一，这是最大的民生工程。

“居者有其屋”是中国百姓自古有之的良好愿望，“住有所居”是我们全面建成小康社会的重要目标。

多年来，为改善老旧城区居民居住环境，解决困难群体住房难问题，区委、区政府将解决住房问题作为第一大民生实事，不断加大危改力度。

只有安居才能乐业。

在以往基础上，彻底改善平房区居民住房条件，已经成为东城区当前一项最大最紧迫的民生工程。

其二，这是最大的历史文化保护工程。

东城区是北京古都历史风貌主要的承载区和展示区，是北京历史文化遗存和胡同四合院最集中的区域。

分布于18.5片历史文化区的传统居住区，其建筑格局虽然不及故宫、天坛等皇家建筑庄严显赫，也不及王府家园精美靓丽，但正是这些中国历史上许多名人和北京普通老百姓生活和居住的胡同四合院，不仅烘托出皇家建筑的富丽堂皇和恢弘大气，而且展现出北京的市井生活、民俗民风和传统文化，体现了北京古都历史风貌的和谐与完美。

应该讲，平房胡同四合院才是北京古都风貌的主体。

因此，解决好这一区域内的居民住房问题，不仅是最大的民生工程，同时也是最大的历史文化保护工程。

（二）原则

东城区作为首都文化高度聚集的城区，集中体现了首都文化的特色和品级。

文化是东城最大的特色、最大的优势和最大的希望所在。

因此，东城区确立了“文化强区”战略和建设“首都文化中心区、世界城市窗口区”的总体发展目标。

发挥优势，落实战略，实现目标，当前的最大难点在于历史文保区的保护与发展，最大风险在于这一区域的人口与社会结构固化停滞。

因此，解决好这一区域的居民住房问题，关乎民生改善，关乎文化保护，也关系到首都功能核心区的和谐稳定。

正是由于解决好平房区居民的住房问题，事关民生，事关保护，事关发展，具有多重特殊重要意义，因此，必须确立并坚持以下几条原则：

1.与历史文化保护和发展相统一的原则

保护历史文化名城是东城区实施“文化立区”和“文化强区”战略的基础，是政府和全社会的一项重要任务。

文保区内房屋的修缮和改造，包括居民住房的改善，也要始终坚持把保护古都历史风貌放在首位，充分挖掘历史街区、胡同、四合院落的文化内涵，严格按照保护规划确定的规格和标准，实行原翻原建，让具有历史文化内涵的老房子尽可能多地保留下来，尽最大可能保留原建筑的历史风貌。

因此，对不同类型的文化街区、四合院要区别情况，有针对性地加强分类指导，推动有机更新，通过对危旧房的改造使历史文化名城得到整体保护。

2.与改善民生相结合的原则

改善民生是我们党一切政策的出发点和落脚点。

在建设国际化现代化新东城的历史进程中，必须始终坚持以人为本，牢牢把握改善民生这一根本目标。

因此，在改善居民住房条件过程中，要始终坚持文物保护、市政基础设施建设和居民住房改造同步进行。

通过拆除违章建筑，加强基础设施建设，开展危旧房修缮，提高人均住房面积，改善水、电、气、热等生活设施和公共设施，消除各种安全隐患，为居民居住和生活创造良好的环境，不断提高核心区的综合竞争力和发展质量。

3.与人口疏解相结合的原则

保持人口规模与资源、环境相协调，是实现区域经济社会科学发展的根本要求。

东城区文保区内人口密度过大，由此带来了一系列严重的民生问题和社会问题，这和处在聚光灯与放大镜下的首都功能核心区形象极不相称。

只有想方设法采取多条途径，疏解一定数量的人口，才能腾出空间，为改善市政基础设施、增加居民住房面积、绿化美化居住环境创造必要的条件，向世界展现改革开放后首都功能核心区的新形象。

4.与结构调整相适应的原则

改善文保区平房居民的住房条件，对推动文化、旅游、服务等东城支柱和重点产业的发展和结构调整具有十分重要的意义。

文保区危旧房改造要从功能核心区独特的区位优势和土地资源的稀缺性出发，紧密结合不同历史文化街区的特点，加快产业结构调整。

坚持低碳环保绿色发展，淘汰与旧城风貌保护不相符的低端产业，着力推动文化创意、旅游业、金融、商务服务等高端产业的集约发展，实现居住条件改善与产业发展的统一。

5.与多渠道筹资共建的原则

历史文化街区的传统民居不同于普通住宅，是古都风貌的重要组成部分，承载着大量的历史、文化、艺术信息，具有较高的历史价值和文化价值。

因而，作为具有公益性和社会性的古民居建筑，其定期的保护性修缮和有机更新改造就不能完全靠市场来解决，也不能完全由政府单方面包办，而是社会、政府、房屋产权单位、业主共同的责任和义务。

文保区危旧房的改造资金，在坚持政府主导，产权单位、业主共同承担的原则下，必须制定新的政策，运用市场机制，积极引入社会资金和民间资本，构建多条渠道资金筹措的长效机制，才能履行好保护历史文化名城的光荣使命和神圣责任。

（三）方法

回顾东城区以往在前门地区修缮整治等重大历史文化保护工程和危旧房改造中所创造形成的“菜单式搬迁”等有益经验，解决平房区居民住房困难也必须借鉴以往的理念与做法：

坚持政府主导、保护风貌和改善民生并重，以“项目”带动突破，“综合”运用多种手段，改善居民的居住条件和居住环境。

“项目”，是一个广义的概念，绝非房地产开发的狭义范围，可以是地铁站点等市政工程，可以是街道文化活动中心等公益性工程，可以是文物腾退修缮工程，等等。

其要义就是在这些项目规划实施前，统筹考虑其周边平房区，“以点带面”，适度扩大范围，一体同步实施，带动居民住房条件和居住环境改善。

“综合”包括两重含义，一是类似“菜单式搬迁”政策，让居民有多重途径选择改善自身住房条件；二是结合项目实施和居民住房条件改善，对某一区域综合规划，综合实施，以达到“整体保护、合理并存、适度更新、延续文脉、整治环境、调整功能、改善市政、梳理交通”的综合目的。

1.人口疏解改善法

历史文化保护的特殊要求，决定了人口疏解不仅是保护更新的前提，也是居民改善住房条件的主要渠道。

东城区已经确定了“十二五”时期疏解10万人的目标，并已确定朝阳区的豆各庄和通州区“两站一街”地块[1]，作为人口外迁的保障房和对接安置房建设用地，预计建成后将提供2.6万套外迁房源。

这一举措也有促进北京城乡一体化进程的意义，但从目前情况看，不仅房源数量有限，而且这些地块各项设施尚不完善，对于旧城区人口的吸引力不足。

为此，必须认真研究各种类型的历史文保区平房区居民的实际需求，积极争取市政府支持，一方面加快外迁居民安置区的教育、医疗、文化、商业等公共设施的配套建设和周边地区的交通建设，另一方面争取更优质对接安置房地块，制定更加优惠的外迁安置补贴政策，增强外迁地区的吸引力，使外迁居民从搬迁中得到实惠，不仅改善居住条件，生活质量也上一个台阶。

2.文物与名人故居修缮带动法

目前，东城文保区的文物保护单位常常和居民的住房交织在一起，并且有些居民住房本身就是文物。

东城区现有165处三级文物保护单位、205处文物普查登记项目、402处挂牌保护院落。

其中，居民住宅共有375处，承载的人口规模为1.37万人（见表4）。

因此，文物保护和修缮，不能就修缮文物而单纯修缮文物，而应把文物的保护和修缮与周边地区的危旧房改造结合起来，通过对文物的修缮带动周边地区的危旧房改造。

目前伴随着欧美同学会、方家胡同15号院等修缮工程的完工，以及前鼓楼苑7号、9号院修缮工程、钟鼓楼的环境整治工程、雍和宫柏林寺周边及孔庙、国子监周边整治修缮等修缮工程项目的推进，将推动相关平房区的人口疏解和部分危旧平房的改造，在一定程度上改善周边平房区居民的居住条件和居住环境。

表4具有文保价值的住宅及承载人口规模一览表

另外，通过推进名人故居和挂牌院落修缮整治，既可带动人口疏解，也可改善居民住房条件。

目前统计在册的名人故居超过100处，其中不少名人旧居已成为民居或单位办公地。

由于产权混乱，保护无章可循，许多名人故居院落破落，房屋结构和风貌损毁严重，有的甚至被无端拆除，引起社会的强烈不满。

因此，借助名人效应，通过吸引有社会责任的企业和个人，将名人故居修缮改造成纪念馆、博物馆、会馆等文化服务场所，从而带动周边平房区房屋的修缮，可作为打破当前文保区保护与改造僵局的一个突破口。

做好名人故居的修缮不但可以发挥名人的教育意义，恢复和提高旧城的文化品位，而且可以拆除名人故居中和周边的违章建筑，保护传统四合院的风貌。

同时，还可以通过腾退名人故居中的单位和住户，降低旧城人口密度，最终达到改善居民的住房条件和生活环境的目的。

3.区域就近异地安置法

《北京市“十二五”时期历史文化名城保护建设规划》强调，要重点保护文保区及成片平房区，并留住一部分老北京“原住民”来延续北京传统文化与“人气儿”。

从过去旧城危改项目未达到人口疏解的实际效果，以及对居民的调查和访谈中可以看出，一部分居民特别是一些年纪较大或孤寡老人，出于多种原因不愿迁出文保区，但又有改善住房条件和生活环境的强烈愿望。

区域就近异地安置法主要是针对传统居住型和首都职能型文保区划定的修缮区域，在上述文物与名人故居修缮实施过程中，将不同院落不愿外迁的住户，集中异地安置到本区域内已经修缮好的院落内。

采用这种修缮方式，应按照保护规划的标准和要求，制定修缮计划，分区域、小规模的多区域依次实施，并严格控制安置人口，为留住居民改善住房条件和居住环境。

对于这类院落的修缮费用，公房由政府全部承担，私房原则上由业主承担。

对确实有困难的私房主，政府可适当补贴修缮费用。

为保证这种方法顺利实施，可先由房管局牵头，政府出资，将一些已腾空的院落，建成“中转站”，用于临时安置待迁居民。

原承租人愿意到“中转站”之外租住其他房屋的可由政府给予房租补贴。

这种类似“微循环”式的有机更新，既可实现历史风貌的保护，留住人气和老北京的文化，又可改善居民的居住条件，比其他方式更容易为居民接受。

4.市政建设带动修缮法

依托市政项目，改造文保区相关区域内居民的危旧房，是当前改善居民的居住环境和住房条件行之有效的一条途径。

譬如，2012年建成的玉河修缮整治工程，恢复古河道480多米，两侧修缮重建了以四合院为主题的北京传统建筑群，再现水穿街巷的历史景观。

再如，现已基本完成的南锣鼓巷市政改造项目，完整保护了这一地区的整体风貌，被联合国环境规划署评为第14届“国际花园城市与社区”环境可持续项目金奖。

此外，结合中轴沿线环境整治工程，带动了毗邻文保区的危旧平房改造工作。

今后，政府应积极通过旧城市政设施和道路交通的改造，将周边地区的危旧房改造纳入计划，以此推动文保区房屋的修缮和改造。

5.危改项目带动法

文保区的危改项目已调整为将旧城人口外迁，提供定向安置房、货币补偿，以保护历史风貌的改造方式。

根据2012年初出台的征收条例，东城区现有的危改项目半数以上难以列入征收范围，只能采取协议安置，从而导致改造成本居高不下，项目难以推进。

随着新的征收补偿条例的出台，原有的旧城改造政策均需做出相应改变，已纳入旧城改造的108个项目中，目前尚未启动的29个项目和已启动但进展困难的7个项目，均需重新评估和调整。

根据《北京市抗震节能综合改造实施意见》，“十二五”期间要对全市882栋简易住宅楼进行改造，除将其中的极少数作为历史遗迹保留外，其余由属地区政府采用拆除、申请翻建等方式消除安全隐患。

东城区共有简易楼187栋，这些筒子楼多建在20世纪60年代，现大部分已属危楼。

其中处于文保区的简易楼，已经严重破损，按规划应予以拆除。

因此，要抓住简易楼拆除改造的有利时机，充分利用原住居民可以优先定向安置的有利政策，抓紧实施简易楼住宅整治工程项目，为文保区人口外迁和居民住房条件改善创造有利条件。

6.产业结构升级带动法

人口疏解本质上是城市产业结构调整，过程是城市功能疏解，表现为人口疏解。

因此，产业结构升级对带动人口和功能疏解，进而改善居民居住条件和环境具有突出作用。

优化产业结构，要按照传统居住型、首都职能型和综合发展型的旧城功能定位，突出历史文化街区的不同特点，通过引进商务服务、政务服务等高端服务业，发展休闲旅游、特色商业、文化创意等新兴产业，淘汰初级服务业、手工业、“五小”行业等低端产业。

通过优化产业结构，发展新型业态，既可吸引高端人群和高端产业进住，减少就业总人数，引导中心城区人口外迁，促进区域人口疏解，也可以促进农村安置地区的城市化进程，又可保持地区活力和综合竞争力，增加区域经济实力，为危旧房的修缮和整治提供坚实的物质基础。

（三）对策建议

1.推动设立历史文化保护“文化生态”补偿机制

北京历史文化名城的主要资源虽然在旧城，工作责任在东城、西城，但做好历史文化保护与发展，是建设文化强国，提升国家文化软实力的必然要求和必然选择。

因此，主体责任是全市。

改善这一地区居民居住条件和居住环境是前提，也是突破口。

由于涉及人口及功能疏解，涉及各级单位的腾退安置，涉及巨额资金投入，因此必须在全市层面、市域空间统筹考虑才能解决。

建议积极推动在市级层面建立北京历史文化保护的“文化生态”补偿机制，当前具体来讲，就是由市政府加强全市统筹，尽快解决对接安置房用地及配套建设问题，集中力量加快对口安置地区开发建设。

要从核心区外迁居民的实际需求出发，制定更加优惠的人口疏解政策，鼓励居民外迁，可考虑在中心区三、四环之间或轨道交通沿线，划定政策用地，用于文保区的人口疏解对接安置房建设。

同时，对于全市经济适用房、限价房和公租房的配置，积极争取市政府及相关部门支持，对于位于历史文保区的保障房申请家庭，能够优先配置。

2.整合各类专项资金集中使用

近年来，市政府为改善平房区居住条件和环境质量，组织开展了诸如文物腾退修缮、解危排险、煤改电、架空线入地等一系列政府重点工程。

虽然投入巨大，但由于资金下达往往根据职能部门分工，采取由条条专项下达，按照分工分散实施，缺乏资金的统筹使用，不能形成集聚效应。

建议区政府继续积极争取市级专项资金，争取涉及平房区、文保区和文物腾退修缮的各类资金在区级层面，由区政府根据工作安排，统筹安排资金，形成资金聚合效应，集中用于某个文保区内从市政设施升级、环境提升、文物腾退修缮和居民住房条件改善等综合目标，以此尽快形成新的示范效应，探索新的模式。

3.鼓励支持社会力量参与

通过减免税费、提供贷款等方式鼓励文化传播、文化旅游、教育培训等企业、组织、个人购买旧城四合院或平房住宅，在保护旧城整体风貌的前提下，对住宅进行修缮，发展文化产业。

建立文物保护基金，与银行等金融机构合作，对参与历史文化街区风貌保护及文化开发的单位给予一定的信托额度，缓解历史文化街区开发利用和人口疏解资金紧张的局面。

对于私房主，可按照规划及文物部门认定的住房修缮标准和街区统一规划，政府给予居民一定补贴，指导沿街居民开展房屋修缮改造，然后进行商业化运作，充分发挥街区自律和商会作用，运用市场机制发展特色产业和沿街商业，提高居民收入，改善住房条件。

4.完善郊区安置地各项设施建设

东城区疏散过密人口，其方法和措施是多方面的，但向郊区转移是主要的。

因此建议市和有关区尽快出台更加优惠的政策措施，加强协调，从交通、教育、文化卫生等公共服务诸方面，增强投资吸引力，加速各项工程建设的进程，这样既可以加速东城区过密人口的疏解，又可以推进北京城乡一体化进程。

-全文完-