国民经济统计学 第11章政府财政核算.docx
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国民经济统计学第11章政府财政核算
第十一章政府财政核算（GFS）
学习目标
1.了解政府财政统计核算（GFS）的概念和作用；
2.掌握政府财政核算（GFS）基本原理；
3.理解政府范围的界定和汇总方法；
4.区分GFS与SNA的异同
经济核算是开展经济分析，进行宏观管理、实行科学决策的重要工具。
因此，世界上发达的市场经济国家，一般都建立两套各有重点、相互补充的经济核算体系：
由联合国创导的综合反映整个国民经济运行状况的“国民经济核算体系（SNA）”和由国际货币基金组织制订的反映政府管,活动及其对国民经济影响的“政府财政统计核算体系”（ASystemofGovernmentFinanceStatistics,简称GFS）。
SNA以国民为核算主体，GFS以政府为核算主体。
经济核算只有将两者结合才能更好地满足对宏观经济分析、评估和管理的需要。
第一节政府财政核算（GFS）基本原理
一．政府财政统计核算（GFS）的概念和作用
政府财政统计核算体系（ASystemofGovernmentFinanceStatistics）,简称GFS，是从经济角度反映一个政府治理国家、管理经济活动运行情况的多功能体系。
与SNA一样，GFS也是一个逻辑严密、协调一致的经济核算体系，一个反映经济运行状况的宏观数据库。
与SNA不同，SNA以国民（Nationl）为主体进行核算，GFS则以政府（Government）为主体进行核算；SNA对本期发生的经济活动进行核算而不管它是否本期发生的经济活动。
可见，仅仅依照SNA的资料，或者仅仅依照GFS的资料，都不能完整地全面地满足对宏观经济分析、评估和管理的需要。
在市场经济体制下，GFS更有着独特的重要作用。
在市场体制中，经济主体多元化、经济决策多元化。
各经济主体根据自己掌握的市场信息自主决策，政府不再象高度集权的计划经济那样以行政方式直接管理经济，而是通过市场间接地对各经济主体进行宏观调控，并且调控更多地采用经济手段，而不是行政手段。
政府宏观调控的经济手段就是通过政府财政（Finance）的收与支来影响多元经济主体的经济行为。
很显然，宏观调控作用的广泛程度、细致程度、效率高低，都依赖于对财政收支信息了解掌握的深度与广度。
因此，对政府财政收支的统计核算便成为市场体制下国民经济管理不可缺少的重要工具。
具体而言，GFS至少有以下几条重要作用：
1、反映政府收支的全部规模，从整体上测定政府参与经济活动的广度与深度；
2、反映各级政府收支的筹措和使用过程，收支的结构及相互关系；
3、反映通过政府进行的资源分配状况，分析政府支配经济资源的能力与作用；
4、分析政府经济管理活动（GFS称之为政府业务活动）对国民经济的影响；
5、为政府制订财政政策、预算政策、税收政策、社会保障政策等提供科学的定量依据；
6、为政府的宏观调控提供财政方面的充分的有效信息；
7、与SNA分工协调的GFS可以为国民经济核算账户提供可靠的政府活动数据。
正因如此，发达国家在重视SNA的同时，也十分重视GFS，并将二者有机地结合应用，成为政府决策和制订政策的高精度的支持依据。
当前，我国正处在走向社会主义经济转变的重要时期，与市场经济相适应的新民国经济核算体系已经建立，但政府财政统计核算却还未起步，对GFS的研究至今还是一块空白。
特别是，我国政府的经济管理体制已有根本性变革，由过去计划经济时期的直接管理转变为通过市场进行间接宏观调控，我国财税体制已有重大改革，社会保障体系也正在发展完善，分税制、统一税率、增值税、养老金社会统筹等等，都是前所未有的新举措。
可现在我国政府统计基本上是计划经济时的老套套。
不仅内容不完整不系统，方法上也不完善，已经滞后于改革的现实，不能反映我国政府财政运行的实际状况，不能适应市场经济的需要。
因此，研制、建立中国的GFS，是当前深化改革中一件十分有意义的工作。
二、政府财政统计核算（GFS）基本原理
（一）GFS的理论基础
GFS的建立与宏观经济理论特别是宏观财政理论的兴起与发展息息相关。
1936年凯恩
斯出版了《就业、利息和货币通论》，建立了包括宏观财政理论在内的宏观经济学，提出了关于政府干预经济的一整套理论和政策。
在此基础上，西方经济学家又发展建立了现代公共财政学。
GFS就是以现代公共财政学为理论指导创立起来的。
现代公共财政学（ModernPublicFinance）认为所有的经济活动主体可分为二类：
公共经济部门（PublicSector）和私人经济部门（PrivateSector）。
公共经济部门是指政府，私人经济部门是指居民住户和私人企业。
现代公共财政学就是专门研究政府经济行为的科学。
现代公共财政学关于公共部门的定义，公共部门范围的界定，以及公共财政支出理论，公共财政收入理论，公共财政职能理论，直接为GFS所吸收，形成了GFS一整套概念范畴和分类体系，公共财政理论所阐述的政府经济行为模式则为GFS从数量方面描述政府财政收入来源、支出使用及二者之间的关系奠定了理论框架。
（二）GFS的核算范围
科学地确定核算范围是任何统计核算的基本出发点。
为了能完整地反映政府经济管理活动的数量，GFS界定其核算范围为：
广义政府的经济管理业务活动。
那么，显然的问题是：
什么叫政府？
怎样的机构可以划为政府？
出于经济核算的目的，不能从政治的角度、法律的角度为政府下定义，而应该从经济管理的职能这一角度来定义政府。
GFS认为政府管理经济的职能有二项，一是主要通过向个人和集体提供非市场性的服务和转移收支来执行社会公共政策；二是其资金主要来源于对其他单位、机构或部门的强制性征款。
GFS定义，凡是执行上述二项职能的机构便是所谓政府。
广义政府便是指执行政府职能的整个不同层次的组织机构，具体包括中央政府、省或地区政府、地方基层政府、超国家当局和事业型企业（Departmentalenterprises）。
这里超国家当局指欧共体这样经过有关国家协议、有权在一国征款和开展其他经济活动的实体。
事业型单位并不是指象我国的事业单位，而是指主要从事向政府单位提供商品和劳务的非法人单位，它们往往有少量经营盈余，也可向社会出售商品和劳务，但规模很小，如政府所属的印刷厂、政府的内部招待所等。
以上述二大职能为界定依据，邮政、铁路等便都不属于广义政府，尽管它们由政府投资和控制，因为它们提供的是市场盈利性商品和服务；货币当局也不属于广义政府，因为货币机构都有市场性经济来源；而社会保障基金属于广义政府，因为它由政府强制规定征收，服务于非市场的社会福利。
（三）GFS的核算对象
用什么来科学地反映政府经济管理业务活动的数量，这便是确定GFS的核算对象。
政府对国民经济的管理调控，主要不是通过政府本身资产的积累，不是通过政府生产了多少数量的劳务。
比如，政府作出一项降低所得税或增加扶贫拨款的决策，政府为这一决策投入的人力物力并不多，体现在这一决策上的政府服务增加值并不大，但减税和增加拨款却会对经济产生巨大影响。
又比如政府决定新建一栋办公大楼，也许造价会很高，但对经济却没有多大影响。
因此，政府是通过补贴、借款、负债、征税、购买等活动对经济进行间接的宏观管理，这些活动就是政府的财政收入与支出活动。
连续不断的财政收支形成了收支流量，这连续不断的财政收支流量便描述了政府经济管理、宏观调控的活动数量。
因此GFS界定；政府财政收支流量为其核算对象。
GFS不核算政府部门的生产、流通、消费、积累。
从统计学的基本原理可知，流量有总流量、净流量和部门间流量。
财政收支净流量是政府内某些组成部分收支冲抵的结果。
显然，净流量会损失政府收支变动的部门信息，不能完整地反映政府调控管理经济活动的情况。
任一总体的部门间流量地合计恒等于零，统计学的这一原理告诉我们，广义政府内部各政府之间的收支流量在汇总时会纷纷抵消，这样部门间流量对反映政府业务活动就没有多大意义。
而总流量能够更多地反映政府经济管理活动的信息。
因此，GFS界定：
其核算的对象是政府财政收支总流量。
因此在核算中，政府财政收入与财政支出均以总额反映，不以净额反映。
（四）GFS核算的方法原则
1.单一的平衡账户结构
由于GFS只是核算政府财政收支总流量，而不关心这些收入流量或支出流量在经济性质上是属于生产还是消费或投资、或者是属于产出还是投入。
因此，GFS不须象SNA那样，设立生产、投资、投入、产出等多个账户，而只是设置一个单一的收付式平衡账户。
账户的上半部分记录财政收入流量，账户的中间部分记录财政支出流量，账户的下半部门记录政府的融资流量。
由于只有一个账户，GFS采用单式记账的方式记录每一项收支，即所有各项收支都只列示一次。
因此，账户只有一个平衡项目一一赤字或盈余，这正是政府需要融资的数额，也正是财政核算中极其重要的指标。
GFS的政府财政账户：
政府业务总表详见表11-1。
表11-1政府业务总表（简表）
序号
项目
金额
1
总收入与赠与（1=2+5）
2
总收入（2=3+4）
3
经济性收入（3=3.1+3.2）
3．1
税收收入
3．2
非税收收入
4
资本性收入
5
赠与
6
总支出和贷款减还款（6=7+10）
7
总支出（7=8+9）
8
经济性支出
9
资本性支出
10
贷款减还总额
11
赤字/盈余总额（11=1-6）
12
融资总额（12=13+14=-11）
13
国外
14
国内
从表11-1可见，GFS的单一账户形式不是采用复式预算的表式而是彩用单式预算的表式，但在内容项目上比单式预算增加了多种性能分组。
这样整个账户充分反映了财政收入、财政支出和赤字融资的金额，完整地描述了政府财政运行全过程。
整个账户一目了然，既弥补了复式预算多块表式整体零碎、不完整的欠缺，又克服了单式预算统收统支反映情况过于笼统的缺点。
可见，这种单一平衡账户，结构确实非常简单，但对核算政府财政收支总流量来说，却是十分有效的。
如果为了增强核算的严谨性，也可偿试设置一、二个与政府财政收支对应的账户，采用复式记账的方法登记各项收支。
值得注意的是，这新设的账户不会增加多少政府收支的信息，但增加了许多核算的工作量。
2.分级独立核复制
GFS采用分级独立核算制，即各级政府内部的各个部门、各个单位都分别独立编制自己的GFS一套报表，然后通过一种专门的汇总方法得到每一级政府的GFS，得到它们的财政收入与支出总流量。
这一分级统计、层层汇总的核算体制具有二方面的意义：
第一，这些分级的收支总流量详细反映了各级政府的税收结构和通过政府进行资源分配的状况，这就使GFS体系既能服务于整个国民经济的宏观调控，又能满足各级政府管理的需要；第二，通过各级政府之间的交易与转移流量，可以进一步分析政府间职能的划分、财政收入的划分、事权和支出的划分和分析政府间的补助等诸多政府间的财政关系。
3.以现金收付制为核算原则
经济核算中，在确定一项活动的记录时间上有着现金收付制和权责发生制二种原则。
根据政府财政活动的实际特点和核算目的，GFS确定按现金收付制进行核算。
这是因为多数与政府有关的权责变动一一或者是应支付给政府的债务，或者是政府应支付的债务一一发生时政府还根本不知道，只有到负债方向政府偿还支付或债权方向政府要求支付时，政府才明了这一负债。
因此政府无法在权责发生时就进行记录和核算。
例如企业在销售产品得到收入时，就产生了对政府的应纳税金，这实际就是企业对政府的税收负债，但这时政府却一点也不知道。
直到经过一段时间企业向政府呈报纳税时，政府才了解并加以记录。
权责发生制要求按产权责任发生变更的时间登录，企业会计按权责发生制原则做账，因此在企业出售产品时就记一笔“应纳税金”。
政府这时不知已有企业对自己的负债发生，当然也就无从记录核算。
又如当有居民收入低于最低生活水平线时，便发生了贫困居民对政府的债权，也即政府对贫困居民的负债。
但只有贫困居民向政府民政部门递交补助申请时，政府才知道。
在政府依法定程序向贫困居民发放补助时，政府才登录。
政府对自己发生的债权了解的滞后性，使其只能在收支实际发生时记录核算。
政府负债和债权的这一特点决定了GFS应该以现金收付制为核算原则。
也就是说，GFS只核算政府实际发生的货币流量。
根据这条原则，GFS不进行任何虚拟计算，只核算政府实际发生的收支活动；GFS也不核算由商品和劳务构成的实物流量。
在政府财政活动中存在着一条表现商品和劳务运动的实物流量，如实物税、实物赠与等，对此，GFS不进行核算，只有政府将这些实物进行销售时才将销售收入予以统计。
但GFS又指出，为了分析的目的，有必要将这些实物流量记入备忘录。
4.汇总原则
由于GFS核算的是政府财政收支总流量，在汇总过程中就应消去所有部门间流量。
但GFS是以单式记账的单一账户为核算框架，它不像复式记账的多个账户体系，在合并汇总时部门间收支流量逐个剔除。
因此，在汇总各政府的货币收支时，必须剔除涉及政府范围内所有单位之间的收支流量，只将政府与政府以外的国民经济其他部门进行的“外部”收支进行综合汇总。
因此，在汇集广义政府的货币收支流量时，需进行三个层次的汇总：
首先，进行每个政府内部的汇总，剔除政府内部各机构之间发生的所有收支；其次，进行行同一级所有政府的汇总，剔除同级政府之间发生的所有收支；最后，将各级政府汇总成整个广义政府，剔除各级政府之间发生的所有收支。
（五）GFS核算的主要内容
政府财政的所有活动可视为二种流量的综合：
一种为流入政府的流量，一种为政府流出的流量。
在实际核算中，每一种流量都表现为具体的内容：
或者是商品和劳务，或者是货币，或者是负债。
在政府财政活动中，有的一项活动包含着两个方向的流量。
比如财政购买，商品和劳务流入政府，同时货币从政府流出。
然而，有相当多的财政法动只有一个方向的流量而没有任何对等回收。
例如征税，只有货币流入政府，没有任何东西同时从政府流出。
又如捐赠、转移支付，免除债务等等，都是如此。
这种单向不对称流量，对方没有提供相应的对等物，也没有特定的可计量的产品和劳务、负债或福利来作为对支付者的回报。
为了进行对称分析，GFS构造了一个特殊的范畴：
无有（None）。
无有被定义为是单向不对称流量的对等物。
这样，对征税而言，就是货币流入政府，无有从政府流出。
有了无有这一范畴，就能将政府财政的所有活动都视为流入政府和流出政府两种流量的综合体。
GFS又将负债具体分为其他部门定期合同负债和政府定期合同负债两项。
于是财政流量具体就由商品和劳务、货币、无有、其他部门定期合同负债和政府定期合同负债五类组成。
将流入政府和流出政府的上述五类具体流量建立一张矩阵表如表11-2。
这样就构造了按流人量和流出量划分的全部政府财政法动图表。
但表11-2中的各个项目并不都是GFS核算的内容，由于GFS是核算政府财政活动中实际发生的货币流量，因此表11-2中只有货币流入政府的行和货币流出政府的列所组合的各项活动才是GFS核算的内容。
表11-2中的其他部分，GFS都不予核算。
表11-2、根据流入与流出政论坛的流量种类划分政府财政活动
出
入
商品与劳务
货币
无有
其他部门定期合同负债
政府定期合同负债`
商品与劳务
以货易货
购买
以商品或劳务形式收到的转移、赠款或礼品
用商品与劳务偿还货款
用合同债务或债务工具支付购买
货币
销售，收费，财产收益
——
收到税款，赠款或礼品
偿还货款
借款
无有
用商品和劳务提供礼品；提供公共商品与劳务
给予转让，礼品和赠款
——
取消对部门的贷款或将贷款作为礼品送给其他部门
将政府债务作为礼品送给其他部门
其他部门定期合同负债
商品和劳务在定期合同信贷支持下的销售或商品劳务形式的贷款
贷款
收到的其他部门债务礼品
贷款的再融资
用政府债务将企业资本化一一用政府债务发生提供贷款
政府定期合同负债
用商品与劳务分期偿还一一政府债务发行销售
分期偿还
取消政府债务或将其作为礼品送给政府
用政府债务发生偿还贷款
借款的再融资
由此可见，表11-2是一张十分有用的矩阵图，因为它清楚明了地揭示了GFS应该核算什么和不核算什么。
（六）GFS的分类体系
任何综合性的统计核算都是建立在科学的分类体系基础上的。
GFS根据核算的内容和目的，仔细鉴别了政府经济管理各种活动的共性，把成千上万种个别活动归并为具有相对同质性和差异性的多层次大小类别，建立起适应其统计和分析需要的分类体系，从而为政府财政活动的统计调查整理、统计核算和统计分析完成了一项重大的基础性工作。
GFS对政府财政活动，提出了六组分类标志。
1.收入与支出
GFS根据政府财政运行最基本的特征，将各种财政流量分为流入政府的收入流量和流出政府的支出流量。
这是指最通常的会计意义上的收入与支出，是对政府流量最基础的分类。
2.偿还与非偿还
政府收入可以有多种来源：
征收税款、接受赠与、收取手续费、出售政府的储备资产等等，还可以举债。
购买或销售商品和劳务、征税、赠与都是不需要偿还的，举债还债则引起金融债权债务流量和不需偿还的非债务流量。
这一分类实际上是把财政活动划分为不具偿还性质的非金融流量和具有偿还性质的金融流量。
3.经济性和资本性
对于不需偿还的非债务流量，无论是销售、购买或捐赠，其对象翥阿以是在生产过程中使用期超过一年的资本性商品，也可以是使用期在一年以内的经常发生的开支。
经常性和资本性就成为又一组分类标志。
4.有回酬和无回酬
对不需偿还的非债务流量，还可从另一个角度分析：
税收和捐赠是单向无回报交易，而商品和劳务的购买与销售，则有货币作对等回报。
这样，财政活动中的不需偿还流量又可分成有回酬与无回酬两类。
5.金融资产和负债
对于需偿还的金融债权债务流量，可以进一步区分出两种情况：
政府发生债券，从其他机构贷入资金，形成政府的金融负债；政府购入证券或将资金贷出，则形成政府的金融资产。
因此金融资产或负债，使构成了第五组分类标志。
6.公共政策和流动性管理
政府持有或处置金融资产，目的无非是两条，一是为了执行公共政策，二是为了清偿债务或增强偿债能力。
执行公共政策是政府向社会提供的非市场性服务，是政府的本职工作，不以盈利为目的。
而对用于偿债的金融资产，当然是流动性越强越好，盈利越多越多，GFS称之为“流动性管理”，也叫“清偿能力管理”。
因此对政府的金融资产，根据管理目的的不同，可分成两类：
服务于公共政策的金融资产和服务于流动性管理的金融资产。
GFS仔细剖析了政府财政活动的各种特点，十分周详地建立了六组分类标志。
其中，“收入与支出”、“偿还与非偿还”。
适用于区分所有的财政流量。
“有回酬与无回酬”、“经常性与资本性”仅适用于为不需偿还的财政流量分类。
而“金融资产与负债”分类仅适用于所有需偿还的流量。
“公共政策和流动性管理”则是适用于涉及金融资产的流量。
这一看起来有点复杂的分类体系可由表11-3概括和描述。
这一科学的分类体系，为GFS建立财政总量指标体系、并为进一步建立财政运行分析框架，奠定了坚实的基础。
表11-3政府财政收支分类分析框架
收入
支付
收入
非偿还
有回酬
经济项目
收费
非工业品销售
财产收入
部门企业的营业盈余
资本项目
资本口销售
无回酬
经济项目
税收
罚金、没收款
私人捐赠
支出
非偿还
有回酬
经济项目
工资与薪金
商品与劳务的购买
利息
部门企业的劳业亏损
资本项目
资本品获得
无回酬
经济项目
捐赠
经济性捐赠
资本项目
资本捐赠
经济性捐赠
资本项目
资本捐赠
偿还
金融资产
政府过去借出款的偿还：
1、证券出售
2、债务
3、国外
4、国内
净借出
偿还
政府借出总值：
1.金融资产
2.证券购买
3.债务
4.国外
5.国内
资金筹措
政府存款
净减少净增加
货币持有
借入款：
分期偿还：
1．债务1．债务
2．国外2．国外
3．国内3．国内
4．非银行4．非银行
5．货币存款银行5．货币存款银行
6．中央银行6．中央银行
划在政府外的项目
在政府的存款
货币发行
（七）GFS的主要总量指标
在科学分类的基础上，将性质或功能作用相同的流量归并，就形成了GFS描述政府财政活动的总量指标体系。
它具体由6个流量指标（收入、赠与、支出、贷款减还款、赤字/盈余、融资总额）和一个存量指标（债务总额）组成。
（1）两个政府财政收入范畴的指标：
收入与赠与
什么是财政意义上的收入？
流入政府的流量是否就构成财政意义上的收入？
还是需要认真分析的。
流入政府的流量由不需偿还的销售等收入、税收收入、捐赠和需偿还的债权债务收入组成。
其中债务收入是借来的钱，本质上不是政府的“收入”，在管理时还必须考虑如何偿债。
因此债务收入不属于政府财政意义上的收入，只有不需偿还的收受，才构成政府的财政收入范畴。
因为只有它们才是真正意义上的政府收入，并且在使用管理上不须考虑偿还因素。
在政府非偿还收受中，除了来自其他政府的赠与以外，别的收入（征税、收费、罚没、居民或单位捐赠等等）都是本级政府所能决定或影响、本级政府管理所能辐射的。
据此GFS定义了赠与和收入这两个指标。
赠与专指来自其他政府或国际机构的非偿还的、无回酬的、非强制性收受。
收入则被定义为非偿还收入中扣除赠与以后余下的部分。
这就是说来自非政府的捐赠不属于赠与，而属于收入。
赠与又可进一步细分为国内赠与、国外赠与等等，它们一起组成政府财政收入范畴中的赠与板块。
收入又可进一步细分为收费、税收、罚没、个人捐赠等等，它们一起组成了政府财政收入范畴中的收入板块。
（2）两个政府财政支出范畴的指标：
支出和贷款减还款
什么是财政意义上的支出？
流出政府的流量是否就构成财政意义上的支出？
这也是需要认真分析的。
流出政府的流量由不需对方偿还的购买商品、捐赠、转移等交易和需要对方偿还的购入金融资产的交易（贷出资金、购买证券）组成，这些流出政府的流量按功能作用可分为两类：
用于执行公共政策和用于流动性管理。
执行公共政策是政府治理国家，管理经济的根本职能，而政府的很多公共政策就是通过政府支出来执行的，由于政府活动的非市场性，这些支出都不以盈利为目的。
因此政府为执行公共政策的支出才构成政府的财政支出范畴。
政府的流动性管理支出，其目的是增强清偿债务的能力，不是为贯彻公共政策，而且这一支出通常都为了获利，因此流动性管理支出不属于政府财政支出的范畴。
那么，哪些支出是为了执行公共政策，哪些支出是为了流动性管理？
政府不需偿还的交易，即购买商品、捐赠、转移等支出，都是一些管理经济的具体措施，都不是为了增强偿债能力，因此都是实施公共政策的支付。
政府需要对方偿还的购入金融资产的交易则有二种可能：
比如政府为居民提供住房贷款，这是执行公共政策；而社会保障基金用保障结余购入股票债券，是为了增强以后支付保障的能力，这是用于流动性管理。
可见为执行公共政策的政府支付，由二种不同性质的流量组成：
全部不需偿还的交易和部分需偿还的交易。
根据这二类不同的性质，GFS定义了支出和贷款减还款两个指标。
支出是政府所有不偿还的支付，具体又可进一步细分为购买商品和劳务、转移等等，它们都是一些不涉及债权债务的支出，一起组成了政府财政支出范畴中的支出板块。
贷款减还款是GFS中一个十分独特的指标。
它是指政府为执行公共政策而拥有的对其他单位的债权。
政府的债权也就是其他单位应该偿还政府的债务，因此它是一种需偿还流量。
为公共政策服务的需偿还流量包括收入流量和支出流量。
如政府为一部分居民提供的住房贷款，这是政府的支出流量，另一部居民归还住房贷款，这是政府的收入流量。
又如出于稳定经
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