英国的《气候变化法》.docx

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英国的《气候变化法》

英国的《气候变化法》

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翔的气候变化法

一TomDelay

英国发展低碳经济的起点很早,

在托尼?

布莱尔首相从政时期,英国就

已经奠定了其在绿色经济领域的世界

领先地位.2005年八国峰会后,时任

英国财政大臣的戈登?

布朗委托世界银

行前首席经济学家尼古拉斯?

斯特恩爵

士,研究气候变化对全球经济的影

响.经过16个月的研究,斯特恩于

2006年1O月3O日完成了一份长达700页

的《斯特恩报告》.其主要结论是,

如果现在不尽早采取措施应对气候变

化,世界经济将会为此付出巨大代

价,损失不亚于二次世界大战和上世

纪经济大萧条,甚至可能消耗掉全球

财富的20%.但如果立即采取行动,全

世界每年投入控制在全球GDP的1%,就

可以避免未来更大的损失.报告一经

公布,在世界各地引起巨大反响.英

国和世界各大媒体纷纷报道和评论,

1¨

客观上对英国普通民众起到了科学普

及的作用,奠定了全民对气候变化的

基本看法.《斯特恩报告》的巨大冲

击是毋庸置疑的,无论是政治界,科

学界乃至草根民众对控制气候变化,

应对全球变暖这一大的框架性问题基

本达成一致.2008年10月,英国首相

戈登?

布朗宣布改组内阁,新设立了能

源与气候变化部,这个部门将负责英

国能源政策的事业及企业限制改革部

和负责气候变化政策的环境,粮食与

农村事务部合并起来,标志着英国在

气候变化和减碳政策上采取了更加积

极的应对方式.2009年11月,英国颁

布了《气候变化法》.

长期目标与皇家环境污染委员

会

据2000年公布的皇家环境污染委

员会第22次报告《能源一气候变化》

称,英国的长远目标是N2050年将目

前的二氧化碳排放量减少60%,2100年

减少80%.实际上,欧盟于1996年召开

的阁僚理事会就称,要使全球气温上

升控制在工业化以后的2℃以内,就

必须使大气中二氧化碳平均浓度不超

过550ppm.英国的减排数据正是根据

这一标准计算出来的.

皇家环境污染委员会的报告提出

了实现这一长远目标的"紧缩与趋

同"原则,主张所有的人都拥有向大

气中排放相同数量温室气体的权利.

而根据这一原则制定的长期性国际条

约也最有可能实现以各国人均排放量

为基础的排放权,同时这也能实现公

平的目标.但有人认为,现实的人均

排放量差距太大,需要经过数十年的

调整才能缩小与"紧缩与趋同"框架

的悬殊差距.

在2003年2月的能源白皮书《未来

新能源～一开创低碳经济》中,英国

政府按纳了皇家环境污染委员会的意

见,时任首相布莱尔也同意将"到

2050年将目前的二氧化碳排放量减少

60%"作为长远目标.但是,2007年的

政府问气候变化专门委员会第四次评

估报告认为,这一目标难以使二氧化

碳排放量稳定在550ppm以下和将气温

上升控制在2~C以内同时成立,因此,

英国政府又出台新政策,将"2050年

减少80%的二氧化碳排放量"作为环保

目标.

英国气候变化委员会在促使政府

下决心减少8o%二氧化碳排放量上起到

了重要作用.该委员是英国根据《气

候变化法案》创建的专家机构,是一

圈

个独立于英国政府管辖之外的专门委

员会,由8名气候变化,科学和经济学

等领域的专家组成,共有25名工作人

员.此外,其下还另设了相应的分委

员会.其职能是就碳预算水平和降低

成本提高效率等问题,向政府提供决

策依据.气候变化委员会每年都要就

英国在目标和预算上的进展向国会提

交报告,而政府必须对报告做出回

应,以保证透明性和问责制的执行.

在考虑如何达到英国减排目标和进行

碳预算时,政府必须注意到英国国内

在气候变化上需要采取的行动.针对

每个碳预算,气候变化委员会有责任

就国内,欧洲和国际水平之间的动态

平衡提供建议.法案还要求政府通过

次级立法,为每个预算期间购买的碳

信用额度设定一个界限.

气候变化委员会最重要的功能是

向政府提出上述新目标,每隔5年的碳

预算水平,从海外购买排放权的份额

和向国内一些划归为欧洲排放量交易

制度内及以外部门提出减排要求.此

外,它还承担向政府提出国际航空业

和海上运输业排放标准的任务.

用技术削减成本

对于80%的削减目标,英国政府及

气候变化委员会都作了实现这一目标

的技术可能性报告和成本的预算.据

称,要实现全球范围内二氧化碳排放

减少50%,利用现有或新开发技术需要

花去整个GDP的1%～3%,英国要实现

80%的削减任务,需要用去其国内

GDP的1%～2%.

据国际能源机构2008年出版的

《能源技术展望》一书称,如果

2050年的二氧化碳排放量与目前相同

的话,全球二氧化碳基础削减量为

350亿吨.而要达到这一目标,在技术

不断进步的前提下,成本为50美元/

吨,如果技术落后,则需100美元/

吨.若要实现50%的削减量,基础量

为483亿吨,（其中,发电行业183亿

吨,运输行业125亿吨.产业领域92亿

吨,建筑行业83亿吨）,这样每吨所需

要的成本将为200~500美元.

然而,要实现这些目标,能源价

格的影响不可忽略.因为,一些受能

源因素影响较大的行业也是减排的关

键部门,一旦能源价格上涨严重,削

减二氧化碳排放的成本也将急剧增

加.

首先是原子能,化石燃料的价格

波动显然对核电站的建造成本影响极

大,据国际能源机构预计,到2050

年,全球原子能发电量占总发电量的

35%.不过,实际数字显然要低于这个

比例.原因是受到一些客观条件的限

制,比如,原材料价格上涨,核电站

可能发生事故或者核泄漏等,这些因

素使当地居民对政府设立核电站持反

对意见,成为其发展的障碍.

其次是风能,从上世纪80年代开

始,建造风力发电站的成本虽然降低

了许多,但由于原材料价格上涨,这

种趋势暂时被迫中断.不过,国际能

源机构预计,到2050年如果原材料成

本降至原来水平,风力发电量将占全

球发电总量的12%.

再次是太阳能,这种只占世界陆

地面积的0.4%就可以满足2050年全球

电力需求的能源行业.它比生物燃料

更具潜力,不仅可以在普通家庭中大

规模普及,而且,由于它没有噪音,

因此不会受到当地居民的反对.不

过,太阳能发电也有缺陷,那就是它

的间歇性和比风力发电存在更多细节

问题,这也是其发展受制约的原因.

问题的关键是成本.目前的现状

是政府并未给出多余的补助金,使得

这些能源行业难以普及,加之其一旦

稍有发展,原材料就会大幅上涨,对

原子能和风力发电来说,成本无疑要

增加许多,而随着第三代太阳能发电

技术的出现以及~U2030年实现普及的

情况下,1千瓦电量所需成本只要5美

分,比上述几种发电形式都更有竞争

优势.

除了设备成本,碳预算也是一个

关键环节.英国《气候变化法》规

定,从2008至2012年第一期开始,政

府每隔5年进行一次碳预算,制定碳排

放量的最上限,并且负有认真遵守规

定的义务.如果未完成目标,政府应

该向议会说明原因.2009年6月1日,

英国政府公布了第3期（2018~2022

年）碳预算,得到议会认可.

《气候变化法》还规定,政府在

制定碳预算时,应该将与气候变动有

关的科学见解与技术,经济及其特定

部门的国际竞争力的影响,财政状

况,能源政策,国际航空和海上运输

产生的碳排放量等因素充分考虑进

去.而且,第3期的平均排放量至少要

LL1990年减少26%.

另外,在各期的碳预算中.

2050年和2020年的目标应与欧盟和国

际条约上规定的义务相符.政府还有

义务制定从国外购买有效的碳排放权

的上限和完成预算的相关政策,而

且,这些政策必须对可持续发展有所

贡献.政府在制定预算政策时,应考

虑气候变化委员会的提议和意见.

减排对策与方案

英国气候变化委员会就温室效应

问题向政府提出建议,希望将英国的

长期目标及欧盟的中期目标相整合,

分门别类地就达成各个阶段性目标的

可能性进行政策和成本上的估算,并

制定出碳排放的"当前（暂定）目标"

和与国际交易的"真正目标".

根据气候变化委员会的提议,第

3期预算期间的年均碳排放量的暂定目

标比1990年减少34%,真正目标为42%

这个比例比英国政府制定的同期比

2005年分别减少21%~n31%的最低削减

预算有大幅增加.应该注意的是从国

外购买碳排放权的限制.气候变化委

员会称,适合欧洲排放权交易制度的

对象之间的碳排放权交易不受限制,

而在联合国清洁发展机制的敦促下,

对这些对象从国外购买碳排放权进行

一

定限制,与提议本身并不冲突.另

外,那些不在欧洲排放权交易范围内

的对象如果从发展中国家购买碳排放

权,意味着它们可以用最低成本完成

各自的减排义务.

在实现真正目标方面,欧盟同意

各对象在规定范围内从境外购买碳排

放权.据此计算,英国的暂定削减目

标可以控制在10~,o以内,真正削减目标

可以控制在20%以内.

英国要想实现2050年碳减排量达

到80%以上的远大目标,需要制定最可

行而且有效的气候变化政策才行.仅

从达成目标来说,发电部门的脱碳

化,家庭,建筑物和产业部门能源效

率的提升及运输部门的减排目标可以

完成,而且一些部门的削减成本也可

以成为负数或者低于2020年欧洲排放

权交易制度所规定的价格（相当于每吨

二氧化碳40英磅）.但是,一些重要的

减排手段却因为成本高昂和效率低下

等原因无法实现预期目标,在这种情

况下,从国外购买碳排放权似乎更为

有利.而技术革新和修改现行政策,

实现可再生能源和汽车的减排量也变

得尤为重要.

具体地说,降低发电部门的减排

成本至关重要.据英国政府称,随着

可再生能源的增加和新增几个太阳能

发电站,到2020年,真正的二氧化碳

排放量将比1990年减少40%.英国将在

今后15年间关闭一些老朽的火力发电

厂,兴建陆上和海上风力发电设施,

努力使风力发电按照预期发展.同

时,对核废料进行有效处理.

发电部门的上限费用计算从3个方

案予以体现.第一个方案是~112020年

实现可再生能源发电量占到总体的

30%,在不新增火力发电厂的情况下,

实现4200万吨的减排目标,成本控制

在40亿英磅（约占英国GDP的0.2%）;

第二个方案是可再生能源发电量占总

量的25%,不新增火力发电厂,不足的

量用新增3个核电站来弥补,这样可以

实现与第一阶段相同的减排量,成本

降~1120亿英磅,为前者的一半;第三

个方案是可再生能源发电占总体的25%

新增一个核电站,不足部分以新增

火力发电厂来弥补,这种方案实现的

减排量为1600万吨,成本与第二个方

案相同.

《气候变化法》的评价

《气候变化法案》使英国成为世

界上第一个为减少温室气体排放,适

应气候变化而建立具有法律约束性长

期框架的国家.该法案通过设定雄心

勃勃的目标及具体的措施,将有助于

英国碳减排目标的实现,同时有助于

增强相关体制,建立明确定期的英国

国会和立法机构的问责制,是管理和

应对气候变化的全新举措.《气候变

化法案》提出的碳预算体系是英国为

了达到减排目标而采取的行动,预算

在英国具有法律约束力.政府每个部

门都必须负责该部门的碳减排,每项

政策的碳效用都需要经过评估,政府

所做的每一件事和每个经济行业（包

括能源,交通和住房）都必须有碳预

算.法案还指出,一旦某些活动增加

了碳排放一一这种情况时常发生,人

们就必须以另外的行动来加以补救.

英国在应对全球变暖方面走在世

界前列,重要的原因是举国上下信念

一

致,政府的政策得到民众广泛支

持.对于80%的减排任务和将温度上升

控制在2~C以内,政府与民众都抱以自

信.而且,政府在制定长远目标时,

最为重视的是气候变化对环境造成的

损害程度,而费用和利益的分析数据

仅作为参考.

不过,希望与现实往往不能同

步.英国在将气温上升幅度控制在2℃

中的平衡点.

另外,一旦不可逆转的损害发

生,英国政府将如何妥善应对.比

如,在气候变动方面,由于热盐环流

停止导致北欧地区气温骤降,格陵兰

岛和南极大陆西部冰床崩裂等.尽管

政府间气候变化专门委员会第4次报告

称这些不可逆损害的发生率在100年内

几乎为零,但为了防范于未然,专家

们应该从现在开始就开展相关的应对

之策.

英国《气候变化法》大事件

2007年3月,气候变化草案进入公

众咨询,议会审查阶段.

2007年l0月,政府公布草案修改

意见（对咨询和审查意见的反映）.

2007年I1月,草案提交上议院.

2008年3月,上议院审核结束.

2008年7N,草案下议院审核结

束.

2008年10月,气候变化委员会就

2050年减排目标提出中期咨询意见.

2008年10月,议会两院的来回审

阅.

2008年11月,上议院考虑下议院

对法案所做的修改.

2008年11月,下议院考虑上议院

对法案所做的修改,最后议会通过

2008年l1月26日,女王通过,议

案正式成为法律.

来源:

http:

//~w.theccc.org.uk/reports

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