中央与地方政府关系建构与研究.docx

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中央与地方政府关系建构与研究

第一章导论

1.1选题意义及国内外研究现状

一．研究中央与地方关系的重大意义

1.在一定意义上，一部五千年的中华文明史就是一部处理中央与地方关系的历史，但在历史上还从来没有哪一个王朝能够真正解决好中央与地方关系这个政治难题；

2.中央与地方关系在世界现代化和我国改革开放过程中都占有十分重要的地位；

3.改革开放以后，随着社会、经济的发展，中央权利的逐步下放，地方政府的自主意识开始觉醒，由于自身利益驱动，地方要求扩张权力的呼声日趋高涨，但是传统的中央高度集权政治体制惯性作用阻碍了两者关系的合理化，科学化；

4.由于改革前期的放权让利政策使得“诸侯经济”形成，损害了中央权威。

二．国内外研究现状

（一）拉焦尔关于中央与地方关系三模式论

1.政治性分权：

多属联邦制模式，中央与地方权力分配比例为1：

1，即两者权力对等。

特征：

地方领导人由民主选举产生，地方在财政上高度自主。

2.行政性分权

3.行政权转让

（二）罗斯关于中央与地方关系的构想

罗斯指出，中央与地方之间的相互关系应是丰富多彩的，它们之间可分为如下模式：

1.相互独立模式；

2.相互依存模式；

3.单方依存模式。

（三）艾伦词条中的中央与地方关系类型

1.合伙型，又称合伙论或合作关系论。

2.代理型。

三．中央与地方关系，是指中央与地方之间彼此职责权限的划分，主要通过中央国家机关与地方国家机关之间的权利配置体现出来。

实质是国家利益与地方利益之间的一种利益关系。

四．中央与地方关系内容

1.中央与地方的经济关系；

2.中央与地方的政治关系；

3中央与地方的法律关系。

第二节中央与地方关系的建构原则

一．几种代表性看法

（一）“市场取向”的原则

1.以市场为基础配置资源；2.中央与地方权责对称原则；3.集中与分散协调原则，坚持适度集中和合理分散相结合，协调好两者的关系，发挥两个积极性；4.法律规范保护原则，明确中央与地方权利权限。

（二）“统一性”与“多样性”相统一原则

统一性，主要体现在中央政府的作用和职能上；多样性，主要体现在地方政府的作用和职能上。

（三）“权责对称”理论

1.宏观决策中央独统；2.微观决策地方自主；3.中央与地方责权要对称；4.发挥中央与地方两方面的积极性。

（四）“两次分权”论

指这些国家在协调中央与地方关系上都经历了国家与社会、中央与地方的分权，经历了一个经济市场化和国家统一化的过程。

其中国家与社会的分权是中央与地方分权的基础。

二．新时期中央与地方关系的建构原则

（一）根据经济、社会发展的需要不断调整中央与地方关系，坚持“稳重求变，变中求稳”的方针。

1.必须符合国情；2.必须适应一定时期内经济、社会发展的需要，要有助于社会进步和生产力发展；3.坚持“稳重求变，变中求稳”的方针。

（二）要发挥两个积极性的原则

1.发挥中央的积极性就是必须坚持中央统一的领导，使中央的能力得到充分发挥；2.发挥地方积极性就是在统一指导下，赋予地方必要的权力，兼顾地方利益，调动地方主动性、创造性。

（三）中央与地方集分权均衡原则

1.把握市场经济发展要求和具体国情，按照民主集中制原则，谋求集分权适度平衡；2.要实现集权与分权的动态平衡，而且两者必须相互制约。

（四）中央与地方责权对称原则

（五）中央与地方关系科学化、民主化、法制化原则

1.科学化是指中央与地方政府之间权力划分和配置，要经过科学论证做到合理化；2.民主化包括中央决策民主化和地方行政首脑选任的民主化；3.法制化就是要求中央与地方权力划分由法律规定。

（六）中央与地方关系静态定位与动态平衡原则

1.静态定位，是指在一定时局下，依据经济、社会发展的需求，通过宪法和相关法律对中央与地方关系予以法律规定，而使中央与地方权限职能范围具有一个明确的定位；2.动态平衡是指中央与地方关系必须随着环境的变化不断调整变化。

中央与地方关系适应外部环境变化保持动态平衡须具备三个条件：

1.中央有充分的权威；2.中央政府要有明确的社会发展规划与科学决策能力；3.保持中央与地方政府间权力分配、职能关系和组织结构的合理性与协调性。

第二章国家结构与集权分权

第一节国家结构形式的一般分类

国家结构是一国中央与地方、国家整体与部分、中央政权机关与地方政权机关之间的权力之间的权力和职能关系。

一．单一制与复合制

单一制是指全国只有一个立法机关和一个中央政府，只有一个统一的宪法和国籍，在国家内部按地域划分行政区域，各行政区域的地方政府均受中央政府的统一领导。

复合制是保留独立主权的几个国家为了一定的军事、贸易、经济目的而建立起来的国家联盟，其成员国均保留自己的主权。

主要有联邦和邦联两种形式。

二．联邦制和单一制区别

1.从性质上看，联邦制下地方政府是具有相对对立地位的政治实体；单一制下地方政府仅是中央当局统一管理的行政单位，只能是国家的创造物。

2.从法律体系来看，联邦制下，公民必须服从两套法律；单一制国家只有一部宪法。

3.从国家权力纵向分配来看，单一制意味着人民将国家权力完全委托给中央政府；联邦制国家力，人民将国家权力的不同内容分别授予联邦政府和成员政府。

4.从财政来源看，联邦制的成员以自主财政为主；单一制下，财政是中央控制与支配地方的重要手段。

第二节集权与分权的一般模型

一．集权主义

集权主义，是指决策权主要集中于中央政府，中央政府对地方有完全的指挥、监督之权力。

基本特征：

是中央集权，强调中央政府的威权，中央政府在整个社会协调和管理中具有重要地位和作用。

（一）人们主张集权主义原因：

1.集权能有效提供全国性公共物品和服务，保证领导权威，令行禁止；2.集权可以将跨地区外部效应内部化，将社会资源合理利用和有效配置；3.东亚一些国家和地区实现现代化的重要途径。

（二）集权主义的短处

1.中央政府会成为社会各种矛盾冲突的中心；2.局部的地方性的问题与冲突由于必须由中央政府插手解决而表现为中央政府与地方的矛盾有可能加剧；3.集权可能导致决策过程的非理性化，对各方信息的了解太粗糙，无法因地制宜，缺乏生机和活力。

二．分权主义

分权主义的核心是权力的均衡与地方自治。

（一）横向分权，又称“首府分权”，是指政府权力在政府各个部门之间的分配。

（二）纵向分权，指政府权力在不同地域之间的分割，亦称“地方分权”。

（三）在市场经济条件下，地方分权好处：

1.有利于制度创新；2.地方分权能有效地防止专制统治的出现，不断扩大民众对当地社会事务管理的参与，大力推进培育市民社会的形成和民主政治的发展；3.有利于政府机构的精简；4.有利于调动地方的积极性。

（四）地方分权缺陷的主要表现

1.分权会导致地方地方势力的兴起，形成“弱中央强地方”的局面；2.分权难以解决宏观调控问题，宏观调控的目标是保持社会总供给与社会总需求及其结构的平衡；3.分权体制不利于解决收入在分配问题；4.分权会阻碍统一市场。

三．均权主义

（一）我们认为，中央政府的角色应该是

1.总揽内政、外交、国防和地区政策协调等方面的事权；2.国民经济的宏观调控权；3.

涉外经济权，统一制定方针、政策。

（二）均权主义认为中央与地方关系存在一种内在的相互依赖关系。

均权主义意味着两个方面的变革：

自上而下的自觉性变革和自下而上自发性改革相结合，充分利用自发性变革的积极作用和地方的创造精神，提倡大胆创新、大胆实验，摸着石头过河，走一步看一步。

（三）中央集权与地方分权一般均衡表明：

集权应该适度，而分权也应该适度。

（四）均权不仅体现在中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，还体现在地方之间的均权。

第三节单一制、联邦制与集权、分权的组合

一．联邦分权制

（一）基本特征：

分权

1.中央与地方权利范围划分的法律化；2.中央与地方的纵向权力结构是一种分权协作型的结构；3.中央与地方权力运行机制的灵活性；4.中央与地方关系的调整呈现出一个双重过程。

（二）集权倾向：

由二元联邦主义到合作联邦主义

二．联邦集权制

三．单一分权制

（一）地方自治；

（二）集权趋向

四．单一集权制

（一）集权；

（二）分权倾向

五．西方国家处理中央与地方关系共同点：

1.在中央与地方关系中，中央政府占主导地位；2.地方政府具有相当的自主性；3.法制是这些国家规范和协调中央与地方关系的基本手段和基本原则。

第四节国家结构与集权分权的比较分析

一．西方国家结构集权与分权发展趋势

（一）中央集权化与地方分权化并存

（二）集权与分权共同增长

（三）以建立相互依赖的政府均权结构为目标

二．我国国家结构与集权分权探析

（一）单一制国家结构符合我国历史传统和现实要求，也符合我国国家权力的本质

1.从政治文化的角度来看，“大一统”思想长期在中国社会居于统治地位；2.从经济生产方式来看，中央与地方集权或分权的纵向权力结构的深层根源在于社会经济结构，长期小农经济的生产方式从经济生产方式决定了我国单一制的国家结构选择；3.从国家政治权力结构来看，中国自秦汉以来，封建王朝一直实行高度中央集权的统治方式

（二）我国是单一制国家，但同时也是具有复合特征的单一制

1.“一国两制”国家结构形式对传统单一制的突破与发展；2.民族区域自治制度；3.国家权力结构两元特征。

（三）我国是复合式单一制的国家结构，单一性是基础和本质，复合型又体现为补充性、自治性、现实性。

第三章中央、地方制度结构与国家兴衰

第一节中国中央与地方关系的历史考察

一．中国古代中央与地方的关系

（一）为什么古代中央与地方关系会以中央集权和地方分权两种模式螺旋式发展演化呢？

1.封建经济对中央与地方关系的影响甚大；2.文化共同性和差异性对中央与地方关系的影响；3.中央与地方官府的权力结构的影响；4.地理环境对中央与地方关系的影响。

（二）历代王朝强化中央集权的手段

1.控制地方人事；2.控制全国财政；3.调整地方机构；4.加强对地方的监督；5.文化的一元化传统。

二．民国时期中央与地方的关系

三．新中国中央与地方的关系

第二节中央与地方关系历史考察的启示

一．中央集权与地方分权不能走极端

（一）中央高度集权对国家不利

（二）地方过度分权对国家亦有害

各国地方主义的形成原因：

1.因民族、种族、语言、宗教和历史文化差异而形成的地方主义；2.因分权而形成的地方主义；3.因地区间发展不平衡而形成的地方主义。

二．中央集权与地方分权应该相互平衡

（一）西方各国在处理集权与分权问题时的指导思想比较一致：

在充分保证中央政府对地方政府的有效控制和协调的前提下，力求实现集权与分权的适度平衡。

（二）我国实行集权与分权平衡的客观条件

1.地区发展的不平衡性；2.民族众多；3.东方文化背景。

第四章中央与省级政府间的关系

第一节中央与一般省级地方政府的关系一。

一般省级地方政府的建制沿革

二。

一般省级地方政府组织结构

三。

中央与一般省级地方政府关系的协调

四．设计和建构面向21世纪的新型中央与地方政府关系的具体思路

第一种思路：

从资源问题入手建构中央与地方关系的合理框架。

第二种思路：

从法治的角度入手。

第三种思路：

从调整行政权力的纵向结构入手。

第四种思路：

从合理分权的角度来建构。

第五种思路：

从改变现行宪定的国家结构形式的角度入手。

第二节中央与各民族自治区政府的关系一。

民族区域自治的实施概况

二中国实行民族区域自治制度的原因：

1.符合中国国情和历史传统；2.长期以来中国民族分布以大杂居、小聚居为主；3.自鸦片战争以来，中国各民族都面临反帝反封建、为民族解放而奋斗的共同任务和命运。

三中央与民族区域自治区政府的关系

第三节中央与港澳特别行政区政府的关系一。

特别行政区是单一制国家结构中的特殊形式

二。

中央政府与特别行政区是一种新型的领导与服从的关系

1.香港特别行政区可以自行管理香港特别行政区自治范围内的一切行政事务，中央政府不能干涉属于香港特别行政区自治范围内的任何事务；2.香港特别行政区负责执行中央政府就香港基本法规定的有关事务发出的指令；3.香港特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务；4.中央政府依照香港基本法的有关规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员；5.保持财政独立，实行独立的税收制度等。

第五章党政关系与中央、地方关系

第一节执政党、中央、地方权力一体化权能结构

一执政党、中央、地方权力一体化权能结构的静态分析

二执政党、中央、地方权力一体化权能结构的动态分析

第二节执政党、中央政府、地方政府权能结构变迁

一坚持党的领导

二改善党的领导：

构建执政党、中央政府、地方政府权能结构的法律框架

1.干部人事制度法治化；2.理顺执政党与国家权力机关的关系；3.理顺执政党与政府的关系；4.党内民主程序建设。

第六章中央与地方多维关系分析

第一节中央与地方经济关系探析

一计划经济体制下中央与地方经济关系模式及发展变化

二体制变革时期中央与地方经济利益关系的调整

1.中央政府对企业和地方政府的双重放权让利；2.以分税制为核心的宏观管理体制改革。

第二节中央与地方政治关系探析

一改革开放以前我国中央集权体制形成的原因：

1.新中国诞生之际，面临严峻的政治环境和政治任务；2.前苏联模式的“示范”作用；3.受历史上封建专制主义的影响；4.传统的计划经济体制自然决定了政治权力向中央集中；5.政治上的集权也源于战争时期军事领导体制的延续。

二改革开放以后中央与地方政治关系的调整

第三节中央与地方产权关系探析

产权，指不同主体对其资产投资于企业而形成的企业财产所享有的权利。

中央与地方的产权关系是指中央与地方的权力和利益关系。

一改革开放前的政企关系

二体制改革以来政企关系的变化

1.放权让利阶段：

政企关系改革的艰难阶段

2.走向市场经济:

政企关系改革的根本方向

3.现代企业制度创新阶段：

政企关系改革的跨越

第七章中央与地方关系改革的困境解读

第一节中央与地方关系改革的成效与困惑

一中央与地方关系改革的成效

1.地方政府职权扩大，地方利益得到确认，地方政府角色明朗化；2.中央与地方权力关系已由行政性分权向经济性分权变动；3.探索用制度和法律规范中央与地方关系；4.中央与地方关系改革通过经济体制改革来推动，并渗透于经济体制改革中。

二体制变革以来中央与地方关系改革的困境表现

1.中央政府权威的下降；2.地方政府的非正当利益行为膨胀（追求预算最大化、本位利益垄断化、经济行为短期化、行政效率低质化）；3.影响东西部协调发展（扩大了东西部差距、导致地方政府之间不平等、不公平竞争、压抑了中西部地区发展的积极性）。

第二节权力视角:

集权与分权失衡

一权力收放多次反复

二权力关系与职能关系难以统一

1.职能关系，指各级政府的职能划分或分解和同级政府内不同部门的职能划分或分解

2.中央与地方关系的核心是权力配置。

权力配置应与职能分工相一致。

三。

纵向权力关系与横向权力关系矛盾突出

第三节职能视角：

政府职能难以真正转变

一、职能角色发生冲突

二、职能定位模糊不清

政府职能转变的基本前提是打破政治经济一体化局面，实行政治经济二元化；

政府职能转变的根本途径是政企分开。

三、职能配置缺乏规范

政府的权能平衡取决于两个条件：

1.政府的权力配置是否与职能相称；2.权能的运行是否有相宜的的社会经济政治环境。

四、职能特征不尽相同

第四节制度视角：

制度变迁与利益博弈

一．诱致性变迁与强制性变迁交替使用

1.诱致性制度变迁，是制度的变迁者，是少数利益主体，在响应新的获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁形式。

2.强制性制度变迁就是在政府对制度变迁的目标模式具有理性认识的基础上，由政府通过法律和命令而实现的制度变迁。

二．制度变迁呈现鲜明的阶段性特征

制度变迁，是指制度从僵滞阶段，经由创新阶段而至均衡阶段的循环，是由制度僵滞、制度创新和制度均衡所构成的一个完整的过程。

三．把握变迁过程的利益均衡

第五节体制视角：

体制摩擦与规范缺失

一政治体制：

缺少有效的调控手段

二法律体制：

非制度化与非规范化

我国中央与地方关系发生动荡的一个重要原因：

1.法律制度不健全；2.监督机制不完善。

第八章经济转型与我国中央、地方关系制度变迁

第一节计划经济与中央政府主导下的中央、地方关系制度变迁

一计划经济体制下中央、地方关系的特征

二计划经济体制下的中央与地方关系变迁

第二节双轨制与地方政府推进下的中央、地方关系制度变迁

一地方政府制度创新与区域市场化进程的互动

二‘公用地困境’及对策分析

第三节市场主导下的中央、地方关系制度变迁

一目标:

中央与地方现代化

二中央与地方现代化的分析框架

第九章中央与地方关系发展的经济分析

第一节集权与分权的‘政府假设’与逻辑变迁

一分权论与地方政府‘善假设’

二集权论与地方政府‘恶假设’

三高度集权与过度分权的逻辑缺陷分析

四建立双向依赖的中央、地方均权结构

第二节中央、地方、产权结构变迁

一第一分权

二第二分权

三第三分权

第三节中央与地方财政制度变迁及利益博弈探析

一中央、地方财政制度变迁

二中央、地方财政制度变迁的利益博弈分析

三中央、地方财政制度变迁目标及路径