从新公共管理的视角探讨中国行政管理体制改革.docx
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从新公共管理的视角探讨中国行政管理体制改革
中国现状下的城市行政管理体制
09行政春薛丽娟
内容摘要：
行政管理体制改革滞后已经成为中国改革和发展过程中各种矛盾的汇集点，成为制约改革和发展整体进程的“瓶颈”。
“十一五”时期，无论是完善社会主义市场经济体制、贯彻落实“以人为本”的科学发展观，还是实现建设小康与和谐社会的宏伟目标，都需要加快行政管理体制改革。
改革开放以来，中国对行政管理体制进行了一系列改革，政府经过几次较大规模的机构改革，取得了一定成效。
但与经济体制改革相比，行政管理体制改革明显滞后，至今没有取得实质性进展。
行政管理体制改革已成为影响整体改革进程的掣肘环节，其他领域的改革攻坚都有赖于加快行政管理体制改革。
关键词：
行政管理体制；改革；政府职能；机构改革
中国现状下的城市行政管理体制
党的十七大报告提出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，党的十七届二中全会通过了《关于深化行政体制改革的意见》，这表明我国行政体制改革将在更深层次展开。
在推进改革的过程中，结合我国国情，借鉴外国经验将有助于我们更好地落实十七大报告的总体部署，贯彻《关于深化行政体制改革的意见》的具体要求。
20世纪最后25年，以美国为代表的西方发达国家兴起的新公共管理运动的浪潮，开启了世界范围内政府改革和政府再造的序幕，也为我国当前的行政管理体制改革提供了新的视角。
一、中国行政管理权与行政执法权运作的现状
（一）城市管理“齐抓共管”的理念没有真正确立
城市管理是一个系统工程，行政管理与行政执法就好象城市管理“快车”的前后轮，在有效实施城市管理各项活动全过程中，各自作用的发挥程度都将直接影响城市管理水平的提高。
实施相对集中行政处罚权，实行行政管理权与行政处罚权相分离，其目的是在解决多头执法、职责交叉、重复处罚和行政执法机构膨胀等基础上，深化行政管理体制改革，实现权力和利益彻底脱钩，强化行政内部监督制约。
但城市管理实行相对集中处罚权，并不是将行政管理部门的管理责任全部解除，也不是行政执法部门只行使处罚权，而是管理与执法相互渗透、相互弥补、相互监督的过程。
然而，相对集中行政处罚权相关部门城市管理“齐抓共管”的理念还没得到真正确立。
一是认为行政处罚权集中以后行政执法可以代替行政管理。
这种认识部分存在于我们一些行政管理和行政执法人员当中。
这种认识主要是不理解行政管理、行政执法的概念，不了解行政管理、行政执法的作用，没有吃透我市实行行政管理与执法分离的城市管理体制的真正精神。
这显然违反相对集中行政处罚权的初衷。
二是认为行政管理与行政执法应截然分离，对城市管理中存在处罚连着管理、管理缺不了处罚这一事实缺乏应有的认识。
虽然，这种认识只存在于小部分一线行政管理和执法人员当中，但也反映出了相对集中行政处罚权相关部门没有积极的研究和协调，行政管理应管到什么程度、行政执法从哪个环节入手、行政管理与行政执法在实际工作中如何实现交叉等影响“齐抓共管”机制运作的问题没有得到有效解决。
三是认为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题。
这种思想大量地存在于广大市民群众、政府部门甚至部分领导干部的头脑中。
城市管理涉及方方面面，融合行政决策、行政管理、行政许可、行政执法、行政监督、法制环境等各因素，把所有城市管理中出现的问题强加于行政执法部门，对行政执法抱有过高期望，这不但给城市管理带来混乱，而且也给行政执法部门造成巨大的压力。
（二）城市管理与行政执法部门协调配合表现各异
目前，相对集中行政处罚权相关部门在相互配合上主要有以下三种表现：
1.双方互动，配合比较密切
如市环保局将社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染和饮食服务业排污行为的行政处罚权移交给城管行政执法局后，两局密切配合，互相支持。
一是理顺职责，对三项职能移交后的有关信访投诉的内容、途径进行了梳理，并与信访局达成了共识；二是建立定期工作联系制度和信息反馈制度，加强信息沟通。
如环保局将每周二、五核准的夜间施工情况传真给城管行政执法局，城管行政执法局将每月环境投诉受理情况、行政处罚情况反馈给环保局，各城区间也加强了有关环保审批、许可证发放情况的反馈。
三是密切配合，开展联合检查。
为强化执法，环保局与城管行政执法局开展多层次、全方位的专项联合检查行动，如高考期间噪声污染专项检查，污染物排放许可证专项检查，夜间施工噪声污染联合执法检查等等，部分城区还对饮食油烟污染状况进行定期联合检查。
2.一方主动，双方配合不够密切
这种情况表现在双方没有专门确定的衔接联系制度，大的矛盾，没有小的问题存在，大的联系没有，小的接触存在，有的是局领导之间有接触而机关科室之间没有联系，有的是局领导之间少有联系，机关科室之间有一定的联系。
如上城区市容环卫局与区城管执法局，两局没有专门的联系制度，但双方在科室间进行一些口头交流。
在联系与衔接上，管理部门相对主动，对发现违法不办审批手续的现象专门抄报行政执法部门，行政执法部门也有简单的集中性回复，但达不到要求，如下城区市容环卫局在2004年1月至4月期间，共向区城管行政执法局及下属各中队发出要求查处违法行为联系单共748件，行政执法部门书面回复136件，反馈率仅为18.18%。
3.双方不动，没有相互配合的意愿
如对无照商贩行为，工商部门管室内，城管执法部门管室外，两家各管一摊，既没有联系合作的意识，也没有配合的愿望。
（三）行政执法力度还不足于抑制违法行为的发生
行政执法是指行政主体执行、适用法律、法规、规章的活动，其力度大小直接影响到法律、法规、规章的严格实施。
执法不到位造成违法行为得不到及时制止，处罚过轻造成违法行为再生，是当前行政执法工作的不足之处。
一是行政执法人员专业素质不够，难以深入查处违法行为。
对于一些专业性、技术性、安全性较强的违法案件，由于执法人员素质不高，业务不熟，使一些违法案件难以查处。
因缺少行政管理部门的参与和监督，在自由裁量权限范围内确定处罚额度，行政执法人员具有较大的随意性，有时造成执法合法不合理，甚至造成执法不严、不公、随意执法。
如环保部门对夜间施工噪声违法行为的处罚起点是一万元（有关环保法律规定是二万元以下），相对集中处罚权后，执法部门处罚是一千元，甚至五百元，这样的处罚对于一个追求提前工期而有奖的企业来说，达不到制止违法行为再次发生的目的。
二是行政执法技术手段落后。
对一些技术性较强的违法案件，需要借助一定的专业技术资料和设备。
由于管理部门不能提供详细的技术标准和规范，执法部门也缺少必要的鉴定手段，造成执法困难。
如各类地下管线结构与分布比较复杂，执法部门难以全面掌握，这就对地下管线上的违章查处增加了难度。
三是执法力量使用欠合理。
随着“执法进社区”，行政执法人员的部分管理权下放到街道后，行政执法人员的精力真正放在从事行政执法工作的只有50%，造成了中心城区执法力量明显不足。
以下城区为例，全市33条城市主干道有11条在该区，占全市主要道路的33%，且11条道路大都地处市中心，周边又有规模型住宅群，沿街商家密集，人流量极大，外来人口达10余万人，因行政执法人员往往要承担大量的社区管理事务，不能够全力投入行政执法，严重影响了执法的覆盖面和执法力度
（四）法律保障的缺陷影响执法工作开展
城市管理执法必须做到有法必依、执法必严、违法必究，做到这一要求，除了增强行政执法机关依法行政意识外，还要有与行政处罚相关的行政检查权、行政强制权等健全法律制度作保障。
我市开展相对集中行政处罚权时，市政府专门发布了《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，经过三年的实践，该办法总体是好的，但与经过国务院法制办（国法〔2002〕72号文）调研、筛选的城市管理相对集中处罚权实施办法样本对照，在七项处罚职能的细化、工作协调方面的规定，还是有缺陷的。
同时，《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》由于受到法律效力的限制，在行政检查权和行政强制措施的设立上，无法完全保障行政执法工作的有效开展。
二、城市管理存在上述问题，主要原因有以下几个方面
（一）条条分割、政出多门的体制难以形成综合管理的合力
目前，我市城市管理体制是在计划经济条件下形成的，各职能部门按照行业管理的体系来设置，通常是一个行业一个行政主管部门。
而在市场经济的条件下，城市管理经常要遇到涉及行政管理与行政执法职能交叉、管理重叠的综合性问题，需要相对集中行政处罚权相关部门相互协调、综合治理。
对此，在现行体制下，大多依靠行政管理部门与行政执法部门之间平行协商解决，如遇到难度较大、涉及部门利益较多的，只能提请市政府出面协调。
这种临时性的“一事一协调”、就事论事式的工作方式，不但工作被动，而且很难从根本上解决行政管理与行政执法运作过程中不协调的难点问题，再加之缺少一个有权威性的监督部门来实施有效监督，相关部门工作依然故我，“难点”还是“难点”，影响了我市城市管理质量和水平的提高。
市委、市政府十分重视城市管理工作，二零零三年七月成立了市城市管理办公室。
根据市城管办的“三定”规定，市城管办是市政府城市管理工作的主管部门，并负有“综合组织协调、监督检查全市城市管理工作，负责城市管理考核工作，指导各区、县（市）城市管理工作”等职能。
但是由于市城管办与其他协管局均属同一层级的职能部门，平行部门之间相互协调有一定难度，加之市城管办又兼有管理审批之权，就更难超脱地去组织协调工作。
（二）城市管理与执法机关之间信息联系制度没有得到很好的落实
行政管理部门有些行政审批的信息不能及时、准确、全面地传递到行政执法部门。
行政执法部门进行行政处罚、要求相对人补办手续交纳赔偿金的信息也不能及时、准确、全面地反馈到管理部门，存在“以罚代批”和“该罚不罚”的现象。
如违法占道、违法运输建筑渣土，行政执法部门实施处罚后，未告知当事人到市政市容管理部门补办审批手续，也未将处罚情况及时反馈给市政设施管理部门，造成执法和管理脱节；管理部门发现违法行为应移交行政执法部门处罚而未移交，以补收费用来了结此事等现象也时有出现。
（三）管理重心易位，治表不治本
一些管理部门过分侧重于对现存表象问题的查处，对如何提高管理部门效能、如何提高市民环境意识和公德意识等治本性的问题未作深层次的研究，更缺乏系统化的有效管理举措，由此出现“管理重心易位”现象，形成“突击整治—情况好转—重现问题—突击整治”的城管怪圈。
如查处马路无证摊贩的责任在行政执法部门，但处罚后让这些摊贩到哪里去是行政执法部门无权决定的，所以只堵不疏无法最终解决问题，于是“猫捉老鼠”类的游击战就经常出现在街头巷尾，行政执法效率大打折扣，管理成本有增无减。
（四）区域权、责不完全对称
行政执法部门管理体制实行市、区两级管理，而工商、规划、环保等部门实行垂直管理，在城区设立派出机构，在对无序设广告、有房无照经营、市场“脏乱差”、沿街商家“门前三包”不落实等突出问题的查处上，市有关派出机构与区执法部门由于受到管理体制的局限，协同配合明显不够。
（五）城市管理与行政执法部门之间缺乏相互监督制约机制
自开展相对集中行政处罚权以来，行政管理部门对行政执法部门依法查处违法行为，行政执法部门对行政管理部门履行管理职责和批后监督工作，这两方的相互监督制约机制一直没有建立，出现了执法部门以罚代管、管理部门发现违法行为不移交处罚等问题，致使该补办审批手续的没有补办、该受到处罚而没有处罚的现象时有发生。
对造成这些现象的人员也没有较为严肃的监督制约机制。
目前行政监察部门的主要精力是抓廉政建设和惩治腐败，对行政执法管理队伍之间的推诿扯皮问题进行监察约束还没有有效展开，监督和查处工作处于软弱状态。
三、建议和对策
（一）进一步理顺行政管理与行政执法的关系
行政管理和行政执法贯穿于城市管理的全过程，是城市管理的两个重要方面，两者的目标一致，就是要把城市管理好。
因此，管理与执法都必须以“三个代表”重要思想为指导，以有利于城市社会经济的快速持续发展、有利于为人民群众创造良好的工作和生活环境为目标，互相协作、互相配合并切实发挥各自的作用，确保城市的健康发展。
行政管理是城市管理的基础和核心，对城市的发展起着主导和支配作用。
在市场经济条件下，行政管理的主要内容是：
制定有关社会经济发展的法律、法规、规章、政策措施、行政标准；依据法律、法规、政策措施等进行各类社会经济行为的行政许可；培养市场、规范市场，把好市场准入关并加强监管；为各类经济主体提供服务。
因此，行政管理是根据各行业的特性，为保证城市正常运转，使行政相对人在一定的范畴内合法经营、安全消费和正常活动，这种管理活动是城市发展过程中深层次的内在要求。
行政执法的主要内容是：
以行政法律、法规、规章和政策措施、国家有关行业标准及行政管理部门的行政许可等为依据，通过对社会各经济主体的社会实践活动行为的检查，发现违法、违章行为并进行纠正和处罚，以最大限度地减少社会经济活动中损害国家和他人利益的违法现象。
行政执法所表现的通常是对城市表层的显见违法行为进行及时有效的制止、纠正和处罚，使其符合管理部门对城市管理设定的标准，保证城市一切活动的正常开展。
在城市管理中，往往是处罚连着管理，管理缺不了处罚，两者的交叉点在行政检查权的运用。
《行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。
《行政许可法》第六章“监督检查”详细规定了行政机关对被许可人从事行政许可事项进行监督检查的职责。
因此，行政检查权作为行政职权的一种，在许多情况下是行政机关作出行政许可、行政处罚等处理决定的必要前提和先导。
“如果行政主体没有进行行政检查或者没有严格地进行行政检查，就无法了解公民、组织的守法情况，也就无法对之予以奖励或制裁。
可见，行政检查无论是对于作出处理决定，还是对于执行这一处理决定都是不可缺少的重要环节。
”因此，行政管理与行政执法应互为支撑不可分离。
行政管理部门有责任做好城市管理法律、法规和规章执行情况的监督检查工作，特别是具有行政许可实施主体资格的行政管理部门，要依法做好对被许可人的监督检查。
通过全时空、全方位、全过程等有效管理手段把城市管理的方方面面纳入法制的轨道，使城市管理的成效和水平与我市政治、经济、社会可持续发展相适应。
行政执法部门要加强巡查，及时发现和查处违法现象,尤其是要处理好管理部门、社会举报人反映的问题，决不能依赖管理部门和社会举报人的反映来查案办案，不能够把自己变成处理违法案件的“法院”和判官。
要建立健全行政处罚工作程序制度，将行政相对人守法情况的检查纳入，其中在参与管理、主动检查中及时发现和处理违法案件，使行政处罚在城市管理活动中真正起到推动和强化作用。
（二）建立健全协调机制及相关程序制度
1.完善城市管理领导和协调机构
城市管理工作是涉及面广、政策性强，必须加强领导，充分协调，精心组织。
在成立城市管理行政执法局时，我市根据市委文件要求成立了市城市管理领导小组，由市政府分管副市长负责、有关部门负责人参加。
市城市管理领导小组定期听取城市管理工作汇报，研究解决城市管理中的重大问题和前瞻性问题，部署考核城市管理各项工作。
办公室设在市城市管理办公室（将原有的管理审批职能剥离，使其专司市城市管理领导小组办公室和城市管理协调机构职能）。
建立行政管理与行政执法协调机制，协调部门为市城市管理办公室，每季度向城市管理领导小组报告一次城市管理工作情况，协调和处理相对集中行政处罚权相关部门的工作关系和矛盾，健全行政管理工作程序和行政处罚工作程序，建立城市管理工作考核制度。
协调工作实行月度例会：
评议前一阶段工作，交流工作经验，探讨当前工作疑难点，并对城市管理相关部门与行政执法部门之间出现的问题进行协调，落实责任部门解决。
2.建立城市管理相关部门与行政执法部门之间的协调制度
①信息联系制度。
行政管理部门依法行使城市管理行政许可的事项，应当在行政许可文件下发后2个工作日内抄送行政执法部门；行政执法部门查处违法案件时，认为需加强行政管理措施的，应及时通知有关行政管理部门。
②配合协作制度。
行政管理部门在日常监督检查中，发现有违法行为的，应及时通知行政执法部门，行政执法部门应予作为，并在作出行政处罚决定后的2日内将行政处罚决定告知有关行政管理部门备案，或定期反馈；行政执法部门查处的违法案件，对违法行为需要进行技术鉴定的，应当通知相关行政管理部门，行政管理部门应当在3个工作日内或者法律规定的时限内进行技术鉴定，并书面告知行政执法部门；行政执法部门查处违法案件时，对法律、法规、规章有行政处罚后可以补办审批手续规定的，应及时通知有关行政管理部门；行政执法部门依法实施强制措施需要有关部门配合的，有关部门在城市管理需要城管行政执法部门配合的，应当互相通知，主动配合。
当城市管理相关部门与城管行政执法部门对违法案件处理发生争议时，由市城管办进行协调。
③实行联合检查，建立巡查互补机制。
行政执法部门以未经审批的违法行为为主，行政管理部门以批后监管为主，扬长补短，充分发挥各自的优势。
对疑难案件和技术性、专业强的行业必须实行有计划经常性的联合检查，以使管理更加有效。
3.建立城市管理监督考核制度
①行政管理部门与行政执法部门之间的互相监督。
行政管理相关部门发现行政执法部门处罚不当的事项，应当在5个工作日内把意见反馈给该行政执法部门，督促其进行纠正。
行政执法部门发现行政管理相关部门没有依法履行职责的事项，应当及时告知相关行政管理相关部门，并督促其履行职责。
②对城市行政管理部门、行政执法部门的监督。
对行政执法部门与相应行政管理部门不作为或不当行政行为，经相关部门抄告而无正当理由置之不理、拒不履行或拒不整改的，由市城市管理办公室进行月度通报批评；对城市管理相关部门与行政执法部门之间因失职、渎职行为造成不良影响或重大损失的，由市城市管理办公室报市城市管理领导小组研究决定追究责任机关及责任人的责任。
③建立和完善内外监督、举报制度。
采取外部监督和内部监督相结合的办法，外部监督上增强工作的透明度，自觉接受新闻媒体和社会公众的监督，定期质询、监督和审查，形成防范机制网。
内部监督要明确专门机构，完善监督制度，严格遵照执行。
（三）提升相对集中行政处罚权制度的法律效力
为确保相对集中行政处罚权的有效开展，便于行政执法机关正确行使行政处罚权，加强行政管理与行政执法部门协调与配合，应将《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（市政府令第169号）上升为地方性法规。
对相对集中行政处罚权的职责、工作协调配合，七项职能处罚项目和罚则，行政检查权与行政强制措施权细化或设定等加以规定，使行政执法机关执法活动切实有法可依。
其理由有以下几点：
一是工作协调配合机制的建立与运作以地方性法规的形式明确，就可以将之纳入依法行政的轨道，便于监督与考核；二是将七项职能处罚项目和罚则进行细化，可以规范行政执法的处罚行为，统一行政处罚中自由裁量尺度，便于行政管理部门、行政相对人监督；三是行政检查权与行政强制措施的明确便于执法部门更有力执法。
这是因为行政执法包括必要时依法采取的行政强制措施，是行政执法部门实施行政处罚的前提和保证，是调查取证的重要环节。
“改革开放是发展中国特色社会主义的强大动力。
”中国的改革选择的是一条“经济改革→社会改革→政治改革”的路径，中国的开放选择的是一条“政府人世→企业人世→社会人世”的路径，经济改革的市场化、公共管理的社会化和政治发展的民主化三者之间的良性互动，构成了中国特色社会主义改革开放理论的总体框架。
中国政府必须改革，“停顿和倒退没有出路”；中国政府必须开放，自我封闭同样没有出路。
因此，我们只有坚持科学发展观，解放思想，实事求是，勇于变革，博采众长，才能成功地走出一条中国特色社会主义的行政管理体制改革之路。
借鉴国外经验与立足国情的关系。
在工作中，我们要善于学习和借鉴国外的成功经验和做法，把世界各国的先进科学技术、优秀的文化和具有普遍性的经济和行政管理的经验学到手。
但是也不能盲目的不加思考的照抄照搬。
对外国的行政管理理论和做法，我们要认真地进行分析，不要一概排斥，也不要照单全收。
关键是要下决心深入实际调查研究，多分析多思考。
归根结底，必须立足当代国情，立足世界，推动中国特色社会主义国家的行政管理体制改革。
主要参考文献
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