非诉行政执行及其程序分析doc 14页.docx

非诉行政执行及其程序分析doc 14页.docx

《非诉行政执行及其程序分析doc 14页.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《非诉行政执行及其程序分析doc 14页.docx（10页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

非诉行政执行及其程序分析doc14页

非诉行政执行及其程序分析（doc14页）

论非诉行政执行及其程序

内容摘要

由于一些法律法规的欠缺完善和执行问题，致使人民法院在对行政行为的执行过程中，非诉行政执行案件数量直线上升、行政诉讼案件数量大幅度下降，非诉执行兼顾现实、经历了由形式上到性质认识的转变后仍存在尖锐矛盾，不利于行政审判的健康开展。

非诉执行与诉讼案件之间的关系定位了非诉执行理念和性质，而非诉执行程序的设定和贯彻，也有力促进了行政诉讼，更突出体现了非诉执行程序的内在价值；非诉执行程序与民事执行、行政诉讼的程序相比较，均存在有机联系和根本区别，由此客观准确的分析了影响非诉执行的“相对人民主及法律意识衰弱、执行力度加大、行政执行案件数量的增长”等变量因素，明确了非诉执行程序自身存在的问题，理解了它在“基本原则，立案和审查、执行、裁执分离和救济、效率”等重要内容及关键环节。

我国从“适用范围、合法执行、执行原则、审查和受理”等方面也进一步制定了非诉行政执行程序的补充规定，督促行政机关依法行政，有效的保障公民、法人、其他组织的合法权益，规范非诉行政执行。

关键词：

非诉行政执行非诉行政执行理念非诉行政执行程序

一、问题的提出

非诉执行（指法院对行政行为的执行，以下同）经历了由执行庭审查并执行，

体的规律，即使程序的内在价值，也必然应反映执行实体的要求，因此对执行程序的理念分析，必须与对行政行为、司法行为的分析结合起来。

（一）非诉行政执行机关。

对具体行政行为强制执行的格局，我国基本确定为申请法院行为原则，以行政机关自力执行为例外。

应该知道，国外的一元化格局基于如下前提：

1、自力执行被严格要求（如情况紧急，涉及国家税务），并且有充分的司法救济手段；2、代执行、执行罚等手段的行使，仍不能促进其履行义务；3、有丰富而严厉的督促履行措施，如行政处罚、撤消授益、剥夺资格、公布违法事实等；4、公民较强的法律意识和良好的执法、司法环境。

我们知道，行政机关的强制执行权，是非常具有渗透性、侵略性的一种权利，而且自己执行自己做出的决定，也违背自然公正原则。

但正如以上所述，由于有一系列程序保障，能保证控制行政权的盲目扩张和保护行政相对人的合法权益，出于对效率的考虑，自力执行在国外非常普遍。

而中国由行政机关自力执行显然不具备上述条件，同时法院执行目前也普遍存在着缺乏审查及执行程序救济，有沦为司法专断的趋势。

（二）非诉行政执行的性质。

综观世界各国行政强制执行法律制度，以德日为代表的大陆法系国家，强制执行由行政机关行使；英美法系国家行政强制执行权原则上交由司法机关行使。

[1]如果说民事执行兼具有司法权和行政权的属性，那么非诉执行还加进了对行政行为的事实、法律审查程序，从这一点讲，非诉行政执行具有最纯粹的司法和行政性质。

行政决定本身具有主动性、扩张性、不对等性，非诉执行不过是行政效力的延伸，也正是这种情况，它需要司法权的制衡。

这样除了法院执行本身裁判权与实施权的制衡外，非诉执行还特别具有司法权和行政权的制衡。

对这两种明显的属性，一种观点认为是平衡的，它使你不得不选择其中一个属性，以求得整体的动态的平衡。

除非特别紧急情况，如对国家利益、公共利益和他人合法权益造成不可弥补的损失，法院当然应选择中立公正的司法权。

司法是正义的最后保护神。

法院不选择公正社会将失去公正，同时法院当然不应忘记对行政效率的追求，以尽量简洁的程序使行政处理得以迅速执行。

（三）非诉行政执行程序的内在价值：

1、交涉性的整合。

执行程序的本质在于交涉性，在于通过民主公开的告知、听证、异议、阅卷等制度，吸取当事人及利害关系人参与到执行程序中来，促进执行事务的整合性前进。

这种看得见的交涉程序，既激发了尽可能多的个体力量，又产生了系统论中所谓“整体大于个体之和”的效果；既保证了利害关系人在情绪上对相对真理的认可，又使执行得以顺利进行；2、平衡。

非诉执行中国家权与公民权、司法权与行政权是动态的平衡，在一定条件下必然有所偏颇。

比如更侧重于公正而不是效率，侧重于保护弱者和行政相对人的合法权益而不是行政机关。

正因为有所侧重，才使社会权利、权力体系保持整体的平衡，不至于因权利衰落而导致权力的扩张；3、作茧自缚。

通过听证、异议及对执行事项的处理等，非诉执行可暂时脱离现实无限性的变化及其干扰，转变为可预测的理性。

这种作茧自缚效应，克服了对绝对公正的理想追求，以效益为基础价值，实现了对事件相对公正的处理，并同时以程序外壳保护所产生的结果；4、导向性。

在执行主体及利害关系人对程序知晓的情况下，程序是一面旗帜，在旗帜的导引下，各种力量沿着设定的渠道流动，因而减少了摩擦，增进了合力，使执行能在尽可能小的阻力下进行。

（四）对非诉行政行为的审查。

为维护法院权威，制衡行政权和保护相对人的合法权益，被申请执行的具体行政行为要接受审查。

在我国目前民主法制还不健全的情况下，行政法的首要作用在于控制行政权，强调行政权在保护公民、法人或者其他组织合法权益的作用，具有更为重要的意义。

[2]在行政法发达的国家，如果丧失救济机会，就意味着行政行为生效，如美国法院颁布执行令时仅审查相对人是否履行义务。

而我国没有相应的社会背景，如公民的法治意识、司法人员的素质、程序的完善、行政措施的多样化等，尚不能照搬西方模式而只有采取审查方式。

法院的本质属性在于它是裁判的行使者，但正如行政机关行使了部分立法和裁判事项，随着社会发展的专业化、复杂化，法院也在行使着诸如法官造法（判例）、执行权等立法、行政权。

从发展的观点，法院审查和执行不是侧重裁判权就是侧重行政权，不可能二者同时兼顾。

如果法院尚未成为行政机关的执行工具，法院就应适用裁判权对行政行为进行审查，而审查应按最高法院若干问题解释第九十五条规定的“三个明显”及相对于诉讼较浅层次的审查标准。

得出此结果是基于对如下因素地考虑：

1、利害关系人放弃救济途径，行政行为已经确定，严格审查会影响效率甚至导致行使救济权利的动力丧失；2、利害关系人放弃救济，不是认可行政行为合法，而很多是感到救济成本高和缺乏提起救济程序的能力。

3、这种情况下缺少审查和僵硬执行，无疑会打击民主与权利意识，促进协调风气，使权利与权力的博奕丧失平衡性，进而导致恶性循环；4、法院的裁判地位及非诉执行的行政性质；5、公民、执法人员、行政程序方面的发展程度。

三、非诉行政执行程序与其它程序

（一）非诉行政执行和民事执行。

二者相同点是执行对象均包括金钱、财产和行为，执行机关均为人民法院，执行性质均包含裁判权和执行权。

以上共同之处可得出如下结论：

非诉执行机制、措施、方式、方法均可借鉴参照民事执行程序，如裁执分立、追加和变更执行主体，代位追偿，债权分配，案外人异议，中止、终结、暂缓执行等。

二者不同点：

1、非诉执行强调对处理决定实质性的合法性审查，民事执行权仅对裁判进行形式审查；2、非诉行政执行是主动性的公权力，需要司法权的制约，而民事执行是私权力，需充分考虑当事人的处分权；3、对效率重视的程度不同。

以上不同点对非诉执行的启发是：

1、强调司法审查很制约。

实际不仅是审查，如果对合法的具体行政行为的执行会导致不合理、不公正的后果，那么法院就应主动进行协调；2、非诉执行应该比民事执行更注重效率，更注重程序简洁，以保证行政管理的需要。

（二）非诉行政执行与行政诉讼。

非诉执行是行政机关对生效行政行为提请法院启动对相对人的执行，以显示行政权威，实现行政管理效能，而行政诉讼是行政相对人对行政行为提出质疑，以否定行政行为的法律效力。

因此从内涵上看，二者截然对立，但是以辨证的观点观察，正因为内容炯异的对立，更产生了转化的可能。

同时我们还应该看到，现代社会在抽象意义上无非由民主与法治构成，如果说民主与法治，社会主体与社会环境的发展状况，决定了一定社会、一定时空执行行政行为和否定行政行为能力的衡定，那么对行政行为的执行和对行政行为的否定，就是此消彼长、相互转化的关系。

总之，国家权与公民权的理想状态应该是各自在法定的区域内活动，依靠民主与法治，通过相互间的现实和潜在地制衡，通过权利与权力的监督与约束，求得共同发展。

四、影响非诉行政执行变量分析

非诉执行只是行政执行的一部分，行政执行还包含行政机关的自力执行、行政相对人自动履行。

但是自力执行仅涉及高度专业性、国家税收、国家安全等少数部门，自觉履行和公民的法律意识相联系，此在一定的社会环境中是一个定数，法院所能做的是通过非诉执行，促进司法权、行政权、公民权的协调统一。

在社会转型过程中，在加入世贸组织的形势下，行政行为无疑要受到更严格的监督，此种监督对法院目前主要是通过非诉执行和行政诉讼进行。

而非诉执行虽是少数，却影响着绝大多数行政行为的自觉履行。

从这个角度讲，非诉执行案件数量与行政行为的数量，存在一定的正比例关系，前者是后者的晴雨表。

而不幸的是根据目前的统计，法院的非诉执行案件数量一直呈直线上升，它对行政诉讼的消极影响已非常明显。

下面对影响非诉执行的一些变量进行分析。

（一）相对人民主及法律意识衰弱。

一定的社会背景只能产生一定的行政执法数量，如果行政执法案件数量持续上升，那只能从另一个角度找原因，即它的反面……权利制约权力的衰弱。

如果权利者没有能力对抗权力，而沉默、僵持甚至被迫履行，如果权利者总是习惯于和权力协调解决问题，那么行政执法无疑会膨胀。

行政执法并不总是高尚的、正确的，相反它往往基于狭隘的利益考虑。

这种情况更使我们深刻理解在目前社会管理漏洞增多、公民法律意识淡漠的情况下，行政执法数量增长的不可避免性，理解法院对非诉执行的过度热情对行政执法增长的推波助澜。

（二）执行力度加大。

行政机关及法院二者加大执行力度或行政措施的种类增多，执法机关分流人员的安排，罚款提成的刺激，不愿放弃既得利益等，都会造成执行案件数量增多，但在我国现行的执行体制和行政现状下，首先是法院不正确执行所致。

行政执行案件数量的增多，无论正确或是错误，对衰弱的民主与法治意识均会造成冲击，并且当这种冲击是由终局性的法院造成时，它的危害会更加严重。

（三）行政执行案件数量的增长。

正如前述，民主与法治意识的衰弱造成了行政执行的非正常增长，而法院的松散审查和强力执行又通过打击民主与法治意识，造成这种状况更加严重，并又恶性循环。

在对行政的依靠、崇拜和恐惧中，权利的制约性更日趋式微，它的衰弱自然会阻碍行政诉讼的发展，这样非诉执行与行政诉讼就通过民主与法治意识建立了联系。

另一方面当在一定民主与法治的时空，我们也主要应从民主法治意识的勃兴考虑。

当民主与法治意识勃兴，更多的行政行为被提请司法审查，行政行为和非诉行政执行数量就会减少。

对此有限数量的行政行为，如果相对人有能力判断它是否合法；要么诉讼，要么自动履行。

一个健全理智的人，不应等到法院强制执行时才履行。

如果能够这样，在司法权与行政权、行政权与公民权的良性互动中，非诉执行与行政诉讼就可以互相促进，齐头并进。

发达的法治社会不能没有民主法治意识与程序治理，此二者是任何法治社会的源头活水。

由于民主法制意识的勃兴能促进行政诉讼的发展，法院在非诉执行中就应依法审查和执行，做好协调工作，避免引起不合理后果。

例如完善交代待权利，允许复制有关材料，在行政机关与相对人之间举行听证，行政行为瑕疵的明确，对异议的处理和答复，对公正执行的关注等。

民主法治意识不仅是靠社会，靠行政诉讼培养，法院还应自觉在行政执行中慎重处理，完善程序，增进参与，提供救济，唤起和培养公民的民主法治意识，促进依法行政。

五、非诉行政执行程序

非诉执行程序的有关问题。

由于非诉执行产生国家权与公民权、司法权与行政权的复杂联系，由于它对行政行为、行政执行、行政诉讼均产生重大影响，特别是它对公民的民主法治观念的重大影响，要求我们在制定非诉执行程序和实际执行时，应适当审查并提供充分的执行和救济程序，适度协调执行中的公正问题，并兼采效率原则。

（一）非诉行政执行程序的基本原则。

1、公正。

它包括回避、听证、裁执分立、记录、侧重保护行政相对人、保护基本人权等；2、民主。

包括公开、查阅执行卷宗、听证、合议、申请与异议、救济等；3、效率。

包括期限制度、委托制度、紧急处置、先予执行等。

（二）对行政行为进行立案和审查。

立案应由立案庭按最高法院若干解释第86条进行形式审查。

如果先由行政庭审查，在裁定不予执行时，就会产生很多矛盾。

审查时应注意以下问题：

1、全面审查。

在裁定中明确行政行为的程序、事实、依据及其瑕疵或虽有瑕疵仍然执行的原因，这样既监督了行政行为又弘扬了相对人的法治意识；2、裁定结果包括两项内容：

（1）准予强制执行ⅹⅹ行政行为；

（2）限相对人与ⅹⅹ日内履行此行政行为，逾期将依法强制执行，并由相对人承担滞纳金等。

这样既体现了监督又交待了权利，而且节省了限期履行通知书这一手续；3、裁定前至少应询问被执行人一次。

这是对相对人的尊重，既表明法院的审查地位又避免仅仅书面审查可能造成的矛盾。

（三）非诉行政行为执行。

如前所述，非诉执行与民事执行在执行机制、措施、方式、方法上并无多大差别，完全可以借用民事执行的一些现成规定，而不同点及某些急需事项具体有：

1、协调。

从公私利益对立角度，行政行为一经作出即生效，无需同相对人事物协商一致，所谓国家权力不可任意处分。

当行政行为显失公正或执行产生明显不公正或不合理后果时，法院不必自己背上不讲理的恶名，而应在法律的限度内协调执行。

美国对某些轻罪所实行的诉辩交易，可作为一种思路借鉴；2、执行权和救济。

非诉执行交织着司法与行政程序，特别应注意显示其司法特性，要允许当事人查阅卷宗，告知当事人事实理由和权利，特别要设计和适用救济程序，分别情况允许利害关系人向本级或上级法院提出复议；3、裁执分立。

这是执行改革的大趋势，以体现监督和制约。

关于“具体行政行为已经生效并具有可执行内容”。

对申请人民法院执行的具体行政行为“已经生效”，应从程序上理解，凡是具体行政行为作出后，负有义务的一方当事人既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关申请人民法院强制执行的，都应当符合“已经生效”的法定条件。

有的教材将“已经生效”解释为“一是具体行政行为本身已经具备了发生法律效力的必要要件；二是具体对具体行政行为发生法律效力具有决定意义的其他要件；三是具体行政行为还应当包括行政主体资格合法、依法穷尽了行政程序，并已经送达当事人等。

”[3]关于“具体行政行为具有可执行内容”，有人将“可执行内容”理解为“具有给付内容”。

[4]也有的认为，不履行具体行政行为所确定的克制、容忍的不作为义务，应当是具体行政行为执行中的问题，不应当作为另一个违法行为另案处理，而应当进入具体行政行为强制执行程序加以解决。

[5]

（四）裁执分离和救济。

它是非诉执行包括民事执行中普遍缺乏的机制和程序，现设计如下：

1、行政审判庭组成合议庭，对执行过程中的争议或重大事项作出裁定或决定。

重大事项是指不宜与实施执行权分离的公告、调查、查封、扣押、编制财产分配表等之外的所有执行措施、方式、方法；2、对执行组织（执行员）作出的一般措施，利害关系人有权向合议庭申请复议一次，对合议庭作出的强制执行案外人异议，执行主体的追加和变更，执行到期债权，撤销债权转让，中止、暂缓、终结执行，罚款，拘留等重大争议的裁定或决定，利害关系人可以向上级法院申请复议；独任审判员对一般争议或事项所作出的裁定或决定，利害关系人可以向合议庭复议一次。

执行程序中合议庭是否有权裁判实体争议，这是要制定的强制执行法所讨论的热点。

基于效率的考虑，实体争议如撤销债权转让，第三人债权是否有效等，由合议庭解决并赋予上诉权是可以的。

但是由非专业审判庭审判所引起的审判混乱，当事人权利保护，新的审执分立等问题，也不能不考虑。

（五）非诉行政执行效率。

行政行为的本质在于效率，非诉执行也不能不有鲜明的效率特点。

实践中出于利益考虑、法院程序等情况，倒不存在执行的迟缓，一般都能在三个月内完成，但是对效率的追求必须注意以下问题，以免误入歧途：

1、依法审查；2、合法、合理、慎重执行，绝不能因执行影响法院的公正形象，打击公民的诉讼意识，那实际上是涸泽而鱼；3、公开。

要勤于说理，公开信息，交待权利，不能使被执行人误解法院的中立地位；4、裁执分离与救济。

综上所述，尽管目前非诉行政执行在形式和性质上仍存在尖锐矛盾，同时行政行为执行程序的不规范和民众法律的意识衰弱，均不利于行政审判的健康发展；事物的发展需要一个过程。

随着我国已经积极从“适用范围、执行程序、落实督促”等方面，不断对非诉行政执行进行完善规范；相信随着我国法律法规体系的不断健全完善，公民、法人和其他组织的合法权益将进一步得到有效保障！

注释：

[1]《西方主要国家行政法行政诉讼法》，曾繁正等编译，红旗出版社出版，第97页

[2]《中国行政法教程》，罗豪才主编，人民法院出版社出版，1996年版，第48页

[3]《〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉释义》，最高人民法院行政审判庭编，第186页

[4]2000年全国律师资格考试指定用书《行政诉讼法学》，马怀德主编，第131页

[5]《德国普通行政法》，朱林编译[德]平特纳著，第316页

参考文献：

1、《中国行政法教程》，罗豪才主编，人民法院出版社出版，1996年版

2、《中国行政许可法概论》，沈开举郑水泉主编，青海人民出版社，2003年版

3、《中国行政法学前沿问题报告》，张步洪主编，中国检察出版社出版，2003年版

4、《行政审判问题研究》，高若敏主编，人民法院出版社出版，2004年版

5、《中国依法行政的理论与实践》，傅思明主编，中国检察出版社出版，2002年版