邮政储蓄必需与邮政体制联动改革.docx

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邮政储蓄必需与邮政体制联动改革

邮政储蓄必需与邮政体制联动改革

一、为何邮政储蓄必需与邮政体制联动改革

　　1.邮政储蓄和邮政体制都需要改革

　　中国邮政金融业务自1986年恢复开办以来取得了长足的进展。

至2002年末，邮政储蓄存款余额达到7369亿元，市场占有率为％，仅次于四家国有商业银行居第五位；邮政储蓄机构网点31704个，仅次于农行居第二位；代办保险、发放工资、代收税费等各项代理业务合计达到1600多亿元。

　　可是随着邮政金融业务的进展，一些过去没有暴露出来的问题和矛盾逐渐突出。

目前邮政储蓄的问题集中表此刻以下方面：

　　第一，现行邮政储蓄机构吸收储蓄存款再转存中央银行、获取高额转存款利息（目前邮政储蓄的转存款利率为％，而在中央银行持续降低利率以后，金融机构的存款预备金利率已降为％，二者相差近个百分点）的做法，使邮政储蓄享受了“超国民待遇”，在必然程度上致使了不公平竞争，并引发了一些基层机构的违规操作；

　　第二，因邮政储蓄未纳入金融监管体系，有关监管部门对基层邮储机构的违规行为难以监管；

　　第三，邮储与邮政搅在一路，为邮政提供隐性巨额补助，不仅无益于邮政业务的核算，也无益于邮政部门职工专注于主业，延滞了邮政部门自身的结构调整。

事实上，由于邮政储蓄已经成为邮政系统最具获利能力的部门，很多基层机构都将之作为“用饭业务”大力进展，而邮政原有的业务能力相对减弱；

　　第四，转存款利息与吸储利息之间的庞大利差由中央银行承担，实际上是迫使中央银行承担了本应由中央财政负责的出资职能，造成宏观调控部门之间的职能混淆，同时也加大了货币政策操作的本钱。

　　另一方面，邮政体制也迫切需要改革。

其问题主如果：

　　第一，邮电分离后，邮政系统机构臃肿，人浮于事现象较为突出，服务效率相对较低，亏损严峻。

　　第二，东西部居民所享受的邮政公共服务水平相差极大。

例如北京、上海邮政业务的发达程度活着界上能够排名23、26位，西宁则列于130位以后。

　　第三，外资快递公司进入中国市场以后，邮政体系在强敌眼前竞争乏力，市场占有率迅速减少。

目前在部份沿海地域，大约90％的市场份额已被外资公司夺去。

　　另外，活着界一些国家纷纷改革既有邮政体制的大背景下，我国邮政体制改革的压力进一步加大。

　　2.对现有改革方案的分析

　　针对上述问题，最近几年来有关部门曾多次酝酿改革。

1998年邮政、电信分离后，从1999年开始推出“8531计划”。

即在四年中，别离将国家对邮政的亏损补助额减少至80亿、50亿、30亿和10亿。

1999年，有关部门还设计了将邮政储蓄从邮政分离出来，单独成立邮政储蓄银行的改革方案。

可是，上述单兵突进式的改革并无解决邮政系统和邮政储蓄的实质问题。

　　第一，从单独改革邮政体制方案的实施情形看，虽然国家财政确实逐年减少了对邮政的补助，但邮政部门的亏损并无减少乃至消失，而是通过不断扩大邮政储蓄的规模、用邮政储蓄的盈利弥补邮政的经营亏损。

而邮政储蓄的盈利又主要来自中央银行为之提供的高额转存款利息。

由于中央银行对金融机构的再贷款利率最高只有％，人民银行至少要负担个百分点的利差倒挂损失。

随着邮政储蓄存款的迅速增加和中央银行再贷款数量的减少，人民银行的负担也不断加重。

以2002年为例，昔时邮政储蓄余额为7373亿元，而再贷款余额仅为1374亿元，二者相差近6000亿元。

再贷款的利差倒挂加上转存款利率与存款预备金利率之间的利差，人民银行承担的损失接近140亿元。

对于国家来讲，相当于按住了左侧衣袋，却不能不从右边衣袋掏钱，并无实质意义。

　　随着国家补助的减少，迫于扭亏的压力，邮政部门为降低本钱而收缩了很多网点，造成普遍服务能力（专门是农村）下降和服务质量恶化。

例如，某省两个乡8000多人口共用一个邮电所，所里只有一个工作人员，且办公条件十分恶劣。

这种状况不仅与中国作为经济大国的形象不符，而且在必然程度上影响了政令的畅通。

　　第二，由于单独改革邮政储蓄的方案未考虑邮政体制的现实困难，无法弥补邮政在提供服务中出现的窟窿，在现实中也不具有可操作性。

目前邮政系统总收入的三分之一来自储蓄，而且越是基层比重越高。

据介绍，在一些农村支局，邮政储蓄的收入占比高达90％，一旦将邮储从邮政分离又没有补偿办法的话，这些邮政的营业网点将立刻垮掉。

因此，该方案必然会受到邮政部门的抵制。

　　上述分析表明，将邮政体制撇在一边，单独进行邮政储蓄的改革不可行；不考虑邮政储蓄改革，单独改邮政体制也不行，邮政储蓄改革必需与邮政体制改革联动进行。

惟此，才有可能兼顾邮政、财政和中央银行等多方面的利益关系，使改革能够顺利推动。

　　二、关于邮政储蓄与邮政体制联动改革的构思

　　1.改革的大体前提

　　最近几年来，随着外资企业的进入，邮政专营的局面已被打破。

邮政部门的高收入领域受到挤压，而亏损的普遍服务（尤其是农村的信函投递服务）又不能不做，由此造成邮政部门的经营状况不断恶化。

　　需要指出的是，邮政在专门大程度上实现的是政府职能。

邮政通过提供公共服务支持着国家政权，是传递党和政府声音、保证我国13亿公民通信权利的重要工具。

因此，将邮政系统定性于企业，简单地归于企业化管理是有问题的。

对于普遍服务的亏损部份，国家有义务给予资金支持。

从国外情形看，无论是发达国家仍是进展中国家，对邮政都是给予财政方面支持的。

例如美国、英国将邮政定位于政府公共服务部门，享受免税待遇；日本、印度的邮政职员均被列入公事员系列，享受与政府雇员相同的待遇。

相较之下，我国的邮政事业还很不发达，服务能力和水平都相对低下。

同为进展中国家的印度，国土面积为300万平方千米，人口10亿，其拥有15万个邮政网点，25万个投递员。

而在我国，相对于960万平方千米和13亿人口，却只有7万个网点，10万个邮递员。

除少数大中城市外，公众享有的邮政服务还远远不够。

因此，财政过去对邮政提供的资金相对仍是不足的。

　　基于上述理由，财政对邮政必需提供资金和政策支持，这是改革的前提和必要条件。

　　2.邮政储蓄与邮政体制联动改革的方案构思

　　咱们说财政必需支持邮政业务的进展，并非等于要让财政将邮政全数包下来。

邮政业务大体上能够分为三大类型：

一是通政类服务，主如果保证党中央声音的及时传递和政令的畅通，具体包括党报党刊的发送、机要文件的传递、边防官兵信函的邮递等等。

显然这种业务的经营亏损是需要财政补助的；二是通民类业务，主如果保证公民的通信权利，为公众提供公共服务。

这种业务也属于政府职责，应由政府承担收入无法弥补支出形成的缺口；第三类是通商类业务，主如果利用现有国内邮政网点，为企业和公众提供商业性服务，包括集邮、快递、代理收费、汇兑、邮政储蓄等。

这种业务一般是营利性的，不必财政补助。

　　关于邮政普遍服务的实际亏损额，据邮政部门的测算，每一年至少需财政补助100亿元才能自求平衡。

其理由是，按照“8531计划”，中央财政从1998——2002年共补助邮政170亿元，加上113亿元的建设资金补助，平均每一年补助70亿。

若是考虑到邮政收入的水分（2002年估量为30－40亿），则合计为100亿元。

而按照中介机构的测算，该数值为45亿，二者不同较大。

由于过去邮政对各类业务没有单独核算，不同业务混在一路共用邮政设施和网络，所以要得出准确的数据相当困难，这也是财政与邮政部门产生意见不合的主要原因。

考虑到2002年在中央财政补助10个亿的基础上，邮政储蓄还划拨了盈利100余亿用于弥补邮政亏损，在邮政现有经营水平下，100亿的估量可能比较接近现实。

可是现实并非等于合理，通过改革，邮政部门应该能够在改善服务的基础上降低本钱，提高效率，而这一点也正是咱们改革的目的。

　　按照邮政的业务特点和进展现状，咱们提出“两步走”的改革假想：

　　第一步改革的目标是将通商类业务与其他两类业务剥离出来，准确核算各类业务的收入和本钱。

在这一阶段，邮政储蓄等通商类业务仍留在邮政体制内，但须独立核算，同时慢慢放开其资金运用领域，培育经营能力。

这一阶段大约需要3－5年的时刻。

　　第二步改革的目标是实现通商类业务的市场化运行。

在这一阶段，通商类业务与邮政体制完全离开，自主进行市场化运作。

同时邮政体系应通过运营机制的改善，进一步提高邮政体系的效率和服务能力。

　　做出这一设计的目的，主如果在不对现有利益格局产生庞大冲击的前提下平稳推动邮政体制和邮政储蓄的改革。

一方面，要使有关各方都能经受，即财政少拿一点、邮政不致失衡、中央银行负担取得减轻；另一方面，也要促使邮政体系向更有效率、更有竞争力方面转变。

　　3.改革的大体内容

　　第一步改革的要点能够用五句话归纳：

“分离业务，独立核算，以盈补亏，调整结构，增强监管”。

　　分离业务：

即将邮政的普遍服务运营与通商类服务运营分离开来，在国家邮政局下分设快递、邮储、代理等独立运作的业务实体。

将目前混用的办公设备一概划给普遍服务部门，通商类业务部门仍需借用的，普遍服务部门能够按合理的价钱收费。

　　独立核算：

即对分离后的经营主体采取独立核算、别离设计绩效考核指标体系的办法进行管理。

通过几年的试运行，就可以够大体弄清楚各类业务的本钱及其他核算数据，为下一步改革提供依据。

　　以盈补亏：

即下面分开经营，上面并账补助。

国家邮政局用下属通商类业务部门的盈利和缴费来弥补普遍服务的亏损，若是仍有缺口，则由财政给予补助。

　　调整结构，包括两个方面的内容：

一是邮政部门自身要调整业务结构，将进展业务的重点从邮政储蓄转向邮递的本业，尽力提高邮政领域的竞争力。

邮政属于规模经济行业，只有扩大信函数量，现有的投递网络和设施才能充分发挥效用。

美国每一年人均信函达到700封，英国为300封，而我国只有15封，差距之大说明邮政系统还有专门大的潜力可挖，特别在银行账单、广告等方面还大有拓展的余地。

　　二是邮政储蓄部门要调整资金运用结构，随着其他业务的展开，慢慢减少向中央银行的转存款，提高邮储资金的利用效率。

　　增强监管：

应明确邮政储蓄机构的金融机构属性，使其在业务上同意有关监管机构的监管，消除经营活动中的违规行为。

　　第二步改革的要点是，“分离机构，市场化运作”。

　　分离机构：

可在适宜的机会将邮政储蓄从邮政部门离开，成立完全独立、自主经营的邮政储蓄银行。

其他通商类业务如快递，也能够分拆上市，或吸收外部资本进行重组。

　　市场化运作：

离开邮政体系机构将完全依照市场规则运行，其盈利再也不用于亏损部门的补助，而是依法纳税。

取得专营权的，政府还能够考虑收取合理的专营费。

　　机构离开后，邮政系统普遍服务的亏损部份全数由财政补助，但随着邮政体系的分拆、业务结构的调整和业务进展，财政承担部份应比改革前的亏损相对要小得多。

　　4.有关政策配套

　　实现上述改革需要一些政策配套办法，主要包括：

第一，对邮政实行减免税政策。

如前所述，由于邮政提供的是公共服务，属不以营利为目的的公共部门，财政理应给予免税，这也是符合国际老例的。

通过免税，估量能够使邮政增收20亿左右。

　　第二，允许邮政部门适度扩大通商类业务的范围。

例如开办简易养老保险，代办养老金发放等等。

若是这种业务能够开展起来，每一年为邮政提供数十亿的盈利应该是没有问题的。

　　第三，人民银行不要一次性将转存款利率降到存款预备金利率的水平，而应制订一个逐年降息的计划，以使邮政储蓄机构对未来几年能有一个明确的预期，并据此安排资金运用结构的调整。

随着邮政储蓄资金运用范围的拓展，人民银行可慢慢取消对邮政储蓄转存款的优惠政策。

如此既使邮政能有一个平稳的过渡时期，保证正常运转，也使财政不至于面对过重的补助压力。

　　第四，适当放松对邮政业务的价钱管制，使邮政部门有权按照市场竞争的状况及时调整价钱，增强市场竞争力。

　　第五，目前国家邮政局隶属于信息产业部，对邮政行业管理不具有权威性。

建议将邮政局设为国务院直属机构，并给予其执法权。

在此基础上，有必要对现存信函市场的过度混乱状况进行整顿，整顿的核心是提高经营信函业务的门坎，确保邮递公司的资质，制止不合理竞争。

　　通过以上办法，力争做到在财政少出钱乃至不出钱的情形下启动和推动邮政和邮政储蓄第一阶段的改革。

　　三、未来邮政金融改革的理想模式

　　1.邮政储蓄银行的性质

　　咱们以为，未来的邮政储蓄银行不该当是一个普通商业银行，而应定性于以批发为主的特殊商业银行。

即邮政储蓄银行不做直接面对企业的贷款业务，将资金批发给其他金融机构获取利差。

理由如下：

　　第一，从邮政储蓄的现有人员组成、知识结构和运作方式来看，邮政储蓄部门根本不具有对贷款风险的识别和控制能力，一旦开展零售业务，必将带来极大的经营风险。

　　第二，目前四大国有商业银行的改革任务十分繁重，面对的困难很多，咱们完全没有必要再去建设第五个国有商业银行。

　　第三，邮政储蓄由于取得民众的普遍信赖，与农村信用社相较，在吸收存款上有着天然的优势，在必然程度上成为农村资金流出的原因，最近几年来已经引致很多批评。

若是将邮政储蓄银行建成一个普通商业银行，从商业利益动身，其一定不会愿意向农户和小型企业发放贷款，从而进一步加大农村的资金缺口。

这一点已经从我国许多股分制商业银行、城市信用社的进展轨迹取得验证。

　　若是邮政储蓄银行在资产运用方面采用以批发为主的模式，则不仅能够省去大量贷款审查和风险管理人员，避免不良贷款出现，而且在必然程度上能够按照调控经济的需要选择资产运用方向，成为国家调控经济的工具。

　　2.如何与农村金融改革配套

　　由于邮政网点的普及性，邮政储蓄吸收的存款在专门大程度上来源于农村。

为使来自农村的资金能够用于增进农村经济的进展，能够考虑通过某种制度设计让邮政储蓄吸收的部份存款能够在农村留下来。

例如，目前农村信用社已经交给省级地方政府管理，是不是能够在省政府协调、提供某种保障的情形下，将必然比例的存款交给农村信用社运用。

至于资金运用的期限、利率等条件都能够通过谈裁决定。

　　另一方面，邮政储蓄通过为农村居民开办简易人寿保险，不仅能够为游离于社会保障体系之外的农村为居民提供必然水平的生存保障，而且还能够探讨用保单到金融机构质押贷款的新业务，从而为农人和乡镇小企业开辟一条新的融资途径。

　　3.邮政储蓄银行的资金运用范围

　　未来的邮政储蓄银行似应能够在以下方面开展批发业务：

　　第一，购买金融机构发行的金融债券，特别在四大国有商业银行的改革进程中，能够考虑利用邮政储蓄的一部份资金参与国有银行的改组改造。

第二，进入银行间同业拆借市场，作为资金的富裕者向欠缺方提供资金。

第三，购买国债取得长期稳固收入。

第四，购买部份信用品级高的大企业发行的债券。

第五，委托国家政策性银行（如国家开发银行、进出口银行）运用资金。

第六，购买证券投资基金。

　　建议在组建邮政储蓄银行时，为之设置专门的法律，对邮政储蓄银行的性质和职能给出明确的概念，并在资金运用的结构比例方面作出规定。