国内外财政支持产业发展的先进经验.docx
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国内外财政支持产业发展的先进经验
国内外财政支持产业发展的先进经验与启示
——创新财政支持产业发展研究之二
为克服市场缺陷，增强产业竞争力，实现产业持续健康快速发展，国内外分别根据自身发展实际调整产业政策，发挥财政手段支持产业发展。
其中美国、日本、韩国等国以及沿海发达省份的产业调整和发展经验，对我省具有重要的参考价值。
一、国内外财政支持产业发展的先进经验
1、美国。
美国政府在“锈带复兴”过程中制定了相关产业调整和发展政策，是最具典型意义、最为成功的财政支持产业调整和发展实践经验。
所谓“锈带”，是指以制造业为经济支柱的美国东北部和中西部地区，该地区拥有世界瞩目的“汽车城”——底特律、“钢都”以及“煤炭基地”——匹兹堡及重工业城市克利夫兰和芝加哥，在美国的经济发展史上曾经辉煌一时。
但上世纪70-80年代，该地区工业急剧衰落、工厂大量倒闭、失业率剧增，大量的闲置设备绣迹斑斑，故被人们形象地称为“锈带”。
在经历了艰苦的产业转型过程之后,20世纪90年代该地区经济迅速崛起，经济调整取得显著成效，采取的财政支持产业发展的政策有以下几个要点：
（1）加强联邦政府对产业结构调整的财政支持。
为促进“锈带复兴”，美国政府实施了投资倾斜和减税政策。
例如，为稳定钢铁生产发展，实施了降低贷款利率，吸引投资等政策；从1982年开始，又实施了“快速成本回收制度”等税收优惠政策，以降低公司所得税负担，对促进“锈带”地区的钢铁产业结构调整发挥了重要作用。
（2）加快产业转移。
为加快产业转移，美国政府不仅制定了税收和信贷优惠政策，还实施了财政补贴政策。
例如，发放劳动力迁移费用补贴、住房补贴以及劳动力培训补贴等，帮助实现产业转移。
政府的扶植政策使东北部地区逐渐衰落的劳动密集型产业重新在西部和南部获得新的生存和发展机会，为东北地区的产业升级创造了有力条件。
同时，“锈带”地区的跨国公司着眼于国际市场，把握核心技术，把资源能源消耗太和劳动力密集型生产环节转移到发展中国家，既利用国外丰富的资源，降低了生产成本，又在国外获得了高额利润。
（3）完善企业制度，实施产业战略重组。
在联邦政府的强力推动下，“锈带”地区的制造业进行了大规模的改造和重组。
一方面，调整生产经营方向，改变长期形成的“大而全”局面，转向专而精的经营模式，出售和收回非主业投资，并集中财力、人力和物力于主业生产上，培育产业核心竞争力。
另一方面，改革组织机构，规范管理制度。
在企业制度完善的基础上，政府鼓励并推动了产业的战略重组，提高了产业竞争力。
（4）围绕优势产业培育产业集聚区。
为重振汽车产业，联邦政府实施汽车工业的集中和重组战略，通过集中生产、技术改造、分工细化等措施，用财政手段支持产业发展，使全国汽车装配逐步向底特律地区集中，汽车零部件开发与生产则基本集中在邻近地区，从而恢复了底特律的汽车工业中心地位，重新获得了汽车城的美誉。
（5）重视技术创新，培育新兴产业。
复兴政策的核心是把握产业发展趋势，以技术创新为切入点，努力培育新的增长点，推动产业结构优化升级。
例如，美国传统的重工业地区伊利诺伊州把握新技术革命的机遇，经过持久的培育，新兴产业发展迅速，成为经济增长的引擎。
2000年该州制造业达1020亿美元，经过优化升级的食品加工业产值达到140多亿美元，高居各行业之榜首。
2、日本。
日本的产业调整和发展政策较为系统，应用广泛，并实现了预期的目标，其相关政策制定和实施机制具有重要的借鉴意义。
自上世纪五十年代开始，日本经济进入重化工发展阶段，产业调整和发展政策以特定产业振兴立法为主，确立了提高产品技术水平、产品质量、降低成本和赶超国际先进水平的基本振兴计划，并安排财政资金以保证计划执行，对产业发展进行组织和协调，加强企业之间的合作，促进产业协调发展。
在财政支持产业发展方面有以下几点值得借鉴：
（1）建立研究开发机构体系。
经过长期努力，日本政府不仅设立了中央和地方公立研究所，而且利用政策措施鼓励和支持企业、社会机构、高校等组建研究机构，构成了功能互补、体系完善的开发研究体系。
日本的研究开发体系包括大型企业研究实验室、非盈利研究组织、国营研究公司、中央政府和地方政府的国立（公立）研究所、国立（公立）大学；其中，国营研究公司、国立（公立）研究所、国立（公立）大学组成了日本的国家研究开发机构体系。
（2）建构官民合作开发体制。
为了获得专门技术的突破性进展，降低企业技术开发风险，日本逐步建立了政府指导和支持下的官民合作开发体制，即由政府与企业联合研究开发相关技术。
日本的国立（公立）研究机构主要进行基础理论研究，而对于应用研究，政府则邀请企业、大专院校等社会组织共同参与研发活动，政府的责任主要是积极组织和协调，统一制定技术研发目标，并为研发工作提供补助金。
日本的官民合作开发体制，有利于加强政府与企业界、大专院校的合作关系，实现核心技术攻关。
（3）建立企业研究开发组合制度。
企业研究开发组合超越企业自身财力和人才等的限制，有利于克服科技开发风险性大的障碍，并且能够促进科技成果的共享、扩散和应用，因而得到了日本政府的大力支持。
二十世纪七、八十年代，企业研究开发组合制度帮助日本在部分领域赶超美国发挥了重要作用。
例如，为了实现在高储存密度芯片技术领域赶超IBM公司，日本三菱电机、日立集团、东芝集团、富士通集团、通产省电子技术研究所等部门和研究机构共同组建研究开发组合，在上世纪70年代末和80年代初共同开发超大规模集成电路，总投资达700多亿日元，其中政府补助资金近300亿日元。
（4）加强对高科技产业的扶持。
上世纪八十年代，日本政府以促进科技进步作为产业调整和发展的重要手段，进一步加大对高科技产业的扶植。
1988年，通产省产业政策局发布《进行中的结构调整与产业结构展望》，将智能计算机、新型材料、生物工程、超导材料纳入了产业政策的范畴，进一步加大对研究开发的财政资金补助，并完善政府公共投资和政府采购政策，扩大国内对高科技产品的有效需求，帮助高科技产品拓展市场，实现赢利。
同时，加强信息指导，减少未来市场的不确定性，引导民间企业向高科技产业进行投资。
（5）对研究和开发活动予以资助。
日本政府不断完善研究开发补助金制度，对研究开发活动予以支持。
20世纪70年代以前，政府主要以税收优惠的形式对研究和开发活动进行支持，但政府直接投资较少。
实施产业调整和发展政策后，政府对企业或研究机构的研究和开发活动给予大量拨款，资助金额大幅增加。
为扶植第五代电子计算机关键技术的开发，日本政府在十余年时间里累计补助企业568亿日元研发费用，为第五代计算机技术的研制提供了充足的资金支持。
（6）加大财税优惠政策力度。
为增强企业贯彻政府产业调整和发展意图，日本不断制定和完善相关法规，提供了大量优惠的财政优惠政策，以保障企业获得一定的经济效益。
《产业振兴法》规定，为了确保达到产业调整和发展的目的，政府要保证必要的资金供应，如提供长期低息贷款，特别是财政投资性贷款；对于接受政府指导的企业，应给予税制上的优惠，鼓励企业加速折旧；对于企业法人合并或向特定产业的法人投资，或向特定产业共同投资设立新法人，政府均应减轻或免除法人税，对于这上述公司的资本增值，减轻登记税。
3、韩国。
韩国政府在总结美国和日本的经验基础上，在正确处理政府与市场关系、战略性产业扶持方面，尤其是成功应对亚洲金融危机，取得了宝贵经验。
（1）应对亚洲金融危机的政策。
长期以来，韩国采用政府主导型政策，实施了信贷、融资、税收、配额等一系列优惠政策扶持大企业集团发展，对大企业的长期和过分扶持，也埋下了经济发展过程中的严重隐患。
亚洲金融危机后，韩国政府转变政府职能，充分发挥市场的主导作用，对产业政策进行全面而深刻的反省和改革，制定了以科技升级带动产业结构高级化，使资本、知识密集型产业成为21世纪韩国主导产业的经济发展战略。
1997年韩国政府编制高科技产业发展规划，计划从1998年至2003年投资140万亿韩元，重点发展新能源、新材料、电子信息、计算机、生物技术、航空航天等28个产业。
1999年颁布了《科技创新特别法》、《科技发展长期计划》和《中小风险企业培育法案》等，重点扶植中小型风险企业发展。
2003年，韩国政府确定新一代移动通信、绿色新药、智能型机器人、互动电视网、新一代半导体、未来型汽车等“十大增长产业”。
在上述政策的作用下，韩国成功应对了亚洲金融危机，迅速从金融危机中走出来，实现了产业结构的迅速调整。
（2）选择性扶持主导产业的政策。
韩国在不同的发展阶段，财政支持产业发展的侧重点各有不同。
上世纪60年代，在工业化起步阶段，政府产业政策优先支持以出口为导向的劳动密集型产业，免去了出口商品的原料进口关税，设立资助产业发展的公共基金，制定了出口补贴制度，鼓励产品出口。
上世纪70年代，韩国实施进口替代战略，重点扶持具有战略意义的重化工业，如汽车制造、造船、钢铁、石油化工和有色金属等产业。
为扶持重化工业发展，政府成立了重化工业专门培育机构，不但取得了财政金融、税收上的支持，还扩充了社会间接资本。
实施的优惠政策包括：
建立国家投资基金，以优惠利率提供大型投资所需的资金；为新兴产业提供保护措施；允许某些工业进行垄断性生产以克服小规模的国内市场问题。
（3）促进产业技术进步的财政政策。
韩国是产业技术进步最为显著的国家之一。
20世纪80年代后期，由于引进设备和技术日益困难，政府及时提出了“技术立国”战略，编制了高技术发展规划，并采取各种措施积极推动高技术成果的运用和商业化。
在此政策的推动下，韩国半导体存储器芯片和各种微型计算机外围设备技术水平迅速提高，并在国际市场上具备了竞争力。
20世纪90年代开始，韩国政府进一步提出了全面发展高技术并向发达国家迈进的“高级先进国家计划”，旨在通过组织跨部门的高技术研究开发，以及与企业在资金、人力、技术和设备上的合作，使研究成果实现产业化，达到在若干高技术产品和产业上具有国际竞争力地位，从而挤身于世界发达国家之列。
3、国内先进省份。
各省、市顺应市场化改革方向，积极创新产业发展的财政支持方式，有效提升了财政资源配置效率。
江苏省：
江苏省财政支持企业方式的创新,主要体现为变无偿投入为有偿使用。
一是整合设立区域扶持资金，通过竞争性分配引导市县转变财政资金使用方式，促进各地培植财源。
2011年，江苏省财政厅整合设立了区域重点成长型企业发展扶持资金，将原来以无偿资助为主的方式，改为股权投资、融资风险基金、定向融资担保等有偿使用方式，并要求地方按比例配套，共同支持市县重点财源建设项目。
二是设立新兴产业创业投资引导基金，支持战略性新兴产业发展。
目前，引导基金首期出资10亿元，与南京、苏州等11个市（区）合作设立了地方性引导基金，与6个省级管理团队合作设立了创业投资企业，有效引导了地方和社会资本投入，通过专业投资机构市场化运作，参股支持了一批新兴产业项目，促进了战略性新兴产业加快发展。
三是设立中小企业发展基金和商务发展基金，通过参股创业投资机构和融资性担保机构支持企业发展，促进企业出口。
广东省：
2013年4月，广东省政府办公厅印发了《关于省财政经营性资金实施股权投资管理的意见》，明确对省财政注入资本金类项目资金、产业扶持类专项资金、具备股权投资条件的产业园区基础设施建设和城乡公用设施建设等资金，按一定比例实行股权投资管理改革，由省内专业机构实施股权投资管理，以强化财政资金引导作用，减少财政资金对市场正常运行的干预，促进企业公平竞争，实现财政资金良性循环和保值增值。
经省政府批复同意，广东省2013年实施股权投资管理试点的资本注入类、产业发展类、园区类等三大类17项专项资金，涉及总金额203.7亿元。
二、国内外先进经验对我省的启示
1、注重合理发挥财政职能。
调整竞争性领域资金投向，坚持公正公平、减少对市场干预的原则，逐步将财政资金退出一般竞争性领域，减少各类资金对一般竞争性领域的直接补助，加大基础性研究和公益性领域的投资力度。
引导资金用于创业补助、创新奖励、节能减排、化解产能过剩等重点领域和关键环节。
同时，既在各部门内部进行整合，也进行跨部门整合，以解决专项资金多头管理、重复分配、分散使用的问题。
2、注重运用市场化手段。
财政支持产业调整和发展，必须遵循市场规律，根据市场需求、按照比较优势原理，运用市场化手段，开发具有市场潜力的、有竞争力的产品，才能打开市场和占领市场，获得市场的认可。
同时，应从国际分工出发，以国际资源的分布来合理布局和配置资源，才能在国际贸易中取得竞争优势，绝不能以政府支持代替市场竞争，以长官意志影响企业决策。
政府产业调整和发展政策要适度，注重用市场化手段推进产业政策的制定和完善，既要重视发挥大企业集团参与国际竞争的优势，又要注重发挥中小企业在维护市场竞争，增强市场活力，提高产业整体效益等方面所起的重要作用。
此外，要以市场竞争推动创新。
市场竞争会刺激更有力的创新。
当企业面对强大的竞争压力时，会被迫投资研发，以确保市场地位，当创新在产业集群内不扩散时，将推动整个区域乃至国家产业加速进步。
如，英国对保险业实施自由放任政策，使该产业出现了非凡的创新成绩；美国政府采取双管齐下的政策，优化服务业发展环境。
一方面，通过加强立法，规范兼并行为；另一方面，对可能引发行业垄断的兼并加以审查和指控。
这些措施，培育了市场竞争，控制垄断力量，促进了产业发展。
3、注重政府与市场的结合。
政府与市场要优势互补，以充分利用市场机制为前提，政府对市场机制进行积极修正与补充。
奉行市场优先原则，政府财政支持产业调整和发展政策要始终以国际市场的存在为前提，以提高国际竞争力为目标，从直接调节逐步调整为间接调节，引导企业的自主决策成为产业调整和发展的基本支配力量。
例如，在韩国经济的起飞和发展阶段，韩国的政府主导型经济体制、产业调整和发展政策发挥了重要作用，尤其是在制定经济发展战略和促进产业结构转变方面发挥了关键性的作用。
由于市场不健全，政府通过产业政策对资源配置进行一定的干预不仅是必要的，而且在一定程度上是不可或缺的。
但是，由于韩国政府对企业的过分扶持，致使企业对政府过分依赖，市场竞争机制难以充分发挥作用，从而在亚洲金融危机中严重削弱了企业的竞争力。
经验表明，政府和市场不是对立的，而是推动产业调整和发展的两股互补力量。
政府的主要作用应为产业调整和发展指明方向、制定规划、创造有利条件、拓展产业发展新空间等；市场的主要作用则是发挥市场机制优胜劣汰功能，不断增强企业压力，促进企业不断提升素质，促进产业良性发展，竞争力不断增强。
政府的扶持政策只有尊重市场规律，弥补市场的不足，政府与市场才能形成合力。
4、注重突出重点支持领域。
根据发展阶段和发展实际，确定财政支持产业发展的重点领域和关键环节，引导资金的集中投入，发挥财政资金的最大效率。
首先，必须注重发展战略性新兴产业。
提高战略性新兴产业在产业结构中的比重，是缓解资源紧张及提升产业竞争力的必经路径。
要制定战略性新兴产业规划，加大政府支持力度，完善财税优惠政策，调动社会资本发展战略性新兴产业的积极性。
其次，以做大做强企业推动产业调整和发展。
应集中力量培育一批主业优势突出、产品质量好、竞争力强的大型企业集团，并降低市场门滥，给予民间资本更大的市场空间，增强市场活力。
5、注重发挥税收等手段的调节作用。
重视发挥财政、税收等政策手段在产业调整和发展中的重要作用。
在推动生产力发展过程中，政府最根本的角色应是公共信息提供者，提前引导企业做好市场竞争的准备。
为实现产业调整和发展的导向性目标，日本政府非常重视财税政策的运用，制定了相当丰富的财税优惠政策，以剌激相关产业的调整和发展。
企业按照政府产业规划开展经营活动，可以得到财税优惠政策的支持，从而获得较好的稳定性收益，并走上稳步发展的道路；相反，如果企业发展目标不符合产业调整和发展政策的方向，就可能受到相关政策措施的掣肘。
例如，日本政府对电力、钢铁、海运等重点产业给予财政性贷款扶持，促进了重化工业的发展；并对外国技术使用费、石油等国外资源性产品实行税收减免，促进资源性产品进口和产业升级；允许企业将利润的一部分转入准备金或特种基金，并以费用的形式免予课税。
另外，为促进衰退产业转型，日本政府还允许企业固定资产重新估价和加速折旧。
6、注重对财政资金使用效率的评估与监督。
科学管理、合理运用财政资金,充分发挥其杠杆作用,是促进地方经济可持续发展的关键。
要注重对财政资金使用效率的评估和监督，健全财政法律制度体系，强化预算管理。
完善政府收支分类体系，狠抓增收节支，开展重大财税政策实施情况专项检查，保障宏观调控政策的有效落实。
在对财政资金的评估和监督中，要重点加强对政府投资的监督检查，强化事前和事中监督，坚决查处财政违法行为，积极开展上下联动监管，推进建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。
切实推进预算支出绩效评价，探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制。
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