第一讲 公共管理中的非政府公共组织文档格式.docx
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目前，中国的非政府公共组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外，还包括国家公办的事业单位。
社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。
民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织，主要包括各种民办的学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务中心（站）、职业培训（介绍）中心、研究所（院）、文化馆（所）、体育馆等。
据民政部统计，2001年我国已登记注册的县以上社会团体达12.9万家，民办非企业单位达8.2万家。
事业单位是中国特有的，特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物资生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。
国外非营利组织与中国的事业单位在概念和特征上具有很大的相似性。
国外的非营利组织相当于中国民间的社会团体和民办非企业单位两种形式。
中国的非营利组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外，还包括国家公办的事业单位。
二、非政府公共组织产生发展的原因
非政府公共组织的产生不是偶然的，它的兴起有着深刻的社会、经济原因，尤其是非政府公共组织在20世纪70年代的西方国家迅猛发展，更是有其特定的时代背景。
社会原因：
主要是指人们自组织与自愿结社的传统，社会的自治传统，人们保护自我权利的意识。
非政府公共组织的兴起基本上是人们的自觉行动，是以人们的自治精神为基础的。
非政府公共组织之所以能在西方社会盛行，与这些国家的社会自治分不开。
政府职能向非政府公共组织转移，也是与社会自治分不开的。
经济原因：
非政府公共组织的迅速发展通常被认为是对市场失灵、政府失灵的一种反应。
非政府公共组织可以使个人群体集中资源，以满足他们共同需求的但市场机制无法满足的公共物品，而且作为公共物品的提供者，非政府公共组织又可以克服政府垄断机制的内在局限性。
非政府公共组织弥补了市场缺陷与政府缺陷。
特定的时代背景：
20世纪五六十年代福利国家政策在西方国家盛行，凯恩斯主义几乎成了“医治”经济问题的灵丹妙药。
这一时期，福利国家政策成为资本主义发展的主流模式，到了70年代，这一政策使福利国家社会福利开支日益庞大，损害了私人投资。
人们对政府产生了信任危机，越来越多的人认为，政府作为经济发展的推动力是有限的，而非政府公共组织有其优越性。
最明显的例子是，美国里根政府和英国撒切尔政府将发展志愿团体作为削弱政府社会支出战略的核心内容。
非政府公共组织兴起的一个显著结果是政府职能的弱化。
政府职能的弱化是政府权力的转移过程，政府将部分职能转移到非政府公共组织。
20世纪60年代，西方发达国家的政府逐渐地将一部分公共物品的提供权转移给社会。
一度由政府直接提供的公共物品，如政府办的大学、医院以及一些文化艺术机构，逐渐转移给了非政府公共组织。
三、非政府公共组织的特点
关于非政府公共组织的特点，美国约翰—霍普金斯大学的著名学者莱斯特·
萨拉蒙（Lester·
Salamon）教授的概括比较全面。
他认为，非政府公共组织具有以下7个基本属性：
①
①组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；
②民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；
③非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；
④自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；
⑤志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；
⑥非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；
⑦非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。
我国非政府公共组织大体上也具有莱斯特·
萨拉蒙教授所概括的上述7个基本属性，比如非营利性、非政治性和非宗教性，但严格来看，在组织性和志愿性方面，两者之间存在着较大的差异。
莱斯特·
萨拉蒙教授把组织性归结为“合法性”，即合法社会组织，这就在外延上把我国没有进行合法注册的大量社会组织排除在外。
同时，他所强调的志愿性在我国社团和民办非企业单位身上都很难体现出来，我国的绝大多数社团和民办非企业单位都不使用志愿人员。
阅读：
所谓的“法外”的非营利组织。
清华大学NGO研究所通过个案访问、案例调研等方式所掌握的情况告诉我们，除了在民政部门登记注册的民间非营利组织之外，他们认为至少还存在如下十种类型：
第一，工商注册的非营利组织。
在现行法规设定的高门槛面前，很多组织望而却步，转而选择工商企业注册的方式。
它较之合法登记的民间组织主要存在两大问题：
一时难以享受民间组织应有的税收和政策优惠，要按工商企业的相关政策交纳税收并接受监管；
二是组织治理和监督的风险高，难以从制度上保障组织的非营利性、公益性和社会的公信度。
实际上，国际上无论大陆法系还是欧美法系的国家，有为数不少恶意工商企业方式登记注册的非营利组织。
并且在调查中发现，特别是中小规模的组织，形象与选择工商注册的等级渠道。
第二，城市社区基层组织。
对于在城市街道以下的社区范围内开展活动的各种规模不大、组织松散、影响有限的非营利组织，现行法规并未就其登记和监管做出明确的规定。
对此地方政府一般采取放任的态度，有些地方如青岛、上海、北京等地，多年前就已在现行法规的框架内谋求制度上的创新，采取“备案制”、“准民间组织”等形式赋予其一定的合法性认定。
第三，单位挂靠社团。
单位制度作为计划经济时期中国社会的基本社会形式，在今仍有不可低估的合法性权威；
另外，据现行法规，挂靠在单位、以内部社团的名义开展活动可免予登记，优秀系统入大学还有相应的内部规定，这就是的挂靠某一合法的单位成为不少非营利组织规避现行法规的有效途径。
名为单位内部，实则服务社会，成为很多此类社团的生存之道。
第四，农村社区发展组织。
随着扶贫开发和参与式乡村建设的开展，特别是在扶贫项目长期开展的地区，开始出现一片致力于扶贫和农村社区发展的农村基层组织。
这些组织以项目为纽带，由农民自发组成，在农村社区建设和乡村发展中发挥着运来越重要的作用。
第五，农村经济合作组织。
这是近年来在各级地方政府的大力倡导和推动下迅速发展起来的一类农村基层组织。
他们往往以农畜产品为纽带连接生产、流通和市场，开展各种面向农民的非营利活动，在推动农产品集约化经营、市场化流通等方面发挥日益重要的作用。
第六，农村社区的其他公益后互助组织在广大的农村地区，随着农村人民公社的解体所带来的社会关系和社会组织结构的变化，对公益性服务和互助性服务的需求带来了一批新的社会组织，农民用水协会、老人协会、关爱之家等都属于具有公益导向的组织，往往受到农民的欢迎和地方政府的支持。
一些传统的家族互助组织，乃至户由地下金融性质的金融互助组织业发展起来。
第七，海外在华资助组织。
从改革开放开始，基金会等资助组织就活跃在中国社会中，按照他们自身的宗旨和资源致力于中国社会的进步和发展。
20多年来，这些组织的足迹遍布中华大地，资助领域遍及社会生活的各个方面，通过不断提供资金，一方面积极影响改革开放的进程，另一方面培育和带动起一批中国本土非营利组织的发展。
第八，海外在华项目组织。
在环境保护、扶贫开发、卫生救助、社会福利等许多领域，为数不多的国际非营利组织都以中国内地为据点开展各种羡慕，这些项目的开展往往得到当地政府的支持和配合，并通过项目的长期开展与地方政府之间形成了良好的信任与合作关系。
第九，海外在华商会、行业协会。
这是加入WTO前后才开始迅速进入中国的一批非营利组织，往往和跨国公司的在华业务及其市场需要有关，充当起他们的在华开拓市场、游说政府、争取权益的排头兵。
第十，宗教社团。
这是最近几年引起广泛关注的一类组织，其中既有正统宗教也有新兴宗教。
往往在开展公益活动的同时开展一定的传教活动，或者打着公益活动的幌子行传教之实，其中也不乏对公益事业做出贡献的组织。
上述这十种组织大多数都没有进行统一的登记注册。
这表明，在中国，通过民政部门登记注册成为民间组织，并不是非营利组织获得合法性的唯一途径。
这使得中国出现了各种形式的非营利组织，一方面无法完整地呈现在政府统一登记和监管的视野里，另一方面又能够以各种放肆获得组织生存和发展所必要的合法性支持。
优劣各半。
华裔据哈说，中国的非营利组织虽然数量巨大，但是还不能构成一个整体的第三部门，他们向一盘散沙，支离破碎地散落在转型时期的中国社会中。
这是转型时期中国非营利组织的最为基本的一个事实，同时这也是中国的非营利组织区别于世界上许多国家和地区的最为基本的地方。
四、非政府公共组织的分类
关于非政府公共组织的分类标准，大体上可分为单一标准和多元标准两种类型。
单一标准，即强调按某一标准进行分类，比如按活动领域将非政府公共组织分类为环境非政府公共组织、人权非政府公共组织、妇女非政府公共组织等，这在国际上是较为流行的分类方法。
多元标准，则强调按两个以上标准进行分类，比如把活动领域和活动范围分别作为纵坐标和横坐标，根据这样一个坐标系将非政府公共组织分类为全国性的环境非政府公共组织、地方性的环境非政府公共组织等等。
目前较为权威和有代表性的分类体系是美国约翰—霍普金斯大学的莱斯特·
萨拉蒙教授提出并采用的非政府公共组织国际分类体系，在这里，世界上所有国家的非政府公共组织都被划分到12个大类26个小类之中，其依据的主要标准包括：
活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者等。
对我国的非政府公共组织，其分类体系有以下几种：
按照非政府公共组织的资源来源和使用来划分，可以分为资源筹集类非政府公共组织，如基金会、公共筹款组织；
资源使用类非政府公共组织，如各种服务机构。
这两类组织如果按照专业化分工进行专业化协作，就会各自发挥自己之所长，推动对方成长。
中国目前的非政府公共组织中，资源使用类组织往往缺乏营运资金，而资源筹集类组织往往自行上项目、自行使用资金。
资源筹集类组织由于不可能有多方面的技术人才和过大的组织机构，导致项目选择成功率不高，一些成功的项目又规模小、效率低；
资源使用类组织由于不得不花费很多精力去筹款，也影响了营运效果和营运效率。
按照非政府公共组织的性质和任务来划分，可以分为社会团体和民办非企业单位两类，其中社会团体又可分为学术性社团、行业性社团、专业性社团、联合性社团四个大类，并在此基础上按照活动范围和登记管理机关的级别分为全国性社团和地方性社团。
民办非企业单位主要包括各种民办的学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务中心（站）、职业培训（介绍）中心、研究所（院）、文化馆（所）、体育设施等。
按照非政府公共组织的组织目标与受益者的关系来划分，可以分为慈善类组织和互助类组织。
互助类组织是为特定的组织成员服务的有限性公益组织，例如由一定范围的成员组成的各种协会。
而慈善类组织属于非限定性的社会公益组织。
它没有属于本团体的私利，其组织目标就是为社会绝大多数人服务的。
按照非政府公共组织和政府关系的远近来划分，可以分为政府支配的非政府公共组织和独立的非政府公共组织。
考虑到中国在转型期的特殊历史背景，绝大多数非政府公共组织的产生都与政府自上而下推行的改革有关，可以将它们分类为自上而下的非政府公共组织和自下而上的非政府公共组织。
前者主要是指那些由政府扶植成立并直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的非政府公共组织，在它们开展活动和运营管理等许多方面，既得到来自政府的种种特殊照顾，又受到来自政府的支配和控制，它们主要的资源，包括资金、人才、信息等等，主要是通过自上而下的渠道获得的；
后者主要是指那些由民间人士自发成立并自主开展活动的非政府公共组织，它们一般得不到来自政府的各种特殊照顾，相应地也没有受到多少政府的控制或支配，和一般市民保持着密切的联系，其主要的资源，包括资金、信息、志愿者等等，主要是通过自下而上的渠道获得的，其中一部分来自普通民众，一部分来自国际社会的各种资助机构。
第二节非政府公共组织的作用与局限
在现代社会，由于人类面临众多难以避免并且越来越尖锐的社会问题，人门逐步认识到，市场机制与政府机制的作用也是有限的，非政府公共组织成为当今世界范围内发展最快的一个领域，非政府公共组织不仅可有效补充市场机制和政府机制的内在缺陷，具有许多独特的社会作用与政治作用，而且在我国社会转型时期担负着一些特殊的职能，当然，非政府公共组织在其发展过程中也存在着许多局限性。
有人把国外非政府公共组织的作用概括为聚、立、推、三个方面:
聚：
是指非政府公共组织不仅能集聚一批热心公益的志愿人员,而且它还能发挥利益聚合的政治功能,把人民大众尤其是弱势群体的多元利益表达出来,同时通过有效的社会动员积聚影响政府的力量。
欧美国家的很多非政府公共组织,如美国的全国有色人种促进会等,就一直作为利益集团在进行活动。
立：
是指非政府公共组织通过自身的行动支持社会的多元格局,维护人们的多元利益,培养民众的民主作风,养成民主生活的习惯,同时树立良好的社会公益道德,弘扬以人为本的社会正义,保障普通百姓的基本人权。
推：
是指非政府公共组织能够推动政府和国际组织关注那些因政府失灵和市场失灵而遗留的社会和环境问题,促使它们调整议程和改变优先次序,从而使问题得到及时有效的解决,比如活跃在世界各国的数以万计的环保组织。
下面，我们将非政府公共组织的作用与局限性具体归纳为：
一、非政府公共组织的基本社会作用
非政府公共组织的社会作用是指它的社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁断、社会调节、社会协调代理和倡导社会文明功能。
（一）社会服务功能：
非政府公共组织的基本功能就是为社会服务，它主要为社会成员提供两种服务,即中介服务和直接服务。
中介服务是将需要者和提供帮助者联结起来,如各级工会组织提供的就业咨询及指导服务,将希望就业者与用人单位联结起来。
直接服务就是为有服务需求的人士提供直接的服务,包括为老年人、残疾人、少年儿童及普通居民提供的各项服务。
（二）社会沟通功能：
非政府公共组织通过沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合，从而发挥其桥梁和纽带作用。
它一方面向政府反映企业、社会的意见、建议，供政府制定政策、法律时参考；
另一方面可以协助政府做好宣传、指导、监督工作，使其更好地实施法律、法规和政策。
（三）社会评价功能：
在市场经济中，需要具有专业知识、专门设施的机构对生产、消费产品做出客观、公正的评价，非政府公共组织能承担这种评价的职能。
（四）社会裁断功能：
社会需要没有行政级别、不受地域限制、当事人可以自由选择的公平独立裁断的组织，非政府公共组织能承担起这种裁断职能。
（五）社会调节功能：
在市场经济体制下，市场在资源配置中起主导作用。
但市场不是抽象的，它必须有物化的场所，又必须有作为支持市场体系的组织机构起具体的调节作用。
目前有许多非政府公共组织按市场规则在资源配置中起着重要的作用。
（六）社会协调、代理功能：
在市场经济条件下，多元的利益格局需要有专门的机构来协调，纷繁的经济、社会事务有时靠自身的力量难以完成，需要有专门的机构来代理，行业协会、同业公会、商会等非政府公共组织就承担起社会协调、代理功能。
（七）倡导社会文明职能：
面对市场原则带来的“金钱至上”风气，面对政府科层体制造成的人际关系疏远,非政府公共组织所倡导的关心人类、坚守人道主义精神及它所推崇的“我为人人，人人为我”的社会价值观，具有提高公民素质、倡导社会文明的积极作用。
关于非政府公共组织的社会服务功能，美国前总统克林顿的政府改革顾问戴维·
奥斯本（DavidOsborne）认为，非政府公共组织擅长于完成某些任务，在完成这些任务时，非政府公共组织有着独特的优势，这些任务是：
产生微利或无利润的任务，需要对他人同情和承担义务的任务，需要复杂方法才能完成的任务，需要对顾客和委托人有完全信任的任务，需要志愿人员劳动的任务，需要亲自动手和对人关心的任务（如日托、咨询、为病残者服务等）。
非政府公共组织之所以适宜于完成强调道德法则、要求负有责任的这类任务，是因为它们的组织目标有别于企业，它们能够定位为完成一种使命、发展公益事业；
它们的产生有别于政府，它们的经费不是完全来源于公共财政（纳税人所交的税收），其行为不必受制于全体纳税公民。
一个机构在经营无家可归者收容所、学校或日托中心时，它必须常常执行一些特定的行为法则（例如收容所的人不得服用酒精和毒品），政府要做到这一点常常会感到困难，因为政府把任何特定的一套价值观强加给其公民的做法都是不正确的。
私人赢利企业要做到这一点也有困难，因为这要使它们付出减少利润的代价（例如如果它们开除付钱读书的学生）。
另外，非政府公共组织还有如下特殊优势:
由于非政府公共组织的目的及其相对小规模的运作，它们对地方环境更适应、更敏感，更乐于倾听穷人的心声，并因此能更好地与穷人一起工作，促进他们的自立；
非政府公共组织依靠的是其成员的热情和责任心,比起政府组织来说，它们的管理费用更低、所付薪水也更低，它们能在较低的成本下经营；
它们发挥着中间人或催化剂的作用，成为沟通个人、政府、社会的桥梁。
非政府公共组织发挥社会作用的主要途径有两类，即传统途径与现代途径。
传统途径是指非政府公共组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，或直接布施或为乡里造桥修路，这种途径的种类与作用相当有限。
现代途径是指非政府公共组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式提供各种服务，这种途径的作用更广泛、影响更深入。
二、非政府公共组织的基本政治作用
非政府公共组织不仅在经济活动和社会生活中能够承担部分政府职能，而且在保障公民权利方面发挥积极的作用，它具有以下基本政治功能：
（一）政府合法性的资源供给者
在资本主义以前的社会，政府的合法性主要来源于传统和个人魅力。
在现代社会里，由于宗教世俗化的普及、统治者个人魅力的非继承性，政府的合法性基础发生了变化，传统和个人魅力的合法性资源让位给法理型统治，法理型统治的合法性资源是由一系列法律制度构成的，而法律制度之所以能成为政府合法性的基础，其根本的原因就是因为民众对规范自己的制度的认同。
所以，现代政府的合法性资源既不是靠传统也不是靠个人魅力来提供，更不是靠政府自己来提供，而是来自于广大民众的共同支持。
政府的合法性不能由政府单方面宣布，而只能由市民社会（公共领域）赋予。
“政府合法性”只能由包括非政府公共组织在内的社会提供，“非政府公共组织”是政府合法性的资源供给者之一。
（二）政府权力的监督者
现代政府统治的基础是人民的同意，政府的权力是由人民授予的，人民就有责任监督政府权力的行使。
在民主政府里，除了需要政府体制内的权力制衡机制外，还需要体制外的强大权力制约，这种体制外的力量就是授权给人民。
然而单个的个人是没有力量与政府抗衡的，个人只有结成有机的整体即社会组织，才有可能抵制来自政府的强权，才能实现制约政府的目的。
非政府公共组织为人们的自由结社提供了自我组织的空间，这些组织以公共利益为目标，以保护人类整体利益为宗旨，通过有组织的活动唤起民众的公共意识，影响政府的公共决策，使民众免遭少数统治者的控制而实现为大多数人服务的宗旨，非政府公共组织是制约政府权力的重要社会力量。
（三）民主价值观的培育者
在现代社会里，人们的民主价值观很大程度上不是靠政府和市场来培育，而是在非政府公共组织的自由结社、自我管理的社会生活中逐步养成的。
由于非政府公共组织的民主性、自治性等特点，民主已融入非政府公共组织成员的日常生活中。
正如一些学者所言，美国的民主得益于“新英格兰的乡镇精神”，这种精神体现的是一种自觉的自治原则。
（四）公民参政素质的促进者
在大量的非政府公共组织的民主参政实践中提高公民参政素质，是被实践证明了的行之有效的办法。
首先，非政府公共组织活动有利于培养公民正确的参政观念。
公民参政必须拥有正确的参政观念，他必须懂得主动参政是他自己的事情，并自觉参与到民主建设中去，否则，即使民主制度再完美，也不过是一件美丽但不能御寒的外衣罢了。
非政府公共组织的活动能培养公民正确的参政观念，能改变公民参政的冷漠态度，培养积极热情的参政态度。
其次，非政府公共组织活动有利于提高公民参政的技能，引导公民理智地进行参政实践。
在非政府公共组织活动中，公民对涉及自己切身利益的经济、政治、社会生活问题拥有自主权，公民将行使公民权利与维护自己利益联系起来，而有利益支撑的参政行为，是能够长久、稳定、持续、有节制的，相反，则极易走向两个极端，即要么政治参与冷漠，要么政治参与狂热，这两者都不利于提高公民的参政素质。
三、非政府公共组织在中国转型时期所拥有的独特功能
中国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，形成政府在宏观层次上管理社会、规范市场，市场在资源配置中起基础性作用，社会高度自律并制约政府的新型格局。
我国非政府公共组织已经参与到各种体制变革中，拥有以下独特功能：
（一）促进政府职能转变。
随着中国改革的进一步深化，政府职能在不断转变，政府转移出来的职能客观上需要非政府公共组织来承担，非政府公共组织首先承担了政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能。
同时，许多新的公共事务出现，部分不宜由政府来承担的事务也由非政府公共组织承担起来，这大大减轻了政府转变职能的压力。
（二）培育和规范市场。
目前，中国市场经济体制还不是非常完善，非政府公共组织的不发达、不完善是其中的一个重要原因。
非政府公共组织作为市场经济的支持体系，不隶属于
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