行政事业单位内部控制工作指引.docx

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行政事业单位内部控制工作指引

行政事业单位内部控制工作基本指引

吉林省财政厅

2014年4月20日

第一部分:

使用说明

第二部分:

内部控制工作开展步骤及流程

一、工作步骤

二、工作流程图

三、主要经济活动的管理结构四、制度框架

第三部分:

经济活动控制第一节预算业务控制

一、工作步骤示意图

二、工作流程图

三、风险点及主要防控措施一览表第二节收支业务控制

一、工作步骤示意图

二、风险点及主要防控措施一览表第三节政府采购业务控制

一、工作步骤示意图

二、工作流程图

三、风险点及主要防控措施一览表第四节资产业务控制

一、工作步骤示意图

二、风险点及主要防控措施一览表第五节建设项目业务控制

一、工作步骤示意图

二、风险点及主要防控措施一览表第六节合同业务控制

一、工作步骤示意图

二、工作流程图

三、风险点及主要防控措施一览表第四部分:

相关法律法规规章制度一览表第五部分:

延续工作

第一部分使用说明

为便于理解和掌握内控原理，具体操作实施路径和流程，引导各单位顺利完成内部控制制度建立和完善工作，我们提出了本指引。

1、本指引是按照内控规范要求对行政事业单位经济活动风险进行防范和管控的指导，单位的非经济活动要按照相关法律法规的规定和要求进行控制和管理。

2、本指引是根据行政事业单位内控规范要求，围绕行政事业内控机制和六项经济业务所建立的基本指引，对本指引内容，请根据本部门或单位的经济业务内容和规模参照使用。

3、对规模较小，经济业务简单的行政事业单位，在控制有效、保证经济活动安全的情况下，在机构设置、工作环节、制度建设上可在本指引基础上适度简化。

4、对规模较大、经济业务复杂的行政事业单位，在认真执行内控规范的基础上，如存在本规范未控制的经济业务，鼓励根据实际需要制定内控措施，提高单位的管理水平。

5、由于涉及行政事业单位的法律法规规章制度众多，本指引中第五部分“相关法律法规制度一览表”不能包含单位适用的全部，请各单位对本部分内容参照使用。

第二部分内部控制工作开展步骤及流程一、工作步骤

（一）成立内部控制领导组织机构

单位要单独设置内部控制职能部门或确定常设的内部控制牵头部门，负责组织协调开展内部控制工作

（二）开展单位层面内部控制

1、建立集体议事决策制度

主要内容:

议事成员构成;决策事项范围;投票表决规则;决策纪要的撰写、流转和保存;决策事项的落实程序;监督程序、责任追究制度等

2、建立关键岗位管理制度

主要内容:

单位内部控制关键岗位;关键控制岗位责任制;关键岗位轮岗制度和专项审计制度;关键岗位工作人员岗位条件及培训制度等

3、建立会计机构管理制度

主要内容:

会计机构设置;会计人员配置及岗位责任制;财会部门与其他业务部门的沟通协调制度;会计业务工作流程等4、按照单位的控制工作需要建立其他管理制度

5、按照内控规范要求建立六项主要经济活动的管理结构（见下文）（三）开展经济活动内部控制

1、梳理单位六项经济活动的工作流程，明确工作环节，查找风险点

2、根据找出的风险点、采取控制措施，进行内控设计3、进一步完善单位的制度建设，制定内部控制工作手册二、工作流程图

成立单位内部控制领导

及组织机构

开展单位内部控制建设

预算收支政府采购资产建设项目合同

1、确定单位主要经济活动的管理结构（见下文）

2、对照内控规范和相关法律法规的要求，全面梳理单位主

要经济活动的业务流程，找出风险点

3、根据找出的风险点、结合内控规范和现行的法律法规规

定，采取控制措施，进行内控设计。

4、完成上述工作后，在单位原有管理制度的基础上，进一

步完善单位的制度建设，制度建设应包括的内容:

业务

的管理结构?

各业务环节的岗位设置、职责分工。

主要

业务环节的控制设计?

业务流程图

5、编制内部控制工作手册

三、主要经济活动的管理结构

业务活动管理部门岗位设置不相容岗位

决策机构，由单位领导班设置预算编制、审预算编制与预算预算业务子，部门负责人组成，履行批、执行监督、绩效审批;预算审批与

预算管理职能的决策机构。

评价等岗位，明确各预算执行;预算执

管理工作机构，设在财会部岗位职责权限行与分析评价

门，履行预算日常管理职能

执行机构，各业务部门，执

行审批下达的预算

指定的归口管理部门或财设置收费、稽核、支收款与会计核算;

会部门（一般应为财会部出审批、审核、支支出申请和内部收支业务门）付、核算和归档、票审批;付款审批和

据、印章管理等关键付款执行;业务经

岗位，明确各岗位职办和会计核算等

责权限

指定的归口管理部门或财设置债务申请、审举债申请与审批;

会部门（一般应为财会部批、经办、对账检查债务业务经办与债务业务门）等岗位，明确各岗位会计核算;债务业

职责权限务经办与债务对

账检查

决策机构，成立政府采购领设置政府采购预算政府采购预算的

导小组，由单位领导、政府编制、采购活动执编制和审定，政府

采购归口部门，财会部门和行、采购活动监督等采购需求制定与政府采购业务业务部门负责人组成。

岗位，明确各岗位职内部审批，招标文

实施机构，由采购归口部门责权限件准备与复核，合

（成立专门的政府采购部同签订与验收，验

门或指定办公室为归口部收与保管，付款审

门），财会部门，相关业务批与付款执行，采

部门组成购执行与监督检

监督机构，内部审计部门查等

设置会计、出纳、稽货币资金支付的货币资金:

核等资金管理岗位，审批与执行;货币

指定的归口管理部门或财明确票据和印章管资金的保管和收

会部门（一般应为财会部理责任人，其中，出支账目的会计核

门）纳不得兼任稽核、会算;货币资金的保

计档案保管和收入、管和盘点清查;货

支出、费用、债权、币资金的会计记

债务账目的登记工录和审计监督资产业务作，出纳岗位不得由

临时人员担任。

设置资产预算编制、实物资产:

产权登记、资产记

设置专门的资产管理部门录、日常管理、统计

或指定归口管理部门分析等岗位，明确各

岗位职责权限

设置对外投资经办、对外投资的可行对外投资:

审核、管理等岗位，性研究与评估、对

指定的归口管理部门或财明确各岗位职责权外投资决策与执

会部门（一般应为财会部限行、对外投资处置

门）审批与执行等

成立专门的管理部门或指设置项目前期工作项目建议和可行

定归口管理部门管理、技术管理、基性研究与项目决建设项目业务本建设施工管理、监策、概预算编制与

督管理、财务管理和审核、项目实施与

建设档案管理等岗价款支付、竣工决

位，明确各岗位职责算与竣工审计等

权限。

指定归口管理部门，一般为设置合同拟定、审合同拟定与审核;合同业务内设法制部门或办公室核、合同执行监督、合同审核与审批;

合同核算与归档等合同审批与订立;

岗位，明确各岗位的合同执行与监督

职责权限等四、制度框架

第三部分经济活动内部控制

第一节预算业务控制

一、工作步骤示意图

预算编制

了解预算预算执行梳理各业业务的管查找风控制制度务环节的理结构和险点设计建设工作流程预算业务业务的主决算管理要环节

预算绩

效管理

二、工作流程图

（一）预算编制及批复

一级预算部门编制本级部门预算并审核汇总所属下级单位上报的部门预算～形成本部门预算建议数～提报财政部门财政部门审核汇总后～下达预算控制数

一级预算部门根据预算控制数～编制本部门预算草案～提报财政部门

财政部门审核汇总各预算部门预算草案后～报经政府和人代会批准后～形成政府预算～并批复给一级预算部门

一级预算部门根据财政部门批复的部门预算～及时批复各所属单位预算

（二）预算执行

预算执行申请

超出预算指标申请进入预算追加调整程序

符合预算指标及其规定预算执行审批预算执行管理预算执行分析

（三）预算绩效管理

确定绩效管理对象

制定绩效目标

监控执行情况

开展绩效自评或评价

撰写绩效报告或评价报告

评价结果应用

三、风险点及主要防控措施一览表

（一）预算编制及批复

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

提出新增需提出的新增需1、建立财政补助人员和资产提出新增需

求、评审新求不真实，虚基础信息数据库，加强需求审求的业务部

增项目报人员、资产、核;门

业务工作内2、建立和完善项目评审制，

容，新增项目对于建设工程、大型修缮、信

未经过科学论息化项目等专业性较强的重

证和评审。

大事项，需先进行项目评审。

按规定的预预算编制不科1、召开预算编制会议，全面预算编制部预算算编审程序学，预算编制把握预算编制政策，细化预算门编制进行预算编粗糙，不符合编制;

及批制工作实际2、建立预算编制、预算执行、复资产管理、人事管理的沟通协

调机制;

3、加强预算合理性和合规性

审核。

预算批复预算不进行内单位将批复的预算在单位内预算管理委

部批复，导致部进行指标分解和审批下达。

员会

预算执行力度

不足，预算约

束力弱化。

（二）预算执行

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

预算支没有按照批复1、业务部门申请支出事项必单位负责人、

出管理的预算安排支须有预算指标，再履行预算支预算管理委

出、超预算指出审批手续;员会，财会部

标安排预算支2、无预算指标或超预算指标门，预算执行

出的事项应先履行预算追加调机构

整程序;

3、明确单位内部预算追加调预整程序。

算预算收没有按照规定建立收入监控机制，按照进度收入执收部执入管理足额收取收入组织收入并及时上缴门，财会部门行并相应上缴财

政

预算执行没有进行预算1、建立预算执行监控机制，单位负责人，

效果管理执行分析，没运用信息系统对业务部门的预算管理委

有建立有效沟预算执行情况进行监控;员会，财会部

通机制，可能2、建立预算分析机制，召开门，预算执行

导致预算执行预算执行分析会议，定期通报机构

进度偏快或偏预算执行情况，研究存在的问

慢题，提出改进措施。

（三）决算和预算绩效管理

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

决算编制决算与预算存1、按照财政部门要求，按照财会部门

在脱节、口径规定的时间、格式、要求进行

不一，难以及决算编制;

时反映预算执2、决算报表内容完整，数据决算行情况，导致准确，审核人员进行签字确

和预预算管理的效认;

算绩率低下3、加强决算数据分析，收集效管数据资料，分析预决算差异原理因，撰写预算结果报告;

4、将分析报告反馈各业务部

门，查找问题，制定整改措施。

预算绩预算绩效管理1、建立绩效管理制度;绩效考评组

效管理机制不完善，2、预算绩效目标的设定要经织单位和个

可能导致绩效过调查研究和科学论证，目标人

目标脱离实要指向明确，细化量化，符合

际，绩效监控客观实际;

不到位，绩效3、评价标准和评价方法科学

方法不科学，合理、客观公正，要形成评价评价结果流于报告;

形式4、评价结果要及时反馈并进

行一定范围的公开，作为改进

预算管理和安排以后年度预

算的重要依据。

第二节收支业务控制一、工作步骤示意图

（一）收入业务

了解收入

业务的管梳理各业理结构和查找风控制制度务环节的收入业务业务的主险点设计建设工作流程要环节

（二）支出业务

支出审批

了解支出

业务的管支出审核梳理各业查找风控制制度理结构和务环节的支出业务险点设计建设业务的主工作流程要环节支付控制

核算与归档

（三）债务业务

债务项目的

确定了解债务

业务的管梳理各业理结构和查找风控制制度债务履行务环节的债务业务业务的主险点设计建设工作流程要环节

债务核算与

归档

二、风险点及主要防控措施一览表

（一）收入业务

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

截留、坐支、挪1、建立非税收入定期稽查制

用非税收入，非度，落实收缴责任，严格责收入执收部税收入不开具收入任追究;门，财会部管理缴款书，隐瞒应2、建立收入征管信息系统，门缴收入进行收入分析，财会部门定

期与收入执收部门对账;

截留、坐支其他3、严格收费票据管理，开票

收入和收款分离，收入和票据定

期核对;

4、定期进行财务检查和内部

审计监督，加强往来账的清

理和检查工作。

（二）支出业务

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

1、申请支出事项必须有预算

指标，无指标或超指标的支支出范围和开出不能进行申请;支标准不符合2、财会部门进行预算指标审支出事项事相关规定，导致申请支出事核;前申请审核预算执行不力，项部门，财3、申请支出部门按照单位内和审批甚至发生支出会部门部授权审批权限进行逐级报业务违法违规批;的风险4、审核审批后，按规定开展

支出业务。

支出事项缺乏1、财会部门进行单据审核，事后监控，可能签署审核意见;申请支出事事后支出审导致乱列支出，2、根据支出事项数额及支出项部门，财支出批超指标列支出、管理事项性质的审批权限由不同会部门虚假票据套取的审批人进行审批。

资金等风险

资金支付不符

合国库集中支1、出纳人员进行复核;付、政府采购、支付控制2、按照规定的资金支付方式财会部门公务卡结算等进行资金支付。

政策规定，导致

支出违规风险

1、财会部门根据支出凭证及

会计资料不全，时准确登记账簿;核算和归档导致责任确认2、会计档案妥善保管、严防财会部门控制不清毁损、散失、泄密或不当使

用。

（三）债务业务

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

未经充分论证1、进行债务项目论证和评单位负责债务项目确或未经集体决估，财会部门编制债务融资人，债务业定及审批策，擅自对外举和偿还方案;务归口管理

借大额债务，可2、大额债务在充分论证的基部门

能导致不能按础上，由单位领导班子集体

期还本付息，出决定;

债务现财务风险3、需报请主管部门和财政部业务门进行外部审批的，按照规管理定进行报批。

1、按照规定的用途使用资

金;债务管理和监2、财会部门按照债务融资和控不严，没有做单位负责偿还方案按时还本付息，做好还本付息的人，债务业债务项目的好偿债准备;准备，出现财务务归口管理履行3、财会部门定期核对债务余风险或单位利部门，财会额，进行债务的对账和检查益受损部门控制;4、归口部门及时进行债务清

理，防范控制债务风险。

债务没有及时1、财会部门及时进行债务业

债务核算与纳入账内核算，务的会计核算;财会部门归档形成帐外债务2、做好档案保管工作，妥善

和财务风险保管相关记录、文件和凭证。

第三节政府采购业务控制

一、工作步骤示意图

采购预算与

计划

采购活动

了解政府

采购业务梳理各业政府采购的管理结采购项目验查找风控制制度务环节的构和业务收业务险点设计建设工作流程的主要环

节

采购质疑投

诉

采购资料归

档

二、工作流程图

编制、审核、批复政府采购预算

编制、审核政府采购计划

确定采购组织形式和采购方式

组织采购

签订政府采购合同

组织验收

办理资金支付手续

记账，采购文件归档

三、风险点及主要防控措施一览表1、采购预算编制与计划管理

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

政府采购预资产管理与预建立预算编制、政府采购和资采购预算编

算编制与审算编制部门之产管理等部门或岗位之间的制部门、财

核间缺乏够沟通沟通协调机制，联合进行政府会部门、业

协调，政府采采购预算编制。

务部门

购活动与业务

活动相脱节，

出现资金浪费

或资产闲置等

问题

采购计划编超预算指标和业务部门严格按照政府采购业务部门

制内容编制采购预算范围、数量、金额和要求

计划，影响政等编制政府采购计划。

府采购预算的

采购执行效果

预算采购计划审政府采购需求1、政府采购部门审核采购计政府采购部计划核审核审批不严划的合理性:

采购计划是否列门、财会部管理格，未按政府入预算、是否与业务部门的工门

采购预算进行作计划和资产存量相适应;是

采购，影响政否与资产配置标准相符;

府采购预算的2、专业性设备附有相关技术

严肃性和政府部门的审核意见;

采购效果3、财会部门对采购计划是否

在预算指标额度内进行审核。

采购计划审1、合理设置政府采购计划的政府采购部

批审批权限、程序和责任;门

2、经审核的政府采购计划按

照相应程序进行审批;

3、审批后政府采购计划下达

给各业务部门，作为业务部门

办理政府采购业务的依据。

2、采购活动管理

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

业务部门采1、业务部门应当以批复的政业务部门

购的申请与府采购预算和计划提出政府

审核采购申请;

2、业务部门负责人进行复核

政府采购活动政府采购部政府采购部门对业务部门的采购管理部

开展不规范，门审核政府采购申请进行审核;门

未按规定选择1、审核重点是否符合政府采

采购方式、发购计划，采购成本是否在预算

布采购信息，指标额度内，采购组织形式是采购甚至化整为零否合规等;

活动或其他方式规2、对采购进口产品、变更政管理避公共招标府采购方式等事项加强审核

和审批。

政府采购信1、在政府指定的政府采购信采购管理部

息的发布息发布媒体上进行发布;门、业务部

2、对招标公告;邀请招标资门、外部采

格预审公告;中标公告等信息购中心

依法公开。

采购项目验1、根据政府采购组织形式的采购管理部

收不同，确定验收方式;门、财会部

2、组建验收小组;门

3、出具验收证明;

4、财会部门根据验收证明办

理款项支付。

质疑投诉处质疑投诉处理1、专人负责质疑投诉处理工采购管理部

理不及时，不规作;门

范，既不利于2、规定质疑答复工作的职责

及时发现问权限和工作流程;

题，发挥社会3、答复中形成的各种文件由

监督作用，也政府采购部门进行归档和保

影响政府公信管;

力4、质疑投诉问题要进行定期

梳理报告，发现问题，改进工

作。

采购政府采购业政府采购档案1、建立政府采购业务工作档采购管理部活动务记录控制管理不善、信案;门管理息缺失，影响2、定期分类统计政府采购信

政府采购信息息;

和财务信息的3、内部通报政府预算执行情

真实完整况、采购业务开展情况。

第四节资产业务控制一、工作步骤示意图

（一）货币资金业务

建立货币

资金业务梳理各业货币资金的管理结查找风控制制度务环节的构和业务险点设计建设业务工作流程的主要环

节

（二）实物资产和无形资产业务

属于政府采购，进入政府采购业务流程

建立实物资产购置资产和无实物资产形资产业梳理各业查找风控制制度和无形资务的管理资产使用务环节的险点设计建设结构和业工作流程产业务务的主要

环节资产处置

（三）对外投资业务

投资项目的

确定建立投资

业务的管梳理各业理结构和投资项目查找风控制制度投资业务务环节的业务的主管理险点设计建设工作流程要环节

投资项目

处置

二、风险点及主要防控措施一览表

（一）货币资金

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

建立健全货岗位不健全，不1、不相容岗位相互分离，未财会部门

币资金岗位相容岗位未实经授权的部门和人员不得办

责任制现有效分离，容理货币资金业务或接触货

易出现财会人币;

员舞弊的可能2、出纳人员不得担任稽核、

会计档案保管和收入、支出、

费用、债权、债务账目的登

记工作。

出纳人员不得由临

时人员担任;

3、财务专用章由专人保管，

个人名章由本人或其授权人

员保管。

负责保管印章人员

配备单独的保险柜等保管设

备;

现金4、按照规定由有关负责人签管理字或盖章的，履行签字或盖

章手续。

银行账户管理1、严格银行账户开户程序财会部门

不善，多头开2、已开立未使用或长期不用

户，不及时销的账户及时进行销户，对已

户，为违规转移销户的银行账户，应在办理

隐匿单位资金销户后一个月，再由经办人

银行账户管提供便利员以外的会计人员向银行核

理实销户情况，确保销户已得

到执行;

3、银行预留印鉴由不同人员

分开保管，严禁一人保管所

有预留印鉴;

4、防范网上支付的风险。

资金清查制度加强货币资金核查控制:

财会部门

不完善，可能导1、建立现金清查制度，指定

致资金丢失和不办理货币资金业务的会计

会计人员舞弊人员定期不定期抽查盘点库

风险存现金;

2、加强银行对账管理，指定

货币资金核不办理货币资金业务的会计

查控制人员核对银行存款余额，抽

查银行对账单、银行日记账

及银行存款余额调节表，核

对是否账账相符，账实相符;

3、出具资金核查报告，对发

现的问题及时进行分析和整

改，堵塞管理漏洞。

（二）实物资产和无形资产

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

超标准配置资1、资产预算编制参见预算业预算编制部

产，造成资产损务预算编制控制;门、资产需

失浪费，资产配2、资产购置参见政府采购业求部门、政资产配置置不合理，影响务活动控制;府采购部

工作运行。

3、资金支付参见收支业务控门、财会部

制。

门

资产保管不善、1、资产管理部门建立并使用资产使用部

维护不当造成资产信息管理系统对资产进门及人员、

资产毁损浪费，行管理;资产管理部

缺乏资产有效2、规定资产使用人在资产管门

记录和清查盘理中的责任，对贵重资产、

点制度，产生帐危险资产、有保密特殊要求

外资产、资产流的资产指定专人保管;

失、资产信息失3、建立资产定期清查盘点制资产使用真、账实不符等度，资产管理部门、财会部

问题门和资产使用部门定期对资

产进行账实核对，出具资产

清查报告、报经资产管理部

门审批;

4、及时做好资产统计、报告、资产分析工作，并进行资产信息管理的内部公开。

资产收益未及1、资产收益的收取参见收入资产归口管

时收取，导致，业务控制;理部门，财

资产收益管单位利益受到2、资产对外签订合同参照合会部门

理损失同控制;

3、收益管理参见对外投资业

务控制。

资产处置没有1、重大资产处置，建立集体资产管理部

严格执行审核议事决策机制;门，相关审

审批程序，未按2、对资产的调剂、出租、出批权限负责

照国家有关规借、对外投资、处置等制定人，财会部

定执行，有关人管理制度，明确处置程序和门

员徇私舞弊，可审批权限;

资产处置能导致资产流3、重大资产处置需要按规定

失、单位利益受进行资产评估或技术审核;

损4、资产处置收益按照国家规

定上缴或管理;

5、资产管理部门对处置的资

产及时进行记录并提交财会

部门进行账务处理。

（三）对外投资

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

1、对外投资要进行可行性论

证和集体决策;未按国家规定

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