云南省省本级预算内投资建设公益性项目代建管理办法.docx
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云南省省本级预算内投资建设公益性项目代建管理办法
云南省省本级预算内投资建设公益性项目代建管理办法（试行）
第一章总则
第一条为进一步深化固定资产投资体制改革，充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益,规范政府投资建设程序，根据国家有关法律、法规和《国务院关于投资体制改革的决定》，制定本办法.
第二条云南省省本级预算内投资建设总投资规模100万元以上的公益性项目，适用本办法。
本办法所称代建，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的公益性项目建设管理方式.代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
有关行政部门对实行代建的建设项目的审批程序不变。
本办法所指公益性代建项目，主要包括:
（一）党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房等；
（二）科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目；
（三）看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。
第三条省发展和改革委员会牵头负责实行代建的组织实施工作;省财政厅对代建项目的财务活动实施财政管理和监督;省级有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。
第四条省级预算内投资代建项目的代建单位应通过招标确定。
省发展和改革委员会负责省级预算内投资项目代建单位的招标工作，各相关专业部门按照职责分工参与或配合招标工作。
第五条省级预算内投资代建项目按照《中华人民共和国招标投标法》等有关规定,由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理和主要设备材料采购公开招标.
第六条省级预算内投资代建项目实行合同管理,代建单位确定后,省发展和改革委员会、使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。
第二章代建单位和使用单位职责
第七条省级预算内投资代建项目的代建工作分两阶段实施：
（一）招标确定项目前期工作代理单位。
由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书,对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理。
（二）招标确定建设实施代建单位。
由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。
根据项目的具体情况，省级预算内投资项目的代建形式，也可以委托一个单位进行全过程代建管理。
第八条省级预算内投资代建项目的前期工作代理单位和建设实施代建单位必须是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。
第九条前期工作代理单位的主要职责：
（一）会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；
（二）组织开展工程勘察、规划设计等招标活动，并将招标投标书面情况报告和中标合同报省发展和改革委员会备案；
（三）组织开展项目初步设计文件编制修改工作；
（四）办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保和消防等有关手续报批工作。
第十条建设实施代建单位的主要职责：
（一）组织施工图设计；
（二）组织施工、监理和设备材料选购招标活动，并将招标投标书面情况报告和中标合同报省发展和改革委员会备案；
（三）负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、市政等工程竣工前的有关手续；
（四）负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理;
（五）按项目进度向省发展和改革委员会提出投资计划申请，向省财政厅报送项目进度用款报告，并按月向省发展和改革委员会、省财政厅及使用单位报送工程进度和资金使用情况；
（六）组织工程中间验收，会同省发展和改革委员会、使用单位共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制;
（七）编制工程决算报告，报省发展和改革委员会审批，负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续；
第十一条项目使用单位的主要职责：
（一）根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额,提出项目使用功能配置和建设标准;
（二）协助前期工作代理单位和建设实施代建单位办理计划、规划、土地、施工、环保、消防、园林、绿化及市政接用等审批手续;
（三）参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；
（四）监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收；
（五）监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对政府资金使用情况；
（六）负责政府差额拨款投资项目中自筹资金的筹措，建立项目专门帐户，按合同约定拨款。
第三章代建项目组织实施程序
第十二条使用单位提出项目需求，编制项目建议书,按规定程序报省发展和改革委员会审批.
第十三条省发展和改革委员会批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建,明确具体代建方式.
第十四条省发展和改革委员会委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和省有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，省发展和改革委员会与前期工作代理单位、使用单位三方签订《前期工作委托合同》。
第十五条前期工作代理单位应遵照国家和省有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定。
如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资的10％或建筑面积超过批准面积的5％，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批。
第十六条省发展和改革委员会会同有关部门,对省级预算内投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复。
第十七条省发展和改革委员会委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招标投标。
招标代理机构受省发展和改革委员会委托,依法组织建设实施代建单位公开招标，提出书面评标报告和中标候选人,报省发展和改革委员会审定，并抄送省财政厅.其中省重大项目建设实施代建单位中标人，应报省人民政府批准后确定.
第十八条省发展和改革委员会与建设实施代建单位、使用单位三方签订《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责。
《项目代建合同》生效前,建设实施代建单位应提供工程概算投资10－30％的银行履约保函。
具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定。
第十九条建设实施代建单位应按照国家和省有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标,并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量,按期交付使用。
严禁在施工过程中利用施工洽谈或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额。
因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出,经监理和使用单位同意,报省发展和改革委员会审批后，再按有关程序规定向其他相关管理部门报审。
第二十条省级预算内投资代建项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理省级预算内投资财务决算审批手续。
工程验收合格后，方可交付使用.
第二十一条自项目初步设计批准之日起，前期工作代理单位应在一个月内，向使用单位办理移交手续。
自项目竣工验收之日起，建设实施代建单位应在三个月内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。
第二十二条前期工作代理单位和建设实施代建单位要按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，建立健全有关档案.项目筹划、建设各环节的文件资料，都要严格按照规定收集、整理和归档。
在向使用单位办理移交手续时，一并将工程档案、财务档案及相关资料向使用单位和有关部门移交。
第二十三条前期代理单位和建设实施代建单位确定后，应当严格按照《前期工作委托合同》和《项目代建合同》约定履行义务，不得擅自向他人转包或分包该项目.
第四章资金拨付、管理与监督
第二十四条项目前期费用由前期工作代理单位管理，并纳入项目总投资中。
《前期工作委托合同》签订后，省发展和改革委员会安排部分前期费用，前期工作代理单位根据实际工作内容和进度，提供有效的合同、费用票据，经项目使用单位审核确认后,方可报销。
省发展和改革委员会将前期费用资金计划下达给前期工作代理单位,由省财政厅直接拨付前或代理单位用于项目前期工作.
第二十五条项目建设资金由建设实施代建单位负责管理。
《项目代建合同》签订后，省发展和改革委员会根据国家和省有关规定,批准该项目正式年度投资计划，并根据项目具体进展情况，实施按进度拨款。
建设实施代建单位根据实际工作进度和资金需求，提出资金使用计划，经项目使用单位和监理单位确认后，报请省发展和改革委员会安排建设资金。
省发展和改革委员会将建设资金投资计划直接下达给建设实施代建单位,由省财政厅拨付给建设实施代建单位按规定使用。
第二十六条前期工作代理单位和建设实施代建单位应严格执行国家和省的建设单位财务会计制度，设立专项工程资金帐户,专款专用，严格资金管理。
第二十七条前期工作代理单位管理费和建设实施代建单位管理费，在招标投标中确定。
第二十八条试行代建的项目，条件成熟的，要逐步开展部门预算和国库集中支付试点工作。
第二十九条前期工作代理单位应每月向省发展和改革委员会报送《项目前期工作进度月报》,建设实施代建单位应每月向省发展和改革委员会和省财政厅分别报送《项目进度月报》，监理单位应每月向省发展和改革委员会和省财政厅分别报送《项目监理月报》。
第三十条省有关部门依据国家和省有关规定，对省级预算内投资代建项目进行稽察、评审、审计和监察。
第五章奖惩规定
第三十一条前期工作代理单位和建设实施代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理和主要设备材料的采购招标工作，未经批准擅自邀请招标或不招标的，由省有关行政监督部门依法进行处罚，省发展和改革委员会可暂停合同执行或暂停资金拨付。
第三十二条前期工作代理单位未能恪尽职守，导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的,应按照《前期工作委托合同》的约定，承担相应的赔偿责任。
同时，该前期工作代理单位三年内不得参与云南省省级预算内投资建设项目前期工作。
第三十三条建设实施代建单位未能完全履行《项目代建合同》，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准,致使工期延长、投资增加或工程质量不合格,所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的,相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付.同时，该建设实施代建单位三年内不得参与省级预算内投资建设项目代建单位投标。
第三十四条在省级预算内投资代建项目的稽察、评审、审计和监察过程中，发现前期工作代理单位或建设实施代建单位存在违纪违规行为，省发展和改革委员会可中止有关合同的执行。
由此造成的损失由前期工作代理单位或建设实施代建单位赔偿。
第三十五条项目建成竣工验收,并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成.省预算内投资节余资金部分的30%作为对建设实施代建单位的奖励，其余节余部分上缴省财政；使用单位自筹资金节余部分分成办法，由使用单位在代建合同中确定。
第六章附则
第三十六条本办法由省发展和改革委员会负责解释。
第三十七条本规定自2005年1月1日起施行。
代建制发展中存在的问题与建议
提要随着建设体制改革的深入，代建制度在政府投资领域中取得了很大成就，并正在不断完善和逐步推广。
本文在结合工程实际的基础上，总结经验,分析了代建制存在的问题，提出进一步完善和改进代建制的建议。
一、前言
国际上项目代建制的运用已十分普遍,美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建制方式，其中工程总承包业务占60～85%，工程项目管理服务占5~15%,项目组织实施代建制方式已经是一种通行的做法。
项目实施运用代建制在美国已有近百年的历史，并且代建制方式随着市场需求的变化而不断发展。
根据美国“设计—建造”学会2000年的报告，采用“设计-建造”总承包合同方式的比例已经达到了30％,2005年达到45%左右。
厦门是国内实施政府工程项目代建制最早的城市,从1993年开始，厦门在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊病，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步发展成了现在的代建制.2001年7月，厦门开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。
在政策上,2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究.2003年底,发展与改革委员会有关负责人在内部工作会议上提出，要“积极推行‘代建制'试点”.
2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》,该决定指出：
“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式.对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制',即通过招标等方式选择专业的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位”;以官方文件明确认可了代建制建设管理模式。
二、存在的问题
项目管理代建制度是时代发展的产物，随着建设体制改革的深入，代建制度在政府投资领域中取得了很大成就。
目前，代建制已经经历了起步探索阶段,并正在不断完善和逐步推广，但在实践工程项目中，难免会出现一些与社会发展不相适应的问题，经过对已经实施代建制项目的总结和回顾，发现主要存在以下几个方面的问题：
1、代建制模式的选择问题。
代建制作为一种新兴并尚待完善中的建设项目管理模式,代建制的实施虽然取得了一定程度的成功，但各试点地区无论在认识上，还是在具体操作模式上却各有不同,存在差异。
归纳起来，主要有三种主导模式：
一是政府建立常设性代建机构模式，由专门组建的政府机构或事业单位承担代建任务；二是政府指定专业代建公司模式，即政府向指定的代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等;三是按项目公开招标选定代建单位模式。
从全国各地的实施情况看，几种模式各有所长，但都不尽完善，在新一轮的代建制推广过程中，到底该采取哪种代建模式,这一新的问题使得我们在操作上会感到茫然或盲从。
2、相关配套的法律、法规不完善。
从目前的实施情况看，由于没有相应的法规依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作。
另外，有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不积极主动配合，什么事都不管；或是不愿放弃自己的权利，过多干涉代建单位的正常工作.
3、代建单位缺乏职能定位依据。
目前,很多主体都形成了一个基本的共识：
代建单位的主要作用是控制使用单位的行为、控制投资规模、控制不必要的浪费。
于是将现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”各环节彼此分离,对代建单位具体负责的管理范畴没有明确定位。
于是，我国相继出现代建制“北京模式”、“厦门模式”、“深圳模式”等多种形式。
4、代建单位激励约束机制不科学。
许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励,其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资，节约建设资金。
但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节余奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证.另外，有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产生利益冲突，造成工期拖延。
5、代建人的资格条件与从业人员的素质问题。
推行代建模式，对代建商的基本要求是：
①具有一定资金实力与信用;②具有相关项目管理经验与实施能力;③能够独立承担民事责任.现阶段，无论是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培育发展阶段，甚至对工程项目管理尚没有资质认定的标准。
缺乏高水平的项目管理人才。
目前，代建单位的管理人才大多脱胎于原有建设管理体制，对于管理创新、提高管理水平、与国际接轨等还存在不足；同时，我国代建制企业的人员组织结构不合理,考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。
三、完善代建制的建议
通过对我国代建制发展情况以及总结分析实行代建制中存在的问题,解决代建制实施过程中面临的上述问题，应当从以下几个方面进行完善：
1、完善代建项目行业管理制度。
政府应在吸取各地代建试点经验和国际先进项目管理理念的基础上，逐步建立起一套完整的代建项目管理制度体系,从制度上为“代建制”的顺利推进保驾护航，把工程管理的各环节纳入制度化轨道。
2、大力培育代建市场。
对代建单位的资格条件和市场准入制定明确的规定，同时，对代建单位的资质认定、等级划分制定明确的标准和依据，使得代建市场尽快形成良性的市场竞争。
只有做到有效竞争，市场机制才能真正通过优胜劣汰,迫使代建单位降低成本、提高质量、改善管理、积极创新，从而达到提高效率，提升代建管理水平的目的。
3、完善代建制的组织方式，建立公正、科学的代建单位选择机制。
首先，要打破行业垄断，扫除一切人为设置的代建进入壁垒。
其次,要尽快建立和完善全面市场化的代建单位选择机制，具备条件的项目应采用公开招标机制来选择代建单位，让真正合格的代建主体来代建政府投资项目。
4、建立和完善科学的代建单位激励约束机制。
应以合同管理的方式约定代建各方职责，合同管理模式有利于约束和规范代建单位、使用单位的行为,有利于确保项目质量和代建效果，因此代建项目都应实行合同管理,使用单位应与代建单位订立《项目委托代建合同》通过合同方式约定代建各方职责，制约双方行为，清晰合理划分各方的责任、权利和义务；依据合同约定承担相应的管理风险和经济责任.
5、加快培育专业化代建队伍.代建制企业要求从业人员有较高的综合素质,不仅要具备较高的专业技术水平,而且还要通晓法律、心理、经济、财务等相关知识,有较强的语言表达能力、敏捷的思维反应能力和综合协调能力等。
合格的代建队伍是“代建制”能否有效实施的基础条件.应重视对从业人员的教育和培训，提高代建制的实行效率，培育能力与实力兼备的代建单位，培养一批精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，以及具有丰富经验和良好信誉的建设经理，在业务资质和信誉方面把代建单位做大做强,这对促进代建行业的发展尤为重要。
四、结束语
随着项目管理的发展和投资体制改革的深入，只有清楚地认识到代建制在目前应用过程中存在的问题，并针对存在的问题找出改进的办法，才能使代建制在我国得到持续的发展。
代建制对建筑施工企业的影响与应对措施
代建制是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。
项目代建期间,代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
目前代建制在国内建设领域迅猛发展，建筑施工企业必须认真分析代建制的影响，切实研究代建制环境下的应对办法。
１代建制的政策依据
在我国，代建制的思想在改革开放初期就已经确立，但成为明确的、具体的政策文件和实施办法却是近几年来的事情。
代建制的政策依据主要有以下几方面:
项目经理博客
１）１９８４年，国务院在《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中提出：
“各部门、各地区都要组建若干个具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式”。
“工程承包公司对项目建设的可行性研究勘察设计、设备选购、材料定货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包或部分承包”.项目管理论坛
２）２００３年，建设部印发了《关于培育和发展工程总承包和项目管理企业的指导意见》。
３）２００４年７月１６日，国务院正式颁布了《关于投资体制改革的决定》，并明确指出：
“加强政府投资项目管理,改进建设实施方式……。
对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。
增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制.”
４）２００４年９月，国家发改委召开全国投资体制改革工作会议,要求在全国范围内逐步推广“代建制"，同时发布和研究起草了相关的一系列文件。
５）２００４年１１月，建设部发布了《建设工程项目管理试行办法》,对从事工程项目管理的企业在企业资质、业务范围、委托方式、管理机构、服务收费、执业原则等方面进行了规定，对指导工程项目管理公司的健康发展提出了明确的意见.
６）各级地方政府纷纷出台关于政府投资项目实行代建制和建设工程项目管理的地方法规，例如，北京市发改委出台了《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》，北京市建委颁布发《关于培育和发展工程项目管理企业的若干规定》。
２国内代建制的演变过程和发展势头
对政府投资项目实行“代建制”是国际上通行的做法。
项目实施运用代建制在美国已有近百年的历史，并且代建方式随着市场的需求变化而不断发展演变。
根据美国“设计—建造”学会２０００年的报告，采——用设计—建造总承包合同方式的比例已达到３０%，-—并预计２００５年将上升到４５％。
国际上项目代建制的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建服务，其中工程总承包业务占６０％～８５％，工程项目管理服务占５％～１５％。
转自项目管理者联盟
我国当前在政府投资领域兴起的“代建制”渊源于工程总承包和项目管理服务。
１９９９年４月，专业从事项目管理的上海浦东咨询公司受上海市计委委托,开始了上海市财政投资项目运用代建制的试点，全过程代理项目实施。
２０００年３月，上海市重大市政工程代建制项目管理研究课题通过鉴定.同年上海市正式向境内外投资人开放高速公路投资领域,完成招商项目１１个，这些高速公路项目的实施管理运用代建制.２００１年４月，由上海隧道股份有限公司和上海市建设工程管理有限公司组建上海大连路隧道发展有限公司，按照ＢＯＴ的方式负责对大连路隧道项目的实施。
２００２年,国家有关部委组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究。
与此同时，国内一些省市如上海市、深圳市、重庆市等相继试点推行“代建制",取得良好效果。
２００２年５月，宁波市政府公布了《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》。
２００３年２月，重庆市人民政府印发了《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》。
２００３年１２月２日，国家发改委领导同志在内部的工作会议上提出,要积极推行代建制试点。
２００３年１２月３１日，国务院常务会议“原则性通过”《投资体制改革方案》.２００４年７月１６日，国务院正式颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制。
目前，全国各地区已经开始全面推行或试行政府投资项目的代建制.
北京市政府从２００２年起开始实施“代建制”试点,截止到今年３月底，已在回龙观医院、市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心、佑安医院改扩建项目、中央音乐学院排演厅及综合楼等１６个项目中实行了代建
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