旅游资源管理法律制度.docx
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旅游资源管理法律制度
旅游资源管理法律制度
第一节 旅游资源概述
一、旅游资源概述
1．旅游资源的概念
根据2003年颁布的国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972－2003），自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素都称为旅游资源。
旅游资源是构成旅游业发展的基础，是发展旅游业的物质条件，没有旅游资源的存在，人们的旅游活动是不可能实现的。
2．旅游资源的特征
从上述旅游资源的概念可概括出其具有如下特征：
（1）旅游资源是客观存在的。
旅游资源是客观存在的旅游活动的客体，可以是物质的，也可以是精神的、非物质的；可以是已被开发利用的，也可以是尚未被开发利用的。
（2）能对旅游者产生吸引力。
旅游资源具有美学特征，能满足旅游者求新、求异、求知、求美等精神需求，吸引旅游者参加旅游活动，是旅游资源的核心特征。
（3）旅游资源能被旅游业所利用，产生经济效益、社会效益和环境效益。
旅游资源的概念随着人们认识水平的提高在不断发展，旅游资源的范畴也随着科学技术的进步不断扩大。
3．旅游资源的分类
在《旅游资源分类、调查与评价》中，依据旅游资源现存状况、形态和特征进行划分，旅游资源被划分成地文景观、水域风光、生物景观、天象与气候景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品和人文活动8个主类、31个亚类、155个基本类型。
从属性上来看，这8个主类旅游资源仍然是从自然旅游资源和人文旅游资源的角度进行划分的，前4个主类和后4个主类都分属人们已熟知的自然旅游资源与人文旅游资源。
二、旅游资源法概述
1．旅游资源法的概念
旅游资源法是指调整在对旅游资源进行有效利用、合理开发与保护过程中所形成的各种社会关系的法律规范的总称。
2．旅游资源保护法的渊源
我国并没有专门的旅游资源保护法，与旅游资源保护有关的法律、法规主要散见于各环境与资源单行要素保护的法律及行政法规、部门规章中。
其相关法律法规有：
《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《文物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》等。
我国还参加了一些有关旅游资源保护的国际公约，如《可持续旅游发展宪章》、《关于保护世界文化与自然遗产公约》、《生物多样性公约》等。
第二节 旅游资源管理法律制度
一、风景名胜区管理法律制度
根据《风景名胜区条例》的规定，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
1．风景名胜区的管理部门和机构
中华人民共和国建设部（城乡与住房建设部）负责全国风景名胜区的监督管理工作。
国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。
省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。
风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。
风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。
新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉。
2．风景名胜区的开发
（1）风景名胜区的规划。
根据《风景名胜区条例》的规定，风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。
风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持“保护优先、开发服从保护”的原则，突出风景名胜资源的自然特征、文化内涵和地方特色。
总体规划的规划期一般为20年。
风景名胜区详细规划应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。
（2）风景名胜区的保护。
风景名胜区的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。
风景名胜区管理机构要建立健全风景名胜资源保护的各项管理制度。
国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测。
风景名胜区内的居民和游览者应当保护风景名胜区内的景物、水体、林草植被、野生动物和各项设施。
在风景名胜区内禁止进行下列活动：
①开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；②修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；③在景物或者设施上刻画、涂污；④乱扔垃圾。
风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。
（3）风景名胜区的利用和管理。
国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。
风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。
风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。
二、自然保护区管理法律制度
根据《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）的规定，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
我国的自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区两个等级。
1．自然保护区管理机构
我国自然保护区的类型很多，包括森林、草原、海洋、地质遗迹、古生物遗迹、野生动物、野生植物，其中野生动植物还有陆生与水生之分。
正是由于保护区类型众多，保护对象复杂，任何一个行业部门都难以有效协调各有关部门之间的关系，需要有综合管理部门实施协调和综合管理。
国务院环境保护行政管理部门负责全国自然保护区的综合管理，负责对国家级自然保护区进行执法检查。
国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政管理部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。
县级以上地方人民政府负责保护区管理的部门和设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。
2．自然保护区的区域构成及管理
自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区3个区域。
自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关自然保护区行政管理部门批准。
核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动，禁止开展旅游和生产经营活动。
缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及繁殖培育珍稀、濒危野生动植物等活动。
在自然保护区内禁止违法砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙、影视拍摄以及其他法律、法规禁止的活动。
三、森林公园管理法律制度
1．森林公园的概念
根据林业部颁行的《森林公园管理办法》和《湖南省森林公园管理条例》的规定，森林公园是指森林资源丰富，自然景观集中，环境优美，具有一定规模和范围，经批准供人们旅游观光和进行科学文化教育活动的场所。
森林公园分为以下3级：
国家级森林公园；省级森林公园；市、县级森林公园。
2．森林公园的管理部门
林业部主管全国森林公园工作。
县级以上地方人民政府林业管理部门主管本行政区内的森林公园工作。
森林公园经营管理机构负责森林公园的规划、建设、经营和管理，享有经营管理权。
3．森林公园的保护与管理
（1）森林公园范围内的森林资源和其他旅游资源由森林公园管理机构依法管理、保护和合理利用；任何单位和个人不得擅自占用、出租、转让。
（2）公安机关设在森林公园的派出机构，应当维护社会治安和旅游秩序，保护森林资源及其他财产。
（3）在森林公园内从事导游工作的，必须经有关部门培训考核发证，并经森林公园管理机构同意。
禁止随意抬高导游价格，坑害旅游者；禁止无证导游。
（4）森林公园经营管理机构经有关部门批准可以收取门票及有关费用。
（5）旅游者应当文明游园，爱护森林资源和设施，维护公共秩序，遵守森林公园制度。
在森林公园内禁止下列行为：
①在禁火区内吸烟、取火、营火、烧烤食物；②损毁花草树木及设施、设备；③随意丢弃生活垃圾；④伤害或者擅自捕猎国家保护的野生动物；⑤擅自采集野生药材和其他林副产品；⑥法律、法规禁止的其他行为。
四、文物保护法律制度
1．文物的概念
文物是指人类在历史发展过程中遗留下来的遗物、遗迹。
历代旅游者都把文物当作旅游活动中欣赏、参观、游览的主要对象之一。
文物属于不可再生的旅游资源，因此，国家通过专门立法来保护我国的文物。
在中华人民共和国境内，下列具有历史、艺术、科学价值的文物，受国家保护：
（1）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；
（2）与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；
（3）历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；
（4）重要的革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧图书资料等；
（5）反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。
《文物保护法》规定：
“具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受到国家的保护。
”
我国是一个历史悠久、民族众多的文明古国，名胜古迹源远流长，历史文物难计其数，风土人情各异，人文旅游资源丰富多彩，种类众多、品质上乘，名列世界前茅。
2．文物保护管理
2002年10月28日，我国颁布了《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护》），根据该法，文物保护的具体规定体现在以下方面：
（1）明确文物的所有权。
我国的文物所有权分为国家所有、集体所有和私人所有3种。
归国家所有的文物包括：
中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物；古文化遗址、古墓葬、石窟寺；国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻等（除国家另有规定的以外）；国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业组织等收藏、保管的文物。
归集体所有和私人所有的文物包括：
属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物。
（2）文物保护单位。
古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代和现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可分别确定为市（县）级文物保护单位、省级文物保护单位、全国重点文物保护单位。
我国现有2350个全国重点文物保护单位。
为保护好文物保护单位，避免它们在建筑施工中受到破坏，并使文物保护单位周围的环境与受保护的文物相协调以及维护文物原貌，我国采取了一系列保护措施：
①划定保护范围、建立记录档案；②将保护措施纳入城乡建设规划；③确保文物保护单位环境风貌不受破坏；④遵守不改变文物原状的原则对文物保护单位进行迁移、修缮。
《文物保护法》规定：
“对不可移动文物进行修缮、保养、迁移必须遵守不改变文物原状的原则。
”使用不可移动文物，也必须遵守不改变文物原状的原则。
“不改变文物原状”就是对文物进行修缮、保养、迁移的时候，应保持它原来的形状、结构、色彩，以及尽可能选用与文物材质相同的材料。
文物的价值在于一个“古”字，只有“修旧如旧”、“迁旧如旧”才能体现出它的价值。
此外，《文物保护法》还规定了“历史文化名城”，是指“保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市”。
历史文化名城在我国的文物保护中居特别重要的地位。
截至2005年5月，经国务院核定，我国共有103座历史文化名城。
我国对历史文化名城实行“科学规划、保护为主、严格管理”的方针。
3.文物的管理
（1）出土文物的管理
①考古发掘的规定。
考古发掘，是对埋藏在我国领域内的地下、水中的文物进行考古发掘。
为加强保护和管理，《文物保护法》对考古发掘做出了严格规定：
“一切考古发掘工作，都必须改造报批手续。
”也就是说，任何人、任何单位都不得擅自进行考古发掘。
从事考古发掘的单位为科研进行考古发掘，应当提出发掘计划，报国务院文物行政管理部门审核后报国务院批准。
非经国务院文物行政管理部门报国务院特别许可，任何外国人或者外国团体不得在中国境内进行考古调查、勘探、发掘。
②出土文物的归属。
考古发掘的文物，应当登记造册，妥善保管。
按照国家有关规定，移交给省、自治区、直辖市人民政府文物行政管理部门或者国务院文物行政管理部门指定的国有博物馆、图书馆或者其他国有收藏文物的单位收藏。
③出土文物的调用。
根据保证文物安全、进行科学研究和充分发挥文物的作用的需要，省、自治区、直辖市文物行政管理部门经本级人民政府批准，可以调用本行政区域内的出土文物；国务院文物行政管理部门经国务院批准，可以调用全国的重要出土文物。
④对大型基本建设项目单位保护文物的规定。
进行大型基本建设项目时，建设单位应当事先会同省级文物管理部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。
在进行建设工程或者在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政管理部门。
发现的文物属于国家所有，任何单位或者个人不得哄抢、私分、藏匿。
（2）馆藏文物的管理
博物馆、图书馆和其他文物收藏单位对收藏的文物，必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理制度，并报主管的文物行政管理部门备案。
未经批准，任何单位或个人不得调取馆藏文物。
文物收藏单位应当充分发挥馆藏文物的作用，通过举办展览、科学研究等活动，加强对中华民族优秀的历史文化和革命传统的宣传教育。
（3）私人收藏文物的管理
文物收藏单位以外的公民、法人和其他组织可以通过下列方式取得文物：
依法继承或者赠与；从文物商店购买；从经营文物拍卖的拍卖企业购买；公民个人合法所有的文物相互交换或者依法转让；国家规定的其他合法方式。
文物收藏单位以外的公民、法人和其他组织通过上述方式收藏的文物可以依法流通。
但国家禁止出境的文物，不得转让、出租、质押给外国人。
（4）文物出境的管理
国有文物、非国有文物中的珍贵文物和国家规定禁止出境的其他文物，除经国务院文物行政管理部门批准出境展览以外，一律不得出境。
一级文物中的孤品和易损品，禁止出境展览。
文物出境，应当经国务院文物行政管理部门指定的文物进出境审核机构审核。
经审核允许出境的文物，由国务院文物行政管理部门发给“文物出境许可证”，从指定口岸出境，海关凭“文物出境许可证”放行。
五、国家地质遗迹（地质公园）管理法律制度
1.国家地质遗迹（地质公园）的概念
国家地质遗迹（地质公园）是以具有国家级特殊地质科学意义、较高的美学观赏价值的地质遗迹为主体，并融合其他自然景观与人文景观而构成的一种独特的自然区域。
国家地质公园由国土资源部组织专家审定，并正式批准授牌。
到目前为止，中国已批准建立国家地质公园85个，并有20处世界地质公园。
2.国家地质遗迹（地质公园）的管理部门
1999年4月，联合国教科文组织提出了建立地质公园计划，目标是在全球建立500个世界地质公园，其中每年拟建20个，并确定中国为建立世界地质公园计划试点国之一。
在中国，为配合世界地质公园的建立，国土资源部于2000年8月成立了国家地质遗迹（地质公园）保护领导小组，及国家地质遗迹（地质公园）评审委员会，制定了有关申报、评选办法。
《地质遗迹保护管理规定》明确指出：
对具有国际、国内和区域性典型意义的地质遗迹，可建立国家级、省级、县级地质遗迹保护区、地质遗迹保护段、地质遗迹保护点或地质公园。
3.国家地质遗迹（地质公园）的保护
地质遗迹是在地球形成、演化的漫长地质历史时期，受各种内、外动力地质作用，形成、发展并遗留下来的自然产物。
它不仅是自然资源的重要组成部分，更是珍贵的、不可现行的地质自然遗产。
国家地质公园的建立是以保护地质遗迹资源、促进社会经济的续发展为宗旨，遵循“在保护中开发，在开发中保护”的原则，依据《地质遗迹保护管理规定》，在政府有关部门的指导下而开展的工作。
六、世界遗产及其保护
1972年11月，联合国教科文组织在巴黎举行的第17届会议上通过了《保护世界文化和自勉遗产公约》，该公约包括前言和38条正文，1975年12月生效。
公约的宗旨是为集体保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产，建立一个根据现代科学方法制定的户外性有效制度。
为有效保护世界遗产，公约规定：
保护世界遗产主要是有关国家的责任，并规定，在尊重遗产所在国的主权、不使所在国规定的财产权受到损失的前提下，承认这类遗产是世界遗产的一部分，整个国际社会有责任合作予以保护。
依照该公约，在联合国教科文组织内建立一个政府间的“世界遗产委员会”，并根据各缔约国的申请编制《世界遗产名录》，对被列入名录的世界遗产由国际社会提供援助并安排保护、保存、陈列以及传与后代的义务。
世界遗产是指被联合国教科文组织世界遗产委员会确认的人类罕见的目前无法替代的财富，是全人类公认的具有突出意义的和普遍价值的文物古迹和自然景观，包括世界文化遗产、世界自然遗产、世界文化与自然遗产、文化景观4类。
2001年5月起加设人类口头遗产和非物质遗产代表作，作为对世界文化遗产保护活动的补充。
我国于1985年参加了该公约，截止2007年6月，我国共有35处自然、文化遗产被收录入《世界遗产名录》，列世界第三位。
其中文化遗产24处，自然遗产6处，文化和自然双重遗产4处，文化景观1处，人类口头遗产和非物质遗产代表作4处。
第三节 旅游区（点）质量等级评定制度
一、旅游区（点）的概述
1.旅游区（点）是指具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的独立管理区。
该管理区应有统一的经营管理机构和明确的地域范围。
包括风景区、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游区（点）。
2．旅游区（点）质量等级评定的范围、级别
旅游区（点）质量等级评定是依据中华人民共和国国家标准《旅游区（点）质量等级划分与评定》进行的。
凡在中华人民共和国境内、正式开业接待旅游者1年以上的旅游区（点）均可申请参加质量等级评定。
旅游区（点）质量等级划分为5级，从高到低依次为：
AAAAA级、AAAA级、AAA级、AA级、A级。
旅游区（点）质量等级的标志、标牌、证书由国家旅游局统一规定。
二、旅游区（点）质量评定监督部门及其权限
国家旅游局设立旅游区（点）质量等级评定委员会，负责全国旅游区（点）质量等级评定的组织、领导工作，并具体负责AAAAA级、AAAA级和AAA级旅游区（点）。
对于初步评定的AAAAA级、AAAA级和AAA级旅游区（点）采取分级分示、征求社会意见的方法。
各省级旅游行政管理部门设立地方旅游区（点）质量等级评定机构，在国家旅游局旅游区（点）质量等级评定委员会的指导下，负责本地区旅游区（点）质量等级评定工作，具体负责本地区AA级和A级旅游区（点）的评定，并向国家旅游局推荐本地区符合条件的AAAAA级、AAAA级和AAA级旅游区（点）。
评定的AA级、A级旅游区（点）须向国家旅游局备案。
三、旅游区（点）质量等级的划分条件和依据
根据旅游景区质量等级划分条件确定旅游景区质量等级，按照《服务质量与环境质量评分细则》、《景观质量评分细则》的评估得分，并结合《游客意见评分细则》的得分综合进行。
旅游区（点）质量等级划分主要是依据以下12个条件：
①旅游交通；②旅游条件；③卫生状况；④旅游安全；⑤邮电服务；⑥旅游购物；⑦经营管理；⑧资源与环境的保护；⑨市场吸引力；⑩年接待旅游者规模；⑪旅游资源吸引力；
旅游者抽样调查满意率。
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