开拓创新勇于实践积极探索PPP模式新路径7稿.docx

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开拓创新勇于实践积极探索PPP模式新路径7稿

开拓创新积极推动我县模式新路径

——如何更好的运用模式推进我县重大项目落地建设

推广运用模式，是支持新型城镇化建设的手段，又是改进政府公共服务的重要举措，更是化解地方投融资难题，缓解财政支出压力，建设现代财政制度的内在要求。

一、模式主要内容

（一）是（政府）、（私人）、（合伙经营）三个单词的缩写，是指政府及社会资本为提供公共产品或服务，以特许权协议为基础，构建一种伙伴式的合作关系，通过签署合同来明确双方的权利和义务的一种合作方式。

（二）模式特点。

1、伙伴关系:

也是其合作本质的具体体现，特别强调长期合作（10年到30年），是指项目全生命周期。

2、利益共享:

强调对项目产生的综合经济效益和社会效益的分享。

核心是保证社会资本获得长期稳定收益，做到盈利不暴利。

3、风险分担:

合作双方风险分担原则上社会资本承担商业风险，政府承担法律、政策和最低需求等风险，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

模式不仅引进了社会资本，还可以通过项目公司进行再融资，同时可以利用社会资本的技术、资金以及经济管理优势实现基础设施建设的需求，使政府和社会资本在项目合作周期内实现风险共担、利益共享。

（三）模式总体运作方式。

模式典型做法是政府和社会资本共同出资或社会资本全部出资成立特殊目的载体公司，简称公司，针对特定项目或资产，及政府签订特许经营合同，并由公司负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，公司终结并将项目移交政府。

社会资本包括民营资本、外资及非项目所在地的国有企业资本。

强调“非项目所在地”主要是为了防止公司形成的债务，通过担保等形式，又重新成为新的地方债务。

（四）适合模式范围。

模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

如燃气、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行模式。

新建市政工程以及新型城镇化项目，优先考虑采用模式建设。

（五）付费模式。

可分为使用者付费、政府付费、可行性缺口。

使用者付费模式：

通常用于经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公共事业项目，如供水、燃气、高速公路等，即经营性项目。

政府付费模式：

通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公共事业项目，如污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化，或者市政道路等不具备收益的项目，即非经营性项目。

可行性缺口模式：

通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳，直接向最终用户提供服务但收益无法覆盖投资和运营回报的项目，如医院、学校、文化体育场馆、保障房等，政府对运营商要实施补贴，即准经营性项目。

（六）模式基本类型

项目阶段

模式

描述

新建项目

建设-运营-转让

（）

政府及社会资本成立的公司承担新建项目的设计、投融资、建造、运营维护和用户服务职责，经营到期后移交政府。

建设-拥有-运营

（）

由社会资本投资建设，建设完成后，企业获得基础设施的所有权，同时获得基础设施的“永久性”经营权。

已建成

项目

委托运营（）、

管理合同（）

政府将存量公共资产的经营、维护及用户服务职责转移给运作的公司。

政府保留公共资产所有权并向社会资本支付委托运营费或管理费。

移交-运营-移交（）

政府将存量资产经营权转让给公司，由其承担运营、维护和用户服务职责，政府将转让所得化解原来债务。

扩建和改造现有项目

移交-运营-移交（）、购买-建设-运营（）、改建-运营-移交（）

社会资本购买或租赁已有项目，在特许经营权下改造、升级、扩建经营设施，公司可向用户收费，并向政府交纳一定的特许费，经营到期后移交政府。

二、、模式及模式比较

政府及社会资本合作方式很多，以往用或模式较多，这里简单介绍这2种模式及模式的区别。

（建设-移交）：

1、社会资本从项目发生到终止没有全程参加，未参及项目设计、规划、项目后期经营管理，只承担融资、建设；2、项目生命周期未风险共担、利益共享，且收益过高；3、建设费用大；4、融资监管难度大，分包严重，项目质量得不到保证。

（建造-运营-移交）：

1、不是规范的项目；2、政府授权私企独立建造和经营设施，而不是及政府合作；3、容易出现暴利；4、风险分担不合理，包赢不包输；5、在准入期缺乏竞争监督，在建设期缺乏资金使用监督，在经营期缺乏对服务质量的监督。

相比、，具备以下优点：

1、通过共同出资设立公司，强调政府及私企利益共享和风险分担。

无论政府还是企业，都从头到尾参及整个项目，更加透明，也更责任心。

2、具备了的优点，就是引进民间资本，减轻地方政府债务压力，且风险明显小。

3、模式下，项目融资由项目企业进行，政府做信用担保，项目主体压力由民营企业承担。

4、模式下，政府及社会资本是基于合同的合作关系。

双方法律地位平等、权利义务对等，依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

模式既解决了政府城镇化建设和基建投资的融资需求，又提升了项目运营管理效率，还不增加政府债务，缓解地方债务压力。

公司同时还可以通过引进股权、发行不同债券品种来进行多种形式的融资。

三、我省模式案例

（一）徐州自来水总公司成功项目

项目简介：

徐州自来水公司为全民所有制企业，负责徐州市区自来水建设运营。

当时现状：

1.公司供水能力不能满足城市发展需要，2.新建水厂和老水厂管网改造资金缺乏，新建60万吨骆马湖水厂所需1.58亿元资金都无法解决；3.老水厂经营管理技术落后，现有管网漏损严重等。

目标：

全面解决老水厂供水不足，解决新水厂资金来源。

成立小组：

徐州市首先成立项目推进协调小组，协调小组按照模式的操作流程分5个阶段、19个步骤（如下图），构建具体内容。

最后确定运用运作方式方式（移交-经营-移交），选择使用者付费模式，具体操作如下：

1、市政府委托主管部门作为项目发起人。

2、聘请专业咨询机构设计实施方案（包括财务顾问、法律顾问、招标代理、技术工程顾问）。

3、合理选用价值评估方法，根据公司服务用户用水量、资产重置等综合考虑，评估水厂资产。

4、设置的社会资本进入条件，以便更好的选择专业的水务公司。

5、经过招标，引进社会资本成立徐州首创水务公司（公司），社会资本出资现金1.44亿元持股80%，原自来水公司以实物3600万元出资持股20%。

6、政府授权公司特许经营权。

7、行业主管部门就水质、水量等进行行业监管。

8、厂区土地为划拨性质。

9、水价调整机制按程序进行成本运行分析，确定详细的水价调整因素，投资方和政府充分论证和听证后调整。

运作成效：

1、解决了骆马湖水厂1.58亿元建设资金问题。

由公司向自来水公司支付1.82亿元收购原公司资产。

收购资产缺口资金（1.82-1.44=0.44亿元）由公司自行向金融机构贷款，主管部门协调。

2、政府授权公司特许经营权，时间30年。

3、公司经营效益良好，员工队伍稳定、管理团队优秀，成为苏北混合制的龙头企业。

在同行业中名列国内前20名。

4、圆满解决国有企业转制和职工身份置换。

5、实现了政府及社会资本的风险共担、收益共享。

（二）洪泽模式招商项目：

洪泽美丽蒋坝项目

项目简介：

1、项目地点：

洪泽县蒋坝镇。

2、项目规模：

总占地面积约：

12.1平方公里，总投资额约15.8亿元。

本项目分三期建设，一期：

（1）滨湖风光带-观沧海、落霞滩，

（2）温泉养生，（3）隐逸快活岭，（4）古镇老街；二期：

（1）清泉营地，

（2）百果飘香，（3）彭城安养社区；三期：

（1）滨湖风光带-渔家傲，

（2）荷塘月色。

3、合作模式：

采取（建设-运营-移交）模式。

（1）由洪泽政府指定江苏天鹅湾旅游公司和社会资本合作方共同成立项目公司，注册资金1亿元，其中江苏天鹅湾旅游公司参股20%，社会资本参股80%。

（2）政府出资人及社会资本按股权比例分享收益。

（3）项目公司负责本项目的投资、建设、运营、维护和移交，由洪泽政府向项目公司支付可行性缺口补贴；政府负责对该项目实施监管并进行项目评估。

4、采购需求：

整个项目的投资建设、运营管理及移交。

5、合作范围：

项目投资、融资、建设、运营管理。

项目筹划、资金筹措、建设设施、运营管理、养护维护、债务偿还和资产管理全过程由项目公司负责，并在特许经营协议规定的特许经营期满后，将该项目及其全部设施无偿移交政府（或政府指定机构），并确保该项目继续正常运营。

6、计划运营期限：

10年（含建设期24个月）。

7、项目回报机制：

（1）温泉养生服务费及温泉酒店住宿费；

（2）融合式旅居村租金收入；

（3）旅游服务的其他收入；

（4）政府可行性缺口补贴。

项目目前实际操作情况：

1、被确定为省第二批示范项目，2、成功引进农行贷款4亿元。

3、项目正在实施。

四、我县项目调查及对比分析

调查我县以往重大项目建设情况，大部分项目采用了、模式，如保障性住房、污水处理厂、市政道路建设等，及模式相比，主要是未设立载体公司，在后续运营中，也未有明确的职责划分、风险共担，利益共享机制。

（一）对污水处理厂合作模式分析

县污水处理厂2006年采用模式，通过招标，由淮安同方公司建设运行。

项目1期和2期共投入建设资金5468万元（1期3150万元，2期2318万元），处理量1期为2万吨，2期达4万吨/日。

2008年到2014年运营成本和支付费用如表：

年度

运营成本

支付费用

差额

2008

510

429

-81

2009

551

555

4

2010

571

631

60

2011

795

977

182

2012

883

1095

212

2013

914

1148

234

2014

930

1181

251

7年收益

862

从上表看出，项目已运行7年，同方公司获得利润862万元，合同还约定：

1、如未满足每天进水量4万吨，要按4万吨计算，政府每月支付94.8万元，全年1137.6万元；2、电费按实际用电量补贴，每月补贴约2.3万元，全年约27.6万元。

按此计算，从2015年起每年支付1165万元，形成固定支出，23年要支付2.68亿元。

在扣除融资成本的情况下，运行成本如适当控制，大约在520万元/年，23年同方公司收益大约1.48亿元，未考虑调价。

如果用模式的形式运作，操作流程是：

1、成立项目推进小组，确定项目发起人；2、聘请专业咨询公司，对我县整个污水管网现状开展调查论证，确定污水厂整体规划、建设规模、处理总量等；3、主管部门及咨询公司设计项目周期、投入、融资、采购、回报、风险、调价等因素组成的合作框架；4、招标确定合作的社会资本；5、组建项目公司，政府及社会资本可按2∶8比例成立公司，政府投1000万元，社会资本4000万元；6、公司通过招标建设、运营，资金不足由项目公司通过融资解决；7、质量监管，行业主管部门对污水处理质量和数量进行考核、监督；8、项目移交。

合作到期后，政府组织有关部门对公司设备进行性能测试，按合同要求移交给政府。

模式使项目运作更加高效，政府和社会资本全生命周期的参及项目，使得项目建设、运营规范，收益合理，政府不仅可取得良好的社会效益，还可取得一定的经济效益。

1、建设成本可有效控制，政府及社会资本共同参及，涉及审批性的手续，可由政府协调，为项目建设节约经费，同时时间成本也大大降低。

公司自行招标建设，成本得到节约，政府也享受社会资本的管理优势和经济效益。

2、运营成本合理。

公司用合理成本提供最优服务，由于政府的参及，在运营成本上，对污水处理成本构成的各种因素充分了解，并可进行有效控制。

3、融资成本大幅下降，公司5000万元注册资本，基本完成项目建设要求，不需要再融资，企业就能正常运行，每年就节省融资利息384万元（5486万元按年利息7%计算，年利息384万元）。

4、调价机制规范。

政府参及运营监督，在调价论证时更有话语权；5、收益明显，政府参及投资，按股权能获得收益3130万元（按1.48亿元20%计算，收益2960万元；前7年收益862万元可得172万元）。

6、风险分担更加合理。

公司利润变化从低到高，再趋稳定，项目公司承担经营风险，符合企业运行规律。

政府可承诺项目投产几年内未达到设计流量，进行缺口性补贴，达产后停止。

政府不应承担全部经营风险，不能包赢不包输。

可以看出该项目用模式运作，虽然政府前期投入1000万元，但最终不仅收益3130万元，还可有效控制运行成本，让利于民，取得显著的社会效益，最大限度保障公众利益，实现政府及社会资本风险共担，利益共享。

（二）拟以模式运作项目分析。

2015年发改委统计了各主管部门上报的拟用运作的项目，按照项目选择原则：

1.经营性项目优先、准经营性项目次之、非经营性项目最后；2.投入大，超出政府财政承受能力；3.区域影响大；4.民意民生工程。

经过初步筛选，我们认为以下项目适宜用模式运作：

石港船闸扩建3亿元（水务局）、妇幼医院1亿元（卫生局）有稳定收入，通过让渡经营权，采用模式中使用者付费方式；

金湖县应急水源工程1.5亿元（水务局）、荷花荡配套项目0.9亿元（闵桥镇）、尧文化产业园10亿元（旅游局），这3个项目可采用政府付费模式；

白马湖水厂3.5亿元（前锋镇）、金湖西站2亿元（交通局）、吕良古镇2亿元和吕良养老中心0.5亿元及孙集老街1.2亿元合并为一个项目，这3个项目因收入不稳定，可采用可行性缺口模式；

前锋镇白马湖旅游开发5亿（前锋镇），可结合市白马湖项目一起做，选择参股到公司，纳入市白马湖整体开发。

我县可以从上述项目中选择一个项目进行试点。

五、如何加快推进我县项目落地

从目前国家和省级公布的示范项目来看，可供参考的案例不多，各地都在探索，主要原因是：

1.缺失操作技术指导；2.缺乏政策法律支撑；3.项目盈利相对困难；4.考验契约精神；5.财政压力风险。

我县项目要在模式上推进，需做好以下工作：

（一）成立县级协调推进小组。

政府领导任组长，组成部门：

发改、财政、规划、国土、住建、环保、城管、水务、教育、卫生、审计、监察、法制等部门。

在财政局设立中心，制定具体工作实施方案，明确各部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等。

（二）厘清政府各部门在项目中的职责。

根据运作模式的特点看出，一个完整的项目从项目的遴选、评估、论证、实施及监督都离不开各部门的参及。

各部门在项目上应是分工合作的关系，通过理顺工作机制，破除各自为政，形成共推项目合力。

各主管部门是项目发起人。

根据县十三五规划及行业发展规划，从新建、改建项目或存量公共资产中遴选项目，进行项目策划实施方案研究和编制，主要内容包括：

1、聘请专业咨询公司；2、编制项目方案；3、开展项目前期论证，确定项目范围和实施内容（项目建设规模、主要内容和总投资）；4、研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案；5、设计项目主要商业原则；6、编制财务模型，进行财务分析；7、确定投资人入选方式和原则（确定投资人应具备的条件和能力及招标方式；双方的主要权利和义务）；8、申请相关单位讨论方案；9、实施方案公示和报批。

社会资本也可向主管部门推荐合作项目。

协调推进小组对主管部门申报的项目进行论证，发改委、财政部门聘请专业咨询机构对发起的项目，结合我县经济发展和十三五规划，分析该项目是否适合采用方式，论证后报送县政府审批认定，并向省级相关部门报送，申请入选省级项目库。

财政部门负责建立健全政策制度体系，推动项目实施；会同行业主管部门和第三方专业机构和专家共同做好项目物有所值评价和财政承受能力论证工作；向省申报经县级批准的项目入库；规范综合信息平台运行；调度资金确保公司及时注册；监督公司项目建设运行资金监管；协助相关部门设计项目运行绩效，并按绩效拨付资金等。

发改委负责做好项目整体规划、建立联评联审机制；各成员单位负责推广本行业模式运用，配合完善相关政策制度。

审计、监察、法制等部门对项目编制、论证、执行、绩效考核等工作全程参及。

（三）聘请专业咨询公司长期合作。

运作项目，参及合作方众多、资金结构复杂、项目开发期长、风险大，需要聘请专业咨询机构，其主要负责研究项目模式；设计交易结构和招商程序；编制实施方案，关键是设计项目主要商业原则，设定边界条件、遴选标准；进行财务分析，编制财务模型；提交可行性研究报告、项目产出说明、存量资产历史资料、初步实施方案等；编制招商文件；组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序；参及商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。

针对我县不同行业的项目，选择专长咨询公司，也是项目成功实施的关键，既可以在我省公布的33家投询公司中选择，也可以引进其他优秀的咨询公司，并进行长期合作。

（四）组织培训学习。

模式运作非常复杂，每个项目都具有自身的特性，需要大量专业性人才，需要先进的理念和丰富经验。

建议一方面可组织专家教授对相关部门和各镇主要领导进行面对面辅导，全面提高认识，积累理论知识，形成共识，另一方面可组织相关人员对省内外成功的项目实地调研，学习实操经验，复制到我县项目中来。

目前我县已经积极认缴了省基金3000万元，该基金总规模100亿，基金优先投入省级以上试点项目及参及出资市、县的项目，大力扶持地方项目实施模式，基金以股权、债权等方式投入项目，解决各地实施项目部分资金缺口。

我县应积极争取项目早入库，尽早享受省级基金的扶持，分享会员权利，促进项目推进。

实施模式是一个系统工程，专业程度高。

各地还在探索和实践中，都在寻找适合自己的模式并加以完善。