管理好政府投资项目的对策.docx

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管理好政府投资项目的对策

管理好政府投资项目的对策

政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,使用财政性资金以及用财政性资金作为还贷来源或还贷担保的借贷性资金投资建设的项目。

随着中央扩大投资拉动内需政策的出台，我国每年投入上千亿资金用于道路、桥梁等基础性设施建设，投资规模的急剧扩大，给投资管理带来了新的考验。

因此采取有效措施加强政府投资项目的管理，对管好用好建设资金、提高政府投资效益具有非常现实而重要的意义。

一、政府投资项目管理中存在的问题

（一）项目前期研究质量不高。

由于受传统“轻前期、重实施”的思想观念的影响，一些业主单位对项目前期质量的重要性认识不足，直接导致工作重视不够，在前期工作中未能发挥主动性，仅仅是被动接受中介机构提供的研究成果或报告；同时，在缺乏竞争机制背景下，部分资质较低、能力不强、经验不足的中介机构也成为了政府投资项目服务提供商，结果使项目前期质量总体不高。

就可行性研究阶段来讲，建设方案的确定往往没有通过认真分析比选论证，要么根据业主设想方案随便下结论，要么根据规划部门意见定；财务分析和经济合理性分析，也不完全结合实际情况，生搬硬套，不经过科学计算分析。

设计中，建筑工程来讲，建筑设计上仅考虑项目本身的设计，缺乏对项目周边环境关注与把握，结构设计上少动脑筋，多用钢筋，肥梁胖柱；市政工程来讲，前后左右衔接设计不够，有时出现小管接大管，道路标高高于厂区标高的怪现象。

（二）招投标工作不规范。

一是协调会议过多。

从协调会议的内容看，以解决招投标问题为最多，而其中的大多数集中在招投标方式问题的协调上。

典型例子是一些“应急工程”、“迎接工程”、“临时工程”等，过多的协调会议牵制了大量领导和部门精力，造成行政资源的浪费。

如何从根本上解决协调会议过多、政府和部门权责不清等现象，已成了一个非常现实的课题。

二是把关不严，招标方式决定随意性大。

招标方式可分为公开招标、邀请招标和工程项目不招标三种方式，从《中华人民共和国招标投标法》及我省出台的招投标相关管理办法，都对招标方式的设置条件作了严格界定。

但在实际操作中，常常碰到较多的变更招标方式的请求，其中要求采用邀请招标为最多。

但邀请招标方式采用过多，或随意变更招标方式，是与规范招投标活动、保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益、提高经济效益、保证项目质量的原则相违背的，随意选择招标方式的不良意识和氛围也需要尽快改正。

三是人为影响大，招标范围设置不合理。

原则上，标段划分应以有利项目推进、工程管理和节约投资为原则。

招标内容应以批准了的初步设计为基础，不能随意设定，但在实际操作中，建设单位常以“政策处理难”、“招投标操作难”等为借口，要求变通标段划分和设置招标内容。

具体表现在不合理划分标段，化大工程为小工程，从而以小额工程名义规避进入公共资源交易管理中心。

这种现象在市政道路、农村公路、土地整理、农村小水利面上工程、教育维修工程等发生较多。

在项目申报、前期设计或在设定招标范围时无意或刻意漏掉部分内容（多为一些附属工程），或以各种理由延后实施。

这些“工程中的尾巴”将来就可能变成主体工程的延伸工程，堂而皇之规避招投标程序。

（三）建设的组织实施与工程成果使用单位划分不清。

政府投资项目的业主就是今后的使用单位,使用单位充当业主,致使投资失控,“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超预算）现象大量存在。

由工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者,实行建、管、用合一,本意是解决责、权、利的统一问题。

但在政府投资项目中,所有者与使用者的利益是分离的。

由于是政府承担了投资风险,使用者为了单位或个人的利益,就有可能放弃所有者或单位的利益。

在工程建设中,擅自扩大规模,提高建设标准,甚至故意搞钓鱼工程。

尤其是对于非经营性政府投资项目,其投资效果难以衡量,很难追究项目管理者的责任,造成了投资的大量浪费。

更有甚者,不乏管理者利用职权,贪污腐败,扰乱了建设市场的正常运行。

（四）缺乏统一的管理制度和规则。

目前对政府投资项目的管理,各个地方做法不一,在体制和管理方式上基本上是各自为政。

虽然国家制定有《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等,但主要对象都是涵盖了更大的范围。

对政府投资项目的管理体制也不统一,因此,各地基本上是根据自己的需要来确定政府投资项目如何管理。

就彬县来讲，目前，大部分政府投资项目建设，仍延续着计划经济条件下产生的临时组建“工程建设指挥部”的管理模式。

虽然财政、计划、建设和其它相关政府都参与了项目的管理,但是没有一个部门承担投资主体的全部责任,从属的项目建设单位没有获得真正的法人地位,也无须对国有投资的效果和风险负责,政府投资责任虚化。

政府投资项目管理机构既负责项目的组织实施,又行使建设市场监管的职责,这无异于运动员与裁判二任一身,造成对政府投资项目监管不力的局面,一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。

（五）政府管理部门对政府投资项目投资监控不力。

由于政府投资项目的管理是由临时组建“工程建设指挥部”、筹建处、基建办来实施项目工程管理。

这些基建班子一般属临时筹组,其管理人员主要由将来使用该项目的人员和其上级主管部门的领导组成。

项目建设期间的主要设备招标采购、分包工程等工作，自考察、招标、签订合同、确认设计变更、确定主要材料品种及价格，直到支付工程款和工程结算等实际管理工作，均由这些人员以业主身份组织实施。

但这些人员绝大部分不具备国家规定的工程建设行业相应的技术或管理专业执业资格，有的甚至从未从事过工程建设管理工作，导致履行业主职责的人员与设计或施工单位的人员，在工程技术及管理资质和能力方面很不对称，二者难以顺利沟通。

而且履行业主职责的人员，特别是行使重要管理权限的人员都是兼职此项工作，在参与工程管理的同时，各自还担任着更为重要的本职工作，他们很难为工程管理投入足够的时间和精力。

而且人员也很不稳定，有时会因工作需要更换领导或业主代表，外聘者更是随时都有离岗的可能。

工程建设管理者既对工程管理工作相对陌生，又不能将主要精力投入到管理工作之中，也是影响管理工作效率的重要因素。

在这种情况下,政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。

（六）忽视工程建设的客观规律和法定程序。

政府投资建设项目特别是为了进行某个重大活动或庆典需要建成的文化、体育类项目建设，往往带有一定的政治色彩，它的建设承载着某种政治或历史意义。

项目自筹备建设起就开始了相对于活动或庆典日的倒计时。

然而，目前这类工程项目普遍存在着立项相对较晚、前期论证不够充分、论证结论经不起实践检验，设计深度不够和管理者忽视工程建设合理周期和客观规律等问题，致使工程建设管理具有相当的难度。

政府投资建设项目，往往也同时被列为当地的重点项目。

项目建设管理者在有关部门鼎力支持下，踏着所谓“特事特办”的绿色通道，普遍忽视项目建设应当遵守的法律法规和建设程序。

有的项目接近竣工还未完成立项手续,有的甚至连土地征用或工程建设许可等重要的建设手续都未办理，工程建设不履行最基本的法定程序。

（七）建设追求高标准忽视投资控制。

政府投资项目建设的管理者，普遍存在以重点项目、标志性项目为由，在设备选型、材料选用等方面追求高标准、高档次，忽视投资控制。

建设单位缺乏投资控制的概念，不重视投资估算和初步设计概算在控制投资方面的重要作用，基本上未做到“事前”合理确定和“事中”有效控制投资的管理和监督，造成概算被大幅度突破，给政府计划部门和财政部门造成很大压力和很多困难。

建设投资使用监督机制的缺位是政府投资项目建设的显著弊端之一。

（八）习惯以行政管理取代合同管理。

由于政府投资项目管理者大都来自行政机关，多年的行政管理已成习惯，对工程建设中遇到的问题，不善于利用经济和法律手段、利用合同方式处理 , 而总是试图通过类似行政管理手段，以频繁召开会议，印发会议纪要的方式来解决，而且随意性很大。

在这种思想支配下，施工合同普遍不被重视。

签订合同时，对条款是否完整，表述是否正确，责任是否明确，权利义务是否对等，调整的原则与范围、履行是否有保障等重要内容缺乏必要的研究。

个别施工合同甚至没有约定工程造价。

施工合同很不规范，大多流于形式，起不到应有的法律作用，最终导致合同约定的工期和造价，在履约期间几乎全部被突破。

此外，由于设计不够完善，相当一部分施工合同采用了暂定价的形式约定待结算时“据实调整”。

这样不但不能有效利用市场竞争机制降低工程造价，同时还给竣工结算工作带来压力，而且极易引起结算纠纷。

还有的施工合同在确定暂定价时估计不足，财政管理部门按该合同暂定价的一定比例控制资金拨付时，因设计变化所必须增加的资金便很难及时拨付施工单位，施工单位垫资能力又有限或担心拖欠，这就必然会影响工程进度。

许多施工合同所起的作用只是确立双方的发包与承包关系，对于履约期间的质量、工期、价格等实质性内容，没有多少法律约束，导致施工合同名存实亡。

（九）工期紧迫是政府投资项目普遍存在的现象。

一方面，业主管理者在总工期目标的压力下，常会盲目地对施工单位提出不切实际甚至难以实现的阶段性目标，盲目要求施工单位赶工。

业主随意确定缺乏科学性的目标，既增加工程成本，影响正常的工序衔接，也影响工程质量。

这些目标不但在工程实施过程中会全部落空而且还在很大程度上干扰了施工单位正常的施工组织。

另一方面，有的施工单位会抓住业主急于按期完工的心理，向业主提出提高预付款比例、加快进度款拨付速度、增加赶工措施费用等一些不符合原施工合同的要求，如果业主不能满足，便会提出工期会因此延误的说辞，导致业主不得不被动地和无奈地被牵制。

二、管理好政府投资项目的对策

（一）做好项目前期工作。

项目前期质量影响着项目的生命。

项目前期从规划提出、机会研究、项目建议书、可行性研究、初步设计，其中每一个环节都有其十分重要的价值与作用，解决不同的重要问题。

前期推进的过程表面上看是审批的过程，实质上是不断深化研究，落实项目各项建设条件的过程。

一般来说,政府投资项目,特别是具有政治或纪念意义的项目其计划投入使用的时间是可以预先确定的。

这也就意味着早立项、早计划、早设计、早审批并不难。

所以对于此类建设项目，更应当精心做好工程建设前期的准备工作。

项目建设单位要认真做好建设项目方案阶段的可行性研究工作，要对项目建设各方面的因素进行充分论证和科学研究，根据可能的财力确定可行的方案，并编制与方案相符的技资估算。

杜绝草率论证、仓促上马。

从彬县实际看，一是要培养一支相对稳定的前期工作队伍。

承担建设任务较多的部门和乡镇，要挑选业务精、责任心强的人员做前期，有关部门则抽调力量、制订计划、组织经常性制度性培训，加强审批管理部门和建设单位的互动，共同促进提升前期工作质量。

二是要严格计划准入。

计划和财政部门在编制年度投资计划时要严格把关，把前期工作是否成熟作为计划准入的重要条件，以此促进建设单位做实做好前期。

三是要规范联合审查制度，坚持重大项目联合审查和专家评议制度，重大技术问题专业评估和咨询制度，力求程序严谨、决策科学。

（二）加强项目招投标工作。

从彬县情况看，目前政府投资项目的招投标工作是由多个部门共同管理，各自已有了相对成熟的管理方法，各管理系统间也形成了互相协作、互相监督的大格局，需要完善的是局部环节和管理效果。

招投标的前期管理，法规以两项行政许可的方式赋予计划部门以审批权限，即工程不招标项目批准和招标范围、招标方式核准。

但我们认为这个审批权力是需要限定的，这个限定的标准是既能充分发挥部门的管理职能，又能防止部门权力过大、行事失当。

当部门管理职责明晰后，从上到下都应严格执行招投标的审批程序，具体讲，所有政府投资项目都应核准招投标方案（包括小额工程）；会议纪要不能替代审批程序；严格执行规定的审批程序。

这样做既符合依法行政的要求，又能调动部门管理积极性，充分履行部门职能，提高行政资源的综合利用效率。

（三）积极推行项目建设“代建制”。

投资项目建设“代建制”，是指政府投资项目的建设单位，经过规定的程序，将建设工作委托给具有相应资质的专业项目建设管理公司，由建设管理公司作为项目建设期的法人代理建设单位全权负责项目建设全过程组织与管理的工程建设机制。

由专业人员组成的代建公司有工程技术与管理技能和经验，而且人员相对稳定，更懂得利用法律和经济手段进行项目管理，使管理工作效率提高；通过项目管理的专业化提高了项目建设的管理水平、节约了社会资源；可以促使政府通过专业化的项目管理，实现管好工程项目建设、用好建设资金、提高投资效益的目的；而且，代建制模式下，政府投资项目的“投资、建设、管理、使用”各方相分离，采取招投标方式选择代建单位，并以合同方式来约定投资综合管理部门、使用单位和代建单位的职责管理，可以把投资、建设与使用的职能分开，解决了政府部门既负责投资审批，又负责组织项目建设实施和使用的政企不分问题，从源头上杜绝使用单位受自身利益驱动而争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准、超投资建设现象的发生。

能有效提高政府投资项目管理的专业水平，降低项目建设和管理成本，有效控制项目的投资规模，遏制腐败现象的发生。

（四）切实落实项目法人责任制。

在项目法人责任制以前的各项责任制，都没有从根本上解决项目建设和经营责任割裂的长期困扰；实践经验表明，过去各种责任制下难以落实的责任，在实行项目法人责任制下，都得到了有效的落实。

过去争论不清的产权关系，在实行项目法人责任制后，也不辨自明，建设项日的投资效益得到了极大的提高。

但是，根据我们了解，一些项目以工程指挥部或项目办公室的形式组织建设，政企不分。

一些项目虽成立了法人机构，但基本上仍以行政指挥为主，有的工程指挥部和项目法人并存，关系不清，职责不明，项目法人无法独立履行职责。

在这种情况下，政府投资项目的质量和投资效益都难以保证，而一旦出现问题，有时连责任人都找不到。

可见，认真落实项目法人责任制的重要性和艰巨性是何其重大。

（五）加强中介咨询机构管理。

提高中介咨询机构服务质量，根本的是要通过市场竞争来实现，具体来讲要做好二项工作：

一是培育本地工程咨询中介机构。

虽然本地中介咨询机构其专业人才缺乏、资质较低、服务范围狭窄，目前还不能适应发展的需要，但与外地公司比较相对来讲更了解当地经济和社会发展现状，人文历史等，有利于提高项目咨询的质量，何况它的发展也是在工程咨询市场引入竞争机制的前提。

本地工程咨询中介机构作为服务业的重要组成部分，政府应出台优惠政策引导鼓励其发展。

二是实行市场准入和咨询质量管理制度。

学习借鉴其他地区做法，要研究起草出台《政府投资项目中介服务机构管理办法》，对进入彬县咨询市场的中介机构进行统一备案和咨询质量管理。

对工商登记、资质等级、法人身份、营业场所、已有业绩等基本信息进行统一审查，对多级挂靠、资质过期、业绩不良等各类中介机构不予备案，对未通过备案的中介机构不允许其参加政府投资项目咨询服务投标。

建立项目前期咨询成果报告评价机制和质量责任追究机制，对由于咨询质量影响项目建设工期、质量、投资等问题的中介机构给予淘汰出局、暂停执业等处罚。

（六）建立咨询服务招标机制。

目前，彬县政府投资项目咨询服务大都由业主单位（代建单位）采取协议委托的方式确定中介机构，不符合民主科学决策的要求，容易造成绝对权力，甚至给腐败以滋生土壤，而且导致一些中介机构“不务正业”，不是通过提高咨询服务质量、树立服务品牌等长期行为来扩大业务、提升业绩，而是通过千方百计拉人情、跑关系争取业务，这已经成为政府投资项目前期质量差的根源。

结合彬县实际，当前要加快招投标平台建设，将中介机构各项软硬条件为政府投资项目咨询服务纳入招标管理。

要在充分调研的基础上，起草出台《政府投资项目咨询服务招标办法》，逐步推进政府投资项目咨询服务招标，让真正有水平、负责任的服务机构进入到政府投资项目咨询市场。

（七）强化竣工验收、后评价工作。

 竣工验收是项目建设全过程的一个必要程序，是项目从建设实施转入生产或交付使用，办理固定资产移交的必要手续，是全面考核项目建设工作，检验项目是否达到设计要求、能否投入正常运行并生产符合设计要求的产品或提供合格服务的重要环节。

只有通过竣工验收才能最后核定项目总投资、质量等级、建设工期等指标，真正保障政府利益，为项目后评价奠定基础。

要在抓好四算（估算、概算、预算、决算）控制的基础上，加强项目竣工验收管理。

结合彬县实际情况，要研究制定《政府投资项目竣工验收实施细则》，细化竣工验收程序、环节、责任、分工等问题。

重点是把好两个关：

一是严把资金拨付和支付关，政府投资项目正式竣工验收通过以前，项目建设资金拨付不得超过投资预算的85％，凡已超过批准的试运行期，并已符合验收条件但未及时办理竣工验收手续的建设项目，视同项目已正式投产，其费用不得从基建投资中支付。

二是严把投用及产权登记关，规定竣工验收合格的项目方可交付使用，统一向国有资产主管部门办理产权登记手续。

推进后评价工作。

项目后评价是政府投资责任追究制度的基础性工作，也是建立政府投资问责机制的重要依据，后评价通过对已完成的政府投资项目的功能性、经济性、技术性、环保性、持续性等方面的评价，从整体上对项目进行有效的监督，涉及项目的决策、实施、竣工和运行的全过程，从而有效克服重开工轻准备、重建设轻管理、重投入轻效益、重竣工轻投产（运行）、重局部利益轻全局利益等问题，提高政府投资项目的综合长远效益。

计划部门作为争取政府投资项目的牵头部门和项目审批管理部门，必须切实承担起项目竣工验收和后评价的组织实施工作，尽快建立和完善政府投资项目的竣工验收和后评价制度，不断加强政府投资项目概预决算、资金使用、工程质量、生产能力和投资效益的综合评估工作，以便总结经验、吸取教训，更好地指导和加强项目的全过程监管，实现投资、工期和质量三大控制，全面提高项目的投资效益。

二0一0年四月二十日