浅议当前我国政府投资项目存在问题及对策.docx

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浅议当前我国政府投资项目存在问题及对策

浅议当前我国政府投资项目存在问题及对策

摘要

当前，中国农村仍然存在义务教育发展不充分不平衡问题。

改进和提升贫困地区义务教育，成为新时代执政党推进中国特色社会主义建设的重要议题，政府教育投资项目应运而生。

但是，在政府教育投资项目执行过程中，项目县区存在大量中央资金使用超出规划范围的情况，进而对项目进行研督导发现，项目执行过程存在项目建设与原有规划偏离、项目工程进度缓慢、项目资金“僵尸化”、项目验收不达标、项目成效数据虚报等严重不良情况。

本文将以具体的政府教育投资项目为例，对政府投资项目存在问题进行分析，并提出解决对策。

关键词：

政府；投资项目；教育；问题

OntheproblemsandCountermeasuresofcurrentgovernmentinvestmentprojectsinChina

Abstract

Atpresent,thedevelopmentofcompulsoryeducationinruralChinaisstillinsufficientandunbalanced.ImprovingandupgradingthecompulsoryeducationinthepoorareashasbecomeanimportantissuefortherulingpartytopromotetheconstructionofsocialismwithChinesecharacteristicsinthenewera,andthegovernmenteducationinvestmentprojectshaveemerged.However,intheimplementationofgovernmenteducationinvestmentprojects,therearealargenumberofcentralfundsusedbeyondtheplanningscopeintheprojectcounties,andfurtherresearchandsupervisionoftheprojectfoundthatthereareseriousadversecircumstancesintheimplementationoftheproject,suchasthedeviationofprojectconstructionfromtheoriginalplanning,theslowprogressoftheproject,the"zombie"ofprojectfunds,thenon-standardacceptanceoftheproject,andthefalsereportingofprojecteffectivenessdataCondition.Thispaperwilltakethespecificgovernmenteducationinvestmentprojectasanexampletoanalyzetheexistingproblemsofthegovernmentinvestmentprojectandputforwardsolutions.

Keywords:

government;investmentprojects;education;problems

一、引言

教育投资是政府投资的一个重要内容，当前，中国农村教育仍然存在发展十分不平衡不充分问题，其中贫困地区义务教育最为典型。

尽管新千年以来我国逐步健全农村义务教育经费的保障机制，实施薄弱学校改造计划、初中改造工程等一系列针对农村义务教育重大工程项目，农村义务教育学校基本办学条件得到了改善。

但是，农村、边远、贫困和民族地区等经济发展较为滞后、办学成本高、教学条件差、寄宿制学校宿舍和食堂等设施设备不足、村小及教学点运转困难、辍学率高、教师队伍不稳定，依旧是我国教育事业发展的薄弱环节，因此政府教育投资项目由此应运而生。

但是，在政府教育投资项目执行过程中，项目县区存在大量中央资金使用超出规划范围的情况，进而对项目进行研督导发现，项目执行过程存在项目建设与原有规划偏离、项目工程进度缓慢、项目资金“僵尸化”、项目验收不达标、项目成效数据虚报等严重不良情况。

本研究将以L项目为例，进行深入剖析当前我国政府投资项目存在问题，本研究认为L教育投资项目内部控制优化应该着眼于深化政府内部控制的制度、体制和机制建设，从而进一步改善内部环境、强化内部监督、畅通信息与沟通、助力风险评估和控制活动开展。

鉴于此，本研究描述L教育投资项目内部控制的主要做法和存在问题，分析导致政策结果偏离目标设定的主要原因，提出优化推进相关工作的对策建议。

二、相关理论概述

（一）公共项目治理理论

公共项目治理理论主要是针对在政府投资项目不同环节当中出现的契约不完全问题进行讨论的。

受到实际项目建设可能出现的多种随机问题的困扰，单纯依靠合同签订和规章约束难以实现对政府投资项目公共代理问题权益冲突的调解。

针对公共项目治理，目前全球治理委员会将其定义为对于社会公共和个人的机构针对共同所有事件的综合处理模式，其治理目的是实现在项目建设推进过程当中，不同的利益主体之间的潜在矛盾的调和，从而保证对整体投资活动的有序进行。

在此过程当中包括有通过设定对应的规章制度，对于各主体的行为进行规范，同时也包含有以项目目标为核心的非正式的制度要求与安排。

（二）内部控制理论

随着我国对于公共领域管理运动进程的不断推进，事业单位所进行的体制机制改革与政府服务职能的逐步转变，以提升现有公共服务的整体效率和水平，使得我国政府公共部门内部控制理论有了进一步的深化与发展。

内部控制理论在我国政府公共服务部门应用过程当中，较为清晰的界定出目前内部控制可能存在的以下三个问题。

第一是我国公共领域内部控制的环境有待加强。

其中主要体现为在政府公共部门内部权利约束制衡机制有待完善、部分环节需要构建完善的部门岗位轮岗制度以及事务的那个激励管理办法。

第二是内部控制的相应活动并不完善，尤其是针对政府投资项目内的某些关键岗位并没有实现相连岗位分离的人事制度，对于所涉及到的固定资产以及相应财政拨款的信息化管理程度较低。

第三是在公共管理领域内部控制过程当中，环节信息交流和通畅度较低。

整体体现为目前政府投资项目信息管理平台建设缓慢、各环节反馈的操作信息利用率低。

内部控制理论对于目前政府公共部门投资领域内的适用建议，亦是针对上面所提到的三个主要问题进行逐一梳理的。

三、当前我国政府投资项目存在问题分析—以L项目为例

（一）广东L教育投资项目的基本情况

2014年，广东省经各地自下而上的申报并报请省政府同意，将全省包括汕头市、韶关市、河源市、汕尾市、阳江市、云浮市、湛江市、清远市、潮州市、梅州市、揭阳市、茂名市等欠发达地区12个地级市的61个县（市、区）纳入项目的实施范围。

针对广东省义务教育薄弱学校基本办学条件的缺口，坚持“保基本、补短板、兜底线”的原则，对以上12市61个县（市、区）农村义务教育学校，以县（市、区）为单位进行奖补，使得基本办学条件薄弱的农村义务教育学校得到改善薄弱学校基本办学条件，保证学校办学正常运转，满足教育教学以及生活基本需要。

（二）L教育投资项目实施的效果

以广东省为例，从项目总体规划上看，全省原规划2014-2017年投入80.49亿元，改善6489所义务教育薄弱学校的办学条件。

2018年3月，项目进行中期调整，由原2014-2017年四年总规划，调整为2014-2018年五年规划。

调整后项目规划总投入为97.77亿元。

以广东省为例，根据统计，截至2018年12月底，项目累计投入96.48亿元，累计支出80.98亿元，中央财政补助资金累计投入37.38亿元，累计支出24.65亿元。

已完成校舍建设项目7786个，开工率94.86%，竣工率89.64%，设备采购完成额24.92亿元，采购完成率99.56%。

目前，尚有12.73亿元中央资金尚未支出，约占总下拨资金额度的34%。

其中2016年2.1亿元，2017年4.12亿元，2018年6.2亿元。

同时，项目运行中存在实际实施的单体项目与规划预算偏差大、实施项目不在规划范围内、上报数据失真等问题。

根据国家部署要求及项目实施进度要求到2019年底将全面完成项目建设工作。

（三）L教育投资项目的现状

1.项目制度建设

在管理制度上，项目开始实施后先后制定了一系列相应的内部控制管理制度，其中包括项目实施方案、编制项目规划、项目资金管理办法、项目信息公开公示办法、项目专项督导管理办法等，这些制度在实现项目实施目标的过程中起到一定的控制作用。

比如，在项目实施基础方面，项目实施方案对项目实施的范围进行了明确的界定；就资金的支付和使用管理方面，中央在资金管理文件中就明确规定，资金的分配要考虑“管理因素”，对项目实施质量达到要求，各类数据审核质量好，资金管理监督情况好的省份，在资金分配中给予倾斜；公开公示方面，中央在信息公开公示办法中要求有条件的省份建立项目专题网站，但未明确公开公示的范围。

2.项目体制管理

该项目执行过程中形成特定职责分工，项目运转工作主要由各层级教育主管部门（项目办）负责，同时配置项目管理人员。

项目省级及以下各级多数项目办的管理人员是从各大中小学临时抽调组成。

项目省级及以下各级多数项目办的管理人员是从各高校或中小学临时抽调组成的。

项目管理人员在工作经验方面基本没有项目实操及管理验。

3.项目运行机制

广东省就L教育投资项目内部控制建立了以经验交流、督导检查等为手段的较为规范的风险评估机制。

比如，2016年1月召开全省项目工作交流会，总结交流各地2014-2015年两年来项目推进工作典型经验，同时通报全省专项督导检查的情况以及研究讨论“该项目在工作中存在的主要困难、突出问题。

再如，2016年7月，广东省以省政府名义印发了《项目工作专项督导实施方案》（简称），督促市、县（市、区）政府切实履行各自的主体责任，为推进项目工作提供有效指导。

广东省结合L教育投资项目规划和“双月报”的数据，对项目县实施进展情况，进行定期通报。

L教育投资项目项目管理已经实现办公自动化，推动各个层级的管理部门建立自己的信息网络，从而畅通横向和纵向的信息网络，使项目管理数据可以经由网络信息平台进行快捷处理与传输。

还包括外部信息传递与沟通。

职能部门开展主动公开公示工作。

（四）L教育投资项目存在的主要问题

1.项目制度建设不完善

首先，项目管理制度建设存在滞后性。

具体而言，在项目管理制度建设方面，政府为了项目实施，制定了相应管理制度，包括项目实施方案、编制项目规划、项目资金管理办法、项目信息公开公示办法、项目专项督导管理办法等。

这些管理制度从项目管理总体上看制度类型是齐全的。

但是，多数制度的设计和出台往往是在项目实施之后。

比如，2015年10月出台的项目资金管理办法，比项目规划晚了半年，比项目第一笔资金下达时间足足晚了一年。

其次，项目管理制度建设缺乏衔接性。

实施方案中所提到的督导检查国家层面的责任人国家是省级人民政府，资金管理办法中监督检查的责任主体是各级财政部门，督导办法中监督检查的责任主体是教育部门，即是多层级有关部门对项目具有监督权。

这样的监督体系看似全面，实际职能有交叉也有盲点，并且实施过程汇总项目的监管主要依托财政内部审计、教育督导。

这样的监督体系无法明晰各机构的主体责任，在实际工作中则造成相互推诿，最后导致监督流于形式。

2.项目管理体制不完善

一方面，责任分工交叉、重叠，职责不清晰。

项目责任分工过程中，无论是项目的协管单位—财政部门、发改部门、审计部门，还是项目主管单位——教育部门，都对项目具有监督的权利及责任，职能上相互交叉、重叠，这样的分工模式将导致监督任务在执行过程中各部门难以很好协调工作，职责履行过程中相互推诿或由于职能部门对项目情况的不熟悉、不了解造成监督工作的执行不力

另一方面，决策体制缺乏制衡性。

L教育投资项目采用的是层级管理模式，主要的实施项目建设的部门是项目学校。

从代表权力和利益分配的项目治理角度来说，L教育投资没有明确项目管理层工作职。

而导致这一问题的原因在于没有清晰界定和规范其授权范围、监督和激励机制等。

从而导致决策存在一定程度的随意性，比如，个别领导主观意志决断、资金分配迎合领导偏好、遇到问题无人承担责任、追究责任时相互推卸。

3.项目运行机制不健全

首先，项目监控机制不健全。

由于资金分配审批相应的监管机制没有及时落实、机制不够健全，往往存在着某些领导“一言堂”的情况，这将进一步给项目的施埋下隐患。

无论是省级还是在县级，资金分配过程中都缺乏一个流程——公开，对资金分配方法的公开，缺乏公开必然缺乏监督，带来资金分配过程不可预测的人为因素。

其次，项目审计监察机制不健全。

部门在执行审计过程中，由于流程机制的不完善，审计部门在执行审计过程中项目第三方审计不独立等原因，使得项目审计往往流于形式，无法达到预期效果。

如广东L教育项目实施而言，项目实施迄今为止只是财政部驻广东省财政监察专员办事处于2016年、2018年分别对项目进行实地内部审计，但因其人手不够，审计工作日较少，只是在61个项目县（市、区）中抽查2-3个项目县，审计的目的主要在于查错防弊，几乎不涉及对于内部控制制度的有效评价及内部控制的监督。

且项目出具审计报告过程中由于审计部门本身缺乏独立性、审计缺乏全面性，造成审计部门出具审计报告，所提出问题往往只是表面性、片面性的问题。

（五）L教育投资项目存在问题的原因分析

1.对内部控制思想认识不到位

一方面是存在“以审代控”的思想认识。

在政府投资项目的运作过程中，相关部门往往依照过往的行政经验，认为“多几个领导签字，多几个部门审批”就是内部控制，而实际工作推进中为便于项目落地则灵活变通，从而将内部控制简单化甚至形式化。

另一方面是存在单向内控的思想认识。

该项目推进过程设立了相关管理架构、明确了人员职责，从具体设置看领导层级和干部位阶都比较高，但是，由于内部控制牵涉整个项目的全过程，领导层面的“统筹”难以兼顾到基层和一线的执行，而因仅仅对具体工作人员进行执行等业务层面的培训，忽视了内部控制的培训，导致决策者重视内控而执行者忽视内控以及忽略风险点的情况。

2.项目体制设计缺乏前瞻性

一方面，项目执行图“快”忘“稳”。

该项目由国家下达的特定项目，不仅类型新，而且任务重、时间紧。

在此背景下，作为L教育投资项目一线执行的县级政府既缺乏该类项目实施规划经验，不熟悉新设项目的相关流程和内部控制的重点关注模块，需要“摸着石头过河”，同时又要在规定时间内完成项目规划编制任务等规定动作，缺乏充足的时间和空间进行分析与研判，导致前期执行一味“求快”。

由于项目规划跨度大（长达5年），随着项目推进过程中地方规划布局变动、物价变动等因素出现，项目与实际的偏差带来了规划资金与需求资金的不对称，最终导致项目在部分地区无法落地。

另一方面，项目监控图“严”忘“专”。

该项目并不缺乏检查督导，采用了文件督查、现场检查等诸多方式，但是，由于过度依赖L教育投资项目主管部门自我监督检查，以及项目主管部门的专业局限，往往将督导检查聚焦在项目建设达标程度，忽视项目实施合规性、项目绩效目标等方面的评价。

与此同时，L教育投资项目也采取审计监控的方式，但是由于缺乏专业人士进行内部审计、外部审计以抽查方式进行且仅仅局限于资金使用审计而缺乏进行内控制度评价的专业性，导致监控表面上严格，但实际上专业性不充分的问题。

3.项目运行的激励体系不健全

一方面，项目实施过程中缺乏对基层的执行者部门实施内部控制的激励。

作为国家的公共性投资项目，L教育投资项目不同于一般的盈利性、生产性的投资项目，并不能产生GDP、税收等政绩。

由于缺乏针对该项目落实的制度性激励，以及失职渎职的实质性惩戒措施，部分基层执行者缺乏主观能动性，采取“以文件贯彻文件、以开会落实要求”，被动的按照上级部门要求推行项目，照搬照抄上级制度，导致制度建设逐渐滞后、难以落地乃至流于形式。

另一方面，项目实施过程中缺乏对工作人员实施内部控制的激励。

内部控制的风险点防范之一是要激发员工的工作动机。

即各项任务和组织目标要实现，就必须把员工的积极性和创造性调动起来。

教育投资项目在实施过程中责任、绩效、考核、权力等都在项目制度、体制、机制中有所体现，但是却缺乏对工作人员的激励机制，导致工作人员仅仅面对单纯的责任问责和考核监督，执行过程的工作需求和认可需求等得不到充分满足，产生应付了事的心态，缺乏防范化解项目风险点的积极性和创造性

四、当前我国政府投资项目问题的对策

（一）完善制度建设，营造好的内部控制环境

首先，调整项目规划时间。

项目实施期是2014-2018年，随之经济社会的高速发展，地区布局规划上的变动，本文认为，五年项目规划时间上显然是过长的。

从可控性的角度出发，L教育投资项目可以调整规划的设置，划分规划时间长度。

由于该类项目并非是单一的项目，而是由无数单体项目构成的，可将5年项目规划期划分为两个时间段，分别由第一期2年规划，第二期3年规划构成。

分期规划将带来两个好处：

一是分期规划使得每个规划期缩短，单体项目的实施落地，可预见性更强，更加可控，资金的使用更加有的放矢。

二是由于规划分期，从单期规划上看，项目实施期缩短，必然带来工程实施上的紧迫感，在一定程度上推动项目进展。

同时，各地在落实项目规划制定时，应聘请教育专家、工程建设专家、城市规划师等专业人员对规划科学性、合理性、可行性进行论证，确保项目规划能够落地，进而在一定程度上减少资金的“僵尸化”现象。

其次，细化项目管理制度。

项目的管理模式是分层级的，为更好地因地制宜做好内部控制，制度建设过程中也应该是有针对性进行分层。

国家层面制定宏观的政策，省、市、县级层面应该对相应的制度进行细化，尤其是作为上下衔接重要一环的省级层面，以及作为具体操作执行的县级层面。

如，项目资金管理办法，省、县级层面应该进一步细化资金的分配原则及方法，并印发。

这从最基础性层面控制资金分配上的随意性，在一定程度上杜绝了资金分配中“一言堂”的现象，同时，从资金源头的分配制度上杜绝“僵尸化”资金现象出现的可能性。

（二）改善管理体制，推进控制活动的落实

首先，优化内控组织结构。

好的组织架构是项目内部控制得以顺畅建立和有效实施的强有力保障，是其能否成功的关键。

L教育投资项目实施过程中应进一步推动实行将所有权和管理权相分离，由决策层、执行层、监察层三者组成的一种组织架构及其运行机制。

一是对项目组织架构重新进行梳理和规划，整合或削减功能重复的部门，依照项目实际实施中内部控制的需求，相应地增加一些部门。

二是进一步明确具体层级项目办及相关岗位的职责。

合理调整分工，分清职责，让涉及的每个部门、相关人员明晰工作职责所在。

三是注重内部监督部门设置。

为其配备合适的人才，充分发挥内部监督在内部控制和自我评价中的作用，充分实现全面的内部监督。

其次，强化部门内部控制意识。

一是，省级项目办作为项目最为重要的管理者，除了自身必须意识到该项目涉及庞大的资金量，中央专项补助资金的使用效果，将直接受到内部控制质量的影响。

同时，还需通过各种推进机制使市、县级项目办具备同样的意识。

二是，项目办在进行人员配置的时候，应该认识到项目建设尤其是基建项目部分的管理对管理人员的要求非常高，相关人员除了要具备扎实的专业知识之外，还要具备丰富的实践经验。

针对广东目前的实际情况，无论是省级、市级还是县级项目办具体经办人都是“杂牌军”，应对项目办具体经办人进行严格甄选。

（三）健全运行机制，提升内部控制工作效能

首先，完善项目监管机制。

一是项目学校办学标准检查。

项目学校根据项目“底线要求”建设情况，由各级人民政府教育督导部门组织熟悉教育办学标准的督学及抽调项目办经办人员协助督导。

主要负责项目学校项目施工进度，办学标准，工程质量等方面的督导检查。

二是项目执行情况审计。

由内部审计部门对项目执行过程中资金分配情况、财务支出情况、政策执行情况、项目执行进度进行督导检查。

尤其针对L教育投资项目在资金分配过程中的问题，由内部审计部门对该重点环节进行重点关注，即是对项目进行事前、事中的监督控制，防范于未然。

其次，加强外部监督机制建设。

由于政府审计部门的力量有限，但项目涉及面广、涉及资金量庞大，因此可以本文认为项目执行过程中，国家层面可以委托省级政府审计部门对项目进行审计。

省级政府审计部门抽调相关负责人，同时依托第三方审计量，对项目执行情况每年进行2次审计。

即半年度抽审，年度全面审计。

审计的内容应该包括工程建设合规性、项目执行进度、资金分配合规性、资金支出进度及合规性、工程建设质量、内部控制效率和效果等。

同时，对审计情况进行实地反馈以及出具书面审计报告。

再次，优化项目机构和人员激励机制。

针对L教育投资项目的项目办具体经办人员，首先，在收入上应当给与适当的补贴，保障其在经济收入上不低于在原单位的收入；其次，给予经办人员与在原单位一致或更好的晋升空间。

如，职称评定、职务晋升等。

最后，给予经办人员精神的激励以及能力提升途径，如加强个人业务能力提升培训，每年为经办人员向其原单位出具工作评价证明等，稳住经办人员人的同时稳住他们的心。

针对项目省、市、县，也应该有适当的激励机制。

一是实质上的激励，如资金分配上的倾斜机制；二是精神上的激励，如定期对项目建设成效显著的地区进行通报。

五、结论

本文以广东省教育厅L教育投资项目为例，结合L教育投资项目管理实际，从项目制度建设、管理体制、运行机制三大方面分析L教育投资项目内部控制的情况，探讨项目执行过程中内部控制存在的问题及其原因，从而针对性地提出内部控制优化的具体方案。

以期在政府教育投资项目持续发展中，为国内更多同类政府教育投资项目完善内部控制管理，保证公共投资项目政策结果符合政策目标提供一定的指导价值。

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