城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理研究.docx
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城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理研究
城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理研究
摘要目前，生活垃圾对我国城乡的生态环境、自然资源、城乡居民身体健康、农产品质量安全等造成的严重危害，制约了城乡的可持续发展，阻碍了生态文明建设的进程。
面对“垃圾围城”、“垃圾围村”的严峻形势，基于可持续发展理论，分析了城乡一体化导向的实质及统筹治理的特点。
从统筹治理主体的缺位、立法过于倾向于城市、环卫基础设施缺乏城乡一体化规划、缺乏统筹治理协调机制、公众环境行为与环境意识不一致五个方面指出城乡生活垃圾统筹治理的困境，并提出城乡生活垃圾统筹治理的有效策略：
明确统筹治理主体，实现城乡生活垃圾统一监管；完善生活垃圾治理相关法律制度，使立法倾向趋于平衡；保障资金投入，实现城乡环卫基础设施统一规划布局；建立城乡生活垃圾统筹治理长效机制；加强环境教育，促进城乡居民环境行为与环境意识的统一，以法律制度保障美丽中国目标的实现。
关键词城乡一体化；生活垃圾；统筹治理；城乡规划；可持续发展；社区组织
中图分类号X22文献标识码A文章编号1002-2104（2015）04-0171-06doi：
10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.022
生活垃圾治理是关乎我国民生的基础性公益事业，是公共服务的重要组成部分。
当前，生活垃圾污染对城乡的生态环境、自然资源、城乡居民身体健康、农产品质量安全等造成的严重危害，阻碍了城乡的可持续发展，是亟需解决的焦点问题。
面对城乡生态环境日益恶化的严峻形势，十八届三中全会明确提出：
“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”、“完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。
充分表明城乡生态环境保护问题已受到党中央的高度重视，也反映出当前我国环境污染治理的重要性和紧迫性。
目前，国内外学者在城乡一体化和生活垃圾治理方面的研究取得了一系列成果，但这些研究都没有涉及城乡生活垃圾统筹治理。
随着我国城乡一体化进程的加快推进和城市群的不断涌现，现有的研究成果与对策已不能胜任生活垃圾治理的重任，应基于可持续发展理论探究城乡一体化与生活垃圾治理的关系，为城乡生活垃圾统筹治理提供有效途径。
1可持续发展：
城乡生活垃圾统筹治理的理论基础随着我国城镇化建设的推进，城市及周边乡村的生活垃圾产量逐年大幅增长。
据2013年《中国环境统计年鉴》统计数据显示，截至2012年年底，我国生活垃圾年产生量约1.7亿t，生活垃圾无害化处理率为84.8%，生活垃圾治理法律实效偏低，根本原因在于城市与农村的生活垃圾治理立法倾向不平衡，城乡居民承担破坏环境的责任与环境保护义务不对等。
因此，应当确保城乡居民在享受清洁环境和承担环境责任方面获得公平的待遇。
环境法学家蔡守秋曾提出环境公平将成为21世纪可持续发展的中心问题，他认为可持续发展具有公平性，必须建立在人与人之间平等的基础上，才能调动和维持人的积极性和创造性，失去公平性也就失去了可持续发展[1]。
由此可见，环境公平是可持续发展的先决条件。
可持续发展的战略目标是控制环境污染、改善生态环境、保护可持续发展利益的资源基础，贯彻可持续发展战略必须遵循公平性原则、持续性原则和共同性原则，实现可持续生态、可持续经济、可持续社会三方面的协调统一。
当前，我国城乡生活垃圾治理各自为政的模式已不能适应可持续发展观的要求，无法与循环经济理念紧密接轨。
因此，必须重新审视城乡生活垃圾治理理念、治理模式和相关法律制度的可行性和有效性。
首先必须将可持续发展理论融入生活垃圾治理的法律法规中，制定针对农村生活垃圾治理的法律法规；其次，要打破行政区域界限，改变传统体制下各级政府各自为政的现状，以公平原则为指导对城乡环境保护进行统一规划；再次，要促进城乡环卫基础设施一体化建设，构建有效的城乡生活垃圾统筹治理长效机制；最后，应确保城乡居民拥有平等的环境权，实现实质意义上的公平，最终使经济建设与环境保护相协调，实现可持续发展的战略目标。
2城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理的特点欲探寻城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理的有效途径，必须明确城乡一体化的实质及统筹治理的特点。
有学者指出城乡一体化是指城乡之间协调发展，实现城乡效率与公平的最大化，具体表现为城乡人口一体化、经济一体化、社会一体化、空间一体化和生态环境一体化[2]。
本文提及的城乡一体化导向的实质是在城市群范围内，将中心城市与周边乡镇及农村、城市居民与乡镇居民作为一个整体，通过制定法律和调整政策，对城乡生活垃圾治理进行统筹谋划，促进城乡在生态环境保护、生活垃圾治理的一体化。
城乡生活垃圾统筹治理事关美丽乡村建设以及美丽中国宏伟目标的实现，属于现实领域范畴，具有实然性，对破解城乡生活垃圾治理各自为政的难题具有重要的现实意义。
统筹治理符合当代法治要求，所追求的价值与当前人们的普遍利益要求相吻合，与经济发展的要求和客观规律相一致，是实现可持续发展的必由之路。
城市群作为一个城乡复合生态系统，涉及大气污染、水污染、固体废物污染等跨行政区域的环境污染综合治理问题，某一个城市是无法独立完成的，需要由多个城市通过统筹规划、密切合作、合理布局垃圾处理基础设施，最大限度地节约治理成本，提高基础设施的利用率以及经济效益，实现对城市群生活垃圾污染的同防同治，有效破解城乡各自为政的治理困境，具有优越性。
目前我国正在形成23个城市群，城市群集中了全国3/4以上的污染产出[3]，其中生活垃圾污染日益严峻，已严重影响当地的生态环境，危害居民身体健康、阻碍城市群的可持续发展。
城乡生活垃圾统筹治理具有地域性，即应该以各城市群为核心，在城市群中心城市的带动下与周边乡镇及村庄的生活垃圾进行统筹谋划、共同治理。
城乡生活垃圾统筹治理具有复杂性，因为统筹治理牵涉生产者、销售者、消费者、监管者等多个行为主体，涉及生产、消费、流通等多个环节，跨越法律、行政、经济、政治、技术等多个领域，需要法学、管理学、经济学、社会学、理学、工学等多个学科的配合。
因此，应基于可持续发展理论对该问题从多角度、宽领域进行系统深入研究。
城乡生活垃圾统筹治理具有渐进性，是一个循序渐进、不断完善的过程，不能一蹴而就。
从统筹治理基本原则的确定、目标的选择，到具体措施的制定都需要一个很长的过程，应根据不同区域环境污染的紧迫性而定，循序渐进。
首先应当在23个城市群中选择一两个城市群进行试点，如长株潭城市群及武汉城市群已被列为全国资源节约型、环境友好型社会建设综合改革配套试验区，以这两个城市群为试点，探寻生态型城市群建设进程中生活垃圾统筹治理的合理路径，试验成功后，其他城市群在结合当地特点的基础上选择可供借鉴的统筹治理的成功经验。
在当前加快生态文明建设的背景下，将城市群的中心城市与周边乡村的生活垃圾治理进行统筹谋划，是落实科学发展观，建设生态城市及美丽乡村的重要举措和有效途径。
魏佳容：
城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理研究中国人口?
资源与环境2015年第4期3城乡生活垃圾统筹治理的困境分析
3.1统筹治理主体缺位，城乡生活垃圾监管不平衡
目前，我国城乡生活垃圾跨区域污染现象十分严峻，学界对跨区域环境治理提出了两种解决方案：
一是建立跨行政区域的、技术性高和权威性强的管理机构来承担这项工作[4]；二是现行行政区划之间合作协同治理污染[5]。
在短期内，第二种解决方案是成本最低也是最佳的选择。
2014年4月24日修订通过的新《环境保护法》增加了跨行政区污染防治制度，但是只是作出有关政府协商解决的原则性规定，这给政府间合作带来了诸多困惑：
其一，地方政府间协商解决的具体方式缺乏法律规定；其二，地方政府间合作的权限不明确。
据2012年度《国家环境统计公报》显示，我国环保系统机构总数有13225个，环境保护队伍205334人，但是乡镇环保机构仅有1883个，环境保护队伍仅有7653人，乡镇环保机构和环保人员的配置远低于城市。
乡镇环境监管机制的缺陷不仅在于监管机构和监管人员的配置不足，更主要的原因在于过于强调政府的职责，忽视了公众的实质参与和农村社区组织监督作用的充分发挥，不利于对城乡生活垃圾的统一监管。
虽然我国制定了关于跨行政区环境监管方面的法律规范，但目前尚没有综合性的跨区域环境监管方面的法律法规，没有对跨区域污染事件进行界定，对这类事件的处置没有可操作的、程序性法律规定。
3.2环境公平原则缺失，城乡生活垃圾治理立法倾向不平衡2007年《中华人民共和国城乡规划法》颁布，明确指出了城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，必须以环境保护为前提，面向区域与城乡统筹编制城镇规划，以加强城乡之间的协调发展。
然而，在实际规划和建设中，各级政府过分注重城市的经济建设与城市之间的利益协调，没有基于环境公平原则将城市与农村联系起来实现城乡统筹和一体化规划，忽视了农村的生态环境保护，城乡基本公共服务的非均等化问题十分突出[6]。
我国现行法律有250多部，涉及环境保护方面的法律有30部，行政法规有90多部，但没有专门针对农村生活垃圾治理的法律法规。
新的《固体废物污染环境防治法》虽然新增了有关农村生活垃圾污染防治的条款，第49条“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。
”而时至今日各地政府也没有依据法律授权制定专门的《农村生活垃圾污染防治办法》，只发出了《关于加强农村环境保护工作意见的通知》。
随着城乡一体化建设进程的加快，农村生活垃圾污染问题日趋严重，与之相关的法律法规明显不足。
3.3环卫基础设施建设资金投入不足，缺乏城乡统一规划布局据2012年《国家环境统计公报》统计，城市环卫基础设施建设投资5062.7亿元，占全国污染治理投资总额的61.3%。
2013年《中国环境统计年鉴》统计数据显示，截至2012年12月底，全国共有生活垃圾无害化处理设施701座，卫生填埋场540座，焚烧厂138座，堆肥厂23座，而平均每4.7个左右的县级行政区才配套建设一个垃圾无害化处理厂。
在我国4万多个乡镇、60多万个建制村中，绝大部分地区的垃圾污染治理处于空白[7]，没有专门的机构和专门的法律法规对城乡基本公共服务的供给、维护进行规范和约束。
生活垃圾治理以城市为单元各自为政，缺乏系统的统一规划，现有研究大部分是基于我国行政区划地域单元划分公共服务设施配置[8]，对于县域单元的公共服务设施配置以及城乡一体化的公共服务设施配置研究甚少。
例如，对于垃圾终处理场的选址，较少考虑对相邻城市及地区环境的影响，一旦相邻地区间终处理场的选址距离非常接近，则会出现终处理场闲置、资源浪费的情况。
因此，如何平衡城乡差异、构筑覆盖城乡的环卫基础设施配置体系应成为城乡一体化进程中公共服务设施配置研究的重要课题之一。
3.4缺乏城乡生活垃圾统筹治理协调机制
机制是指以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使其协调运行而发挥作用[9]。
现阶段，在我国实施城乡生活垃圾统筹治理所面临的障碍之一，就是缺乏城乡生活垃圾统筹治理协调机制。
我国现行法律规定生活垃圾污染防治由当地政府负责，将生活垃圾污染控制条块化，缺乏区域控制的法律规定，既无区域生活垃圾统筹治理主体，也无具体治理措施，无法解决跨区域生活垃圾污染问题。
中央政府在区域生活垃圾污染治理及目标的制定和实施上，应当统筹考虑区域内各主体发展不平衡的实际，按照责任共担、权责对应、利益共享、协商统筹的原则[10]推进区域合作，为城市群内生态环境优化、基础设施衔接布局提供整体性规划。
新《环境保护法》第20条明确规定“跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。
”目前，我国尚没有一套完整的解决跨区域生活垃圾污染纠纷的法律程序，是以定期的联席会议等形式协商解决问题，缺乏司法程序解决处理争端，对于案件受理、处理程序，协商解决后是否具有强制执行力法律均没有明确规定。
3.5环境行为与环境意识不一致，城市居民“知强行弱”，农村居民“知弱行弱”环境意识包含两方面的内容：
一是公众对于环境事件的看法，对环境法律及政策的了解程度；二是公众采取行动保护环境的自觉性。
因此，环境意识包含意识和行为两方面，应是知行合一的，而且最优状态是“知强行强”。
在媒体、政府、企业、公众的共同作用下，环境保护问题日益受到重视，媒体关于环境新闻的报道对公众环境意识的培养起着重要的推进作用，我国城乡居民的环境意识有了很大的提高。
但在日常生活中，这些环境意识通过个人的消费行为和群体行为表现出来时却出现了知行不一的现象。
城市居民“知强行弱”，如城市居民已日渐理解垃圾分类回收的重要性，但绝大多数居民并没有主动对垃圾进行分类回收，原因在于公众不知道生活垃圾分类的方法和回收途径。
农村居民“知弱行弱”，农村居民在购买消费品时更多地考虑经济因素而非环保因素，许多一次性消费品、塑料制品因其廉价和方便而受到广大农村居民的青睐，这些日常用品产生的污染得不到及时有效的处理，将对环境产生长久的影响。
由于某些农村地区缺乏环卫基础设施，居民直接在住宅附近焚烧垃圾，由此产生的浓烟对城乡的空气造成严重污染。
4我国城乡生活垃圾统筹治理的对策建议
4.1明确统筹治理主体，实现城乡生活垃圾统一监管
我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中明确指出“实施区域发展总体战略，加强和完善跨区域合作机制”。
2013年2月23日，长沙、合肥、南昌、武汉四市市长共同签署了《长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议》，该协议从七大方向推动四城市的合作发展，其中就包括在生态文明目标考核奖惩机制、环境保护制度等方面共同推进长江中游城市群生态文明建设。
笔者建议通过建立生活垃圾综合治理联盟，实现对城市群生活垃圾污染的同防同治，将地方政府之间的合作法律化，建立长期有效的合作机制，在法律中明确综合治理联盟的法律地位，各行政区政府在自愿、平等、互利的基础上，制定区域性环境保护协议，赋予省区际协议法律效力，明确政府相关部门在区域合作中的权利和义务。
成立专门的执行机构，保证各行政区政府环境合作的权威性和区际协议的执行力，切实提高政府合作的执行力。
在城乡一体化进程中，政府和市场发挥着重要作用，但政府失灵和市场失灵不可避免，社区组织作为社会治理的第三方力量，在城乡一体化建设进程中发挥着重要作用[11]，可弥补政府失灵和市场失灵。
在生活垃圾统筹治理中要充分发挥社区组织对生态环境的监督作用，首先，在区域联防联治中，通过社区组织参与农村生态环境保护的建设，使每一个社区居民成为农村生态环境的保护者和监管者，以法律确立村民的主体地位，实现村民规划参与权、整治决策权、经费知情权、自我管理权[12]，为更好地监督政府部门的环境执法行为，应以法律明文保障村民的控告权和检举权。
其次，要在法律中明确授予社区组织对农村生态环境的监管职权。
弥补因环保机构与环保人员的缺失导致对农村生态环境监管的不足，使社区组织成为正确引导社区居民参与生态环境建设的组织载体[13]。
最后，赋予农村社区组织参与环境诉讼的独立诉讼主体资格。
虽然新《环境保护法》明确规定了环境公益诉讼制度，但在司法实践中，当农村地区的生态环境遭到破坏时，许多村民因负担不起高昂的诉讼费或举证能力不足而打不起、打不赢环境官司。
为强化社区组织对农村生态环境的参与权和监督权，应当以法律的形式明确赋予农村社区组织独立的诉讼主体资格，代表村民向法院提起环境公益诉讼，对农村生态环境的监督提供法律制度上的保障。
4.2完善城乡生活垃圾统筹治理相关法律制度，使立法倾向趋于平衡在城镇化加速发展的新阶段，必须围绕城乡一体化发展进行制度变革，基于公平原则建立平等的制度机制，消除城乡差距、实现城乡平等。
《城乡规划法》首次将城镇规划、乡村规划纳入了一个法律体系中，将中心城市与周边乡镇作为一个整体，统一编制城乡规划，实现城乡空间布局一体化。
政府在制定规划的过程中，应当以环境公平原则为指导性原则，使城乡居民实现实质意义上的环境公平，即公平享有生态环境利益；公平承担破坏生态及污染环境的后果；公平承担维护生态环境的责任；公平承担恢复生态及环境治理的成本[14]。
在城乡环保规划内容的制定上，明确缩小城乡差距的长远目标和阶段性目标，注重区域中心城市与周边乡镇的协调发展，实现城乡公共服务均等化，在充分考虑城乡居民不同需求的基础上，为城乡居民提供均等的公共服务，体现人文关怀的科学发展观理念[15]。
美国是西方发达国家中成功用立法保障并推进城乡一体化建设的典型代表[16]，自1955年起，先后颁布了《农村发展计划》、《平权法》等法律。
我国新《环境保护法》第33条增加规定了“县、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。
”但这只是原则性的规定，地方政府应结合当地生活垃圾的主要类型和治理现状制定《××省农村生活垃圾污染防治办法》，在《办法》中明确两个核心问题：
一在农村生活垃圾治理工作中，明确地方政府及下属环保机构的工作职责和具体分工，在乡、镇、村分别设立相应的环保机构，确定对生活垃圾治理的具体负责人及其环保责任，建立环境目标考核机制，将农村环境综合整治的目标纳入干部考核体系中，譬如在规定期限内没有完成环保工作指标的干部评定为不合格，对其进行降职或撤职处理；二是结合当地经济发展状况和垃圾的主要类型选择适合的垃圾处理方式，制定垃圾分类方案，对于有毒有害垃圾，包括农药器皿、废旧电池等应按照我国现行《固体废物污染环境防治法》的相关规定进行集中收集处理。
4.3保障资金投入，实现城乡环卫基础设施统一规划布局李克强总理在2014年政府工作报告中指出“加大对跨区域重大基础设施建设和经济协作的支持，加强生态保护和基本公共服务。
”新《环境保护法》第50条、51条强调了各级人民政府应当在财政预算中安排资金支持农村环境保护工作，应当统筹城乡固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，并保障其正常运行。
我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要针对基础设施建设提出了更具体的措施，即完善环境保护经济政策，建立多元环保投融资机制。
在财政预算安排资金的基础上，为拓宽筹资渠道，笔者建议成立城市群生活垃圾治理协调组织，该组织主要负责城市群内跨区域的环卫基础设施建设的资金募集问题，吸引和鼓励各类投资主体参与生活垃圾的统筹治理，形成多元力量参与、政府组织与非政府组织相结合的统筹治理模式，促进城市群基础设施一体化建设。
此外，我们还可以借鉴西方发达国家的环境押金制度，在我国法律中明确规定环境押金制度的适用范围，收取押金的权利主体、标准、程序以及押金的返还，成立专门的押金管理组织对押金进行合法管理、营运增值，增值部分用于对环境污染的修复。
十八届三中全会明确提出“健全城乡发展一体化体制机制，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。
”按照生活垃圾处理的流程，建议建立“预处理（收集）―中处理（中转）―终处理”的生活垃圾梯次处理模式，对城乡各级处理站、场进行整体布局规划，实现建设成本最低、整体收运及处理效率最高、环境影响最小、整体规划社会满意度最高的目标。
由于垃圾在运输过程中的非密封性，导致垃圾散落并散发灰尘臭气，在填埋过程中产生渗滤液，这些有害物质会对周边环境造成二次污染，而压缩式生活垃圾中转站对生活垃圾仅进行压缩处理，减少了垃圾的固有体积，防治产生二次污染，降低了处理场处理成本，提高了处理效率，因此在同等条件下应多考虑建垃圾中转站。
实现生活垃圾梯次处理模式的具体措施：
①在收集设施上，逐步淘汰简易垃圾堆放点、露天垃圾桶点，实现生活垃圾收集的分类化、容器化、密闭化和机械化。
②在转运设施上，要加强压缩式生活垃圾中转站的建设，依据地域和人口分布密度的不同进行合理的选址规划，提高对垃圾的收运、处理效率。
同时，加强中转站周边景观建设，努力营造优美的、有一定文化内涵的、现代化的生态型花园式的环卫工作环境。
③在处理设施上，加快生活垃圾资源化处理项目工程建设和垃圾填埋场工程建设，使城市群生活垃圾的收集、清运及处理进一步得到完善。
采用三级梯次处理模式实现城乡生活垃圾的统筹治理，不仅可以节省投资和转运成本，还能够减少对生态环境的二次污染。
4.4建立城乡生活垃圾统筹治理长效机制
现阶段，建立合理可行并不断自我完善的城乡统筹治理机制才是保障其长期有效运行的关键。
城乡生活垃圾统筹治理应在坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则基础上，对23个城市群进行分类，明确不同城市群生活垃圾污染的现状、特点及未来治理目标，以一两个城市群为例开展统筹治理试点，为其他城市群生活垃圾统筹治理提供可资借鉴的成功经验。
首先，构建平衡多方利益的合作体系。
城乡生活垃圾统筹治理涉及多地区、多地政府、多机构、多企业，利益相关者较多，应当在经过实证调研、科学认知的前提下，了解各区域特色，合理划分统筹治理的区域，以立法明确区域下各主体的权责，构建合作体系，协调、平衡多方利益。
其次，构建具有层次性的支撑体系。
应包括产业支撑体系，优化产业结构，改进生产工艺和生产设备，以减少生活垃圾的产生量；建立科技支撑体系，加强污染防治和清洁生产先进技术的引进和开发，以提高污染治理能力；建立资金支撑体系，建立多元化融资模式，以解决各行政区污染治理的成本问题；建立基础设施支撑体系，统筹安排区域生活垃圾处理设施，以提高城乡生活垃圾治理的效率。
最后，建立城市群生活垃圾污染纠纷统一解决机制，即完善我国司法程序，明确案件诉讼主体、审判机构、案件的执行程序等。
虽然新《环境保护法》明确规定了环境公益诉讼制度，但对环保组织提起公益诉讼进行了严格的限制，所以为最大限度地实现城乡环境公平，应进一步扩大环境公益诉讼主体范围，赋予检察机关环境公益诉讼主体资格，检察机关拥有大量的信息资源，可以凭借其强大的资源优势，对影响重大的跨区域生活垃圾污染案件直接向法院提起诉讼。
对于跨区域的生活垃圾污染案件，建议不按照行政区划进行审理，而是由审级较高的环境法庭进行审理，这样可以有效防止行政机关的干预，避免地方保护主义，保证诉讼的顺利进行。
建立跨区域环境保护联合执法机构，确保环境污染案件的有效执行。
4.5完善环境教育立法，促进城乡居民实现环境行为与环境意识的统一目前，我国没有制定专门的环境教育法，有关环境教育的法律规定散见于各类法律文件之中，缺乏系统性规定。
环境教育是实现可持续发展战略不可或缺的重要手段，通过完善环境教育立法，界定环境教育的内涵，明确环境教育的目标，树立正确的环境教育价值观，使开展环境教育有法可依，为维护公民的环境教育权提供法律依据。
（编辑：
徐天祥）
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