内部审计协会国有企业内部审计发展报告.docx
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内部审计协会国有企业内部审计发展报告
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内部审计协会国有企业内部审计发展报告
中国内部审计协会国有企业内部审计发展报告
前言
国有企业内部审计在我国内部审计工作中处于主导地位，其工作水平和发挥的作用，反映了我国内部审计的总体水平和发展趋势。
近年来，国有企业在推进内部审计转型与发展中，发挥着领跑者的作用。
为了总结和推广国有企业内部审计工作经验，引领和推动我国内部审计的全面转型与发展，中国内部审计协会以调查问卷、召开座谈会和深入单位调研等方式，对各级国有资产监督管理委员会履行出资人职责的企业和烟草企业内部审计情况进行了普查和调研。
在对普查数据和调研情况进行汇总整理、归纳提炼、理性分析的基础上，写出了《国有企业内部审计发展报告》。
报告分法律环境、基础建设、业务发展、主要问题、意见和建议及职业化建设六个部分。
希望各级政府和各级审计机关、内部审计（师）协会、广大内部审计工作者以及社会各界，通过这一报告全面了解我国国有企业内部审计发展状况，进一步关心和支持国有企业内部审计工作，加快推进国有企业内部审计转型与发展。
第一部分法律环境
一、我国法律法规和规章
（一）法律法规。
1982年12月国家颁布的《中华人民共和国宪法》，确定在我国实行审计监督制度。
1983年8月国务院批转审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》，明确了建立内部审计的范围和内部审计与审计机关之间的关系。
1985年8月《国务院关于审计工作的暂行规定》，确定国务院和县级以上地方各级人民政府各部门、大中型企业事业组织，应当建立内部审计监督制度。
1988年11月国务院发布《中华人民共和国审计条例》，对内部审计机构的设置、职能、任务和领导关系作了明确具体的规定。
1994年8月国家颁布《中华人民共和国审计法》，规定国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，这是新中国成立后第一次以法律的形式确立内部审计制度。
2006年2月修订的《中华人民共和国审计法》规定，依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。
《会计法》第二十七条第四款规定“对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。
”进一步提升了内部审计的法律地位，为推进内部审计实现法制化提供了法律保障。
（二）审计署规定。
1985年12月审计署发布《审计署关于内部审计工作的若干规定》，明确了内部审计机构的主要任务、职权和程序。
1989年12月审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》，明确了根据管理需要设立独立内部审计机构的单位及内部审计机构的领导、指导关系。
1995年7月审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》，对内部审计的机构设置、领导关系和指导关系、审计对象、主要权限、审计程序、干部任免、职业要求、违规惩处等，做出了比较完善、具体的规定。
2003年3月审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》，明确内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标，要求法律、行政法规规定设立内部审计机构的单位，必须设立独立的内部审计机构。
（三）有关部门规定。
1997年12月中国证券监督管理委员会发布《上市公司章程指引》，其中第一百五十二条规定：
公司实行内部审计制度，配备专职审计人员，对公司财务收支和经济活动进行内部监督；第一百五十三条规定：
公司内部审计制度和审计人员的职责，应当经董事会批准后实施。
审计负责人向董事会负责并报告工作。
2002年1月中国证券监督管理委员会发布《上市公司治理准则》，其中第五十四条规定：
审计委员会的主要职责是：
（1）提议聘请或更换外部审计机构；
（2）监督公司的内部审计制度及其实施；（3）负责内部审计与外部审计之间的沟通；（4）审核公司的财务信息及其披露；（5）审查公司的内部控制制度。
2004年8月国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业内部审计管理暂行办法》，要求中央企业应当建立相对独立的内部审计机构，并配备相应的专职工作人员，有效开展内部审计工作，强化企业内部监督和风险控制。
2004年8月国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业经济责任审计管理暂行办法》，对中央企业经济责任审计的工作组织、内容、程序和结果等进行了规定。
2005年12月国务院国有资产监督管理委员会下发《关于加强中央企业内部审计工作的通知》，对中央企业内部审计工作提出了具体的要求。
上述法律法规和规定，为我国内部审计工作的开展提供了法规依据和保障，有力推动了内部审计的快速发展。
二、国外有关法律和规定
2002年7月美国国会通过了《萨班斯－奥克斯利法案》（以下简称萨班斯法案），明确规定管理层应承担设立和维持一个应有的内部控制结构的职责。
规定上市公司必须在年报中提供内部控制报告和内部控制评价报告；上市公司的管理层和注册会计师都需要对企业的内部控制系统做出评价，注册会计师还必须对公司管理层评估过程以及内部控制系统评估结果进行相应的检查并出具正式意见。
2002年8月美国纽约证券交易所规定，上市公司必须设立审计委员会并至少由三名成员组成；上市公司必须设立内部审计机构。
2004年6月美国公众公司会计监管委员会（英文缩写PCAOB）发布了第2号审计准则，明确要求在遵循萨班斯法案404条款时，内部审计的有效性是考虑的重要因素，这会影响到公司能否顺利通过404测评工作。
国际内部审计师协会（英文缩写IIA）在审计实务准则中提出，内部审计人员可以就内部控制设计对管理层提供咨询、为完成记录与测试提供资源、作为项目的领导者提供内部控制的培训和信息、作为自我评估活动的发起者提供专家建议、为信息披露提供证明。
内部审计人员对内部控制进行测试以支持管理层的评价。
萨班斯法案的颁发，促使我国在美国上市企业的内部审计职能得到较大提升。
第二部分基础建设
近年来，国有企业内部审计工作呈快速发展态势，内部审计机构、管理体制体系、业务管理制度的建设进一步加强，审计队伍建设逐步强化，为国有企业内部审计工作有效开展提供了组织保障。
一、独立性显着增强
据对1236家企业的调查，有947家企业设置了内部审计机构，占调查总数的%；其中687家设置了独立的内部审计机构，占设置内部审计机构企业总数的%，内部审计机构的独立性得到显着增强。
中央企业与烟草企业设置内部审计机构的比例都较高，分别占%和100%，省级企业设置独立的内部审计机构比例为%。
二、地位明显提高
据对设置了内部审计机构的951家企业的调查，内部审计机构隶属于总经理的有397家，占%；隶属于董事会的有199家，占%；隶属于副总经理或总会计师的有187家，占%；隶属于监事会的有33家，占%；与纪检、监察合署办公的有135家，占%。
其中中央企业中隶属于总经理的有39家，占%；隶属于董事会的有7家，占%；隶属于副总经理或总会计师的有41家，占%；与纪检、监察合署办公的有15家，占%。
省级企业中隶属于总经理的有325家，占%；隶属于董事会的有191家，占%；隶属于副总经理或总会计师的有139家，占%；隶属于监事会的33家，占%；与纪检、监察合署办公的有120家，占%。
烟草企业中隶属于总经理的有33家，占%；隶属于董事会的1家，占%；隶属于副总经理或总会计师的有7家，占%。
951家企业，内部审计机构隶属于董事会、监事会和总经理的629家，占%，充分体现了内部审计的层次、地位有了明显提高。
三、管理体制多样化
据对694家企业调查，有145家企业的内部审计机构设置了分支机构，占总数的%。
其中，中央企业10家，占中央企业数的%；省级企业124家，占省级企业数的%；烟草企业11家，占烟草企业数的%。
有的实行垂直管理模式，如中国网络通信集团公司实行审计派驻制，审计部下设综合审计处等5个处及审核委员会办公室，在14个区域和省级设审计分部、38个地市大区设审计处作为审计部的派驻机构。
有的实行分级管理模式，各级子企业设立审计机构，负责本企业的审计工作，对本企业的主要领导负责，并在业务上接受上一级审计机构的领导。
有的实行垂直和分级管理相结合的模式，如中国石油化工集团公司总部设立审计局，按大区设派出审计分局，审计分局接受总部审计局的垂直领导；所属企业仍设审计机构，实行双重管理，以总部管理为主。
有的采取集中管理模式，如武汉钢铁（集团）公司在总部设立一级审计机构负责全集团的内部审计工作，各子公司不另设审计机构。
四、规范化逐步提高
据对1149家企业的调查，有916家、占%的企业对内部审计的职能、地位和工作范围进行了规定。
其中，中央企业107家，占中央企业数的%；省级企业768家，占省级企业数的%；烟草企业则100%。
如宝钢集团有限公司、中国海洋石油股份有限公司、武汉钢铁（集团）公司等企业，根据中国内部审计协会制定的内部审计准则，制定了适合企业自身实际的《内部审计手册》，规范了审计内容、审计方法、审计流程。
中国第一汽车集团公司建立了四个层次的内部审计制度体系：
第一层次为纲领性制度，是开展内部审计工作的总纲、总规则；第二层次为基本制度，是集团公司内部审计工作方面的规定；第三层次为工作指南，主要包括公司内部审计的通用操作规范和各类审计实务实施细则；第四层次为作业指南，是各类审计实务的作业标准。
五、队伍得到加强
（一）充实了工作力量。
据对1280家企业的调查，从事内部审计工作的人员有31834人。
其中专职人员21796人，占％,包括中央企业13021人，省级企业7819人，烟草企业956人；兼职人员10038人，占%，包括中央企业3841人，省级企业6025人，烟草企业172人。
（二）队伍素质提升。
第一，队伍构成趋向复合型。
据对1280家企业的调查，在31834名内部审计人员中，有17758人拥有会计师、审计师、经济师或工程师职称。
其中拥有会计师职称的人员为10179人，占%；经济师为2951人，占%；审计师为2825人，占%；工程师为1803人，占%。
中央企业拥有会计师职称4985人，其中高级会计师职称1311人；经济师职称1953人，其中高级经济师职称252人；审计师职称1429人，其中高级审计师职称353人；工程师职称1273人，其中高级工程师职称233人。
省级企业拥有会计师职称4703人、其中高级会计师职称620人；经济师职称941人，其中高级经济师职称97人；审计师职称1331人，其中高级审计师职称167人；工程师职称499人，其中高级工程师职称91人。
烟草企业拥有会计师职称491人，其中高级会计师职称21人；经济师职称57人，其中高级经济师职称1人；审计师职称65人，其中高级审计师职称4人；工程师职称31人，其中高级工程师职称1人。
内部审计队伍的构成向复合型方向发展。
第二，审计人员学历水平提高。
据对26850名内部审计人员的学历情况调查，具有大专以上学历的24182人，占%；具有本科以上学历12539人，占%，其中硕士研究生以上学历984人，占%。
中央企业具有本科以上学历的6384人,占%；省级企业具有本科以上学历的5620人,占%；烟草企业具有本科以上学历的535人，占%。
内部审计人员的学历水平呈上升趋势。
第三，审计人员资质结构同步优化。
据对1280家企业的调查，在31834名内部审计人员中，拥有内部审计人员岗位资格证书的有17866人，占%，其中中央企业8917人，省级企业8231人，烟草企业718人。
这些人员有些还拥有国际注册内部审计师（英文缩写CIA）、注册会计师（英文缩写CPA）等执（职）业资格，为开展不同类型不同领域的内部审计工作提供了人力资源保障。
（三）年龄结构年轻化。
据对1280家企业的调查，内部审计人员平均年龄为岁，中央企业平均年龄为岁,省级企业平均年龄为岁,烟草企业平均年龄为岁。
内部审计人员年龄结构显现年轻化，是一支朝气蓬勃的队伍。
（四）工作资历较成熟。
内部审计人员要具有职业判断力，丰富的审计经验不可或缺。
从事内部审计工作年限在一定程度上，代表了内部审计人员的工作经验和职业判断能力。
据对1280家企业24442名内部审计人员的调查，从事内部审计工作年限1～5年的有10060人，占%，其中中央企业3860人，省级企业5574人，烟草企业626人；5～10年的有7418人，占%，其中中央企业3368人，省级国有企业3752人，烟草企业298人；10～20年的有5764人，占%，其中中央企业3440人，省级企业2166人，烟草企业158人；20年以上的有1200人，占%，其中中央企业729人，省级企业439人，烟草企业32人。
从总体来看，内部审计人员中从事内部审计工作5年以上的近60%，为内部审计工作的有效开展提供了资历保障。
第三部分业务发展
在多数国有企业中，财务审计已经成为日常性、基础性的工作，普遍加大了经济责任审计力度，积极开展了专项审计、工程项目审计、物资采购审计等形式、内容各异的经济效益审计，探索开展了企业内部控制有效性审计，强化了内部审计在内部控制和风险管理中的作用，加快了内部审计信息化建设。
据对1280家企业不同审计项目所占比重的调查，财务审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业%；经济责任审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业%；专项审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业12%；工程项目审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业%；物资采购审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业%；其他类型的经济效益审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业%；内部控制审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业%；风险审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业%；计算机审计为%，其中中央企业为%，省级企业为%，烟草企业为%；其他审计为%，其中中央企业%，省级企业%，烟草企业%。
各种不同审计项目所占比重表明，我国国有企业内部审计工作正逐步由财务审计为主向管理效益审计为主转型与发展。
一、普遍开展财务审计
企业财务审计以财务信息为切入点，以完善内部控制制度为先导，以评价财务信息的真实性、促进被审计单位加强财务管理为目的，以向管理层披露为手段，以完整的会计制度为依据，开展了包括货币资金审计、应收款项审计、存货审计、对外投资审计、固定资产及在建工程审计、负债审计、所有者权益审计、生产成本审计、损益审计、纳税管理审计、会计基础工作审计等。
财务审计在净化财务核算环境，促进财务管理的科学、规范运作发挥了重要作用，维护了企业的内部经济秩序。
目前，国有企业财务审计虽已出现由占主导地位开始逐步弱化的趋势，但财务审计作为内部审计的基础性工作，仍占据着重要位置。
二、普遍加大了经济责任审计工作力度
国有企业在全面开展经济责任审计工作中，不断创新审计方式，将审计关口前移，积极开展任前、任中经济责任审计，提高审计工作实效。
中国铁道建筑总公司实施拟提拔领导人员任前经济责任审计制度以来，已对27名拟提拔的人员进行了任前审计，在公司内形成了注重经营业绩、经济责任，根据业绩选人用人的导向和氛围。
中国石油大庆油田公司除对领导人员进行经济责任审计外，还开展了对机关部室负责人、财务组长等要害岗位管理人员的经济责任审计，对加强和改善经营管理起到了积极的促进作用，也为干部考核、任用提供了依据。
中国移动通信集团公司根据实际情况，将内部控制和风险管理的思想和方法引入经济责任审计工作中，对重大经营决策、资金管理、成本管理、合同管理、工程管理等50多个重点管理环节的风险进行分析，针对其内部控制建设和执行情况制定详细的审计流程，保证了经济责任审计的全面性和工作效果。
三、积极开展经济效益审计
被调查企业广泛开展了形式、内容各异的经济效益审计。
（１）专项审计。
天津天铁冶金集团有限公司开展了板坯连铸工程项目的专项审计，通过审计加强了对工程项目的验收、付款环节的控制，促进了工程项目的规范化管理。
中国兵器装备集团公司开展了长期投资效益、预算执行情况、现金流量、企业改制等内容的专项审计。
中国储备粮管理总公司开展了轮换业务专项审计，促进轮换业务的规范运转。
中国通用技术控股集团公司先后对海外机构分配问题、境外资金风险管理问题、贸易板块的费用支出问题、重大海外工程承包项目进展情况、投资兼并问题等开展了专项审计调查，通过对存在问题进行深入分析，有针对性地提出了系统的解决方案，为集团公司决策、改革和发展提供了参考依据。
中国移动通信集团公司根据风险管理审计发现的问题，结合公司当前管理上的热点、难点，找准切入点，深入开展各项专项审计，促进了各单位在SP结算、咨询费用、高价值促销品等方面管理的进一步强化。
（２）工程项目审计。
中国储备粮管理总公司在建设项目审计方面，采取“前移审计关口”的方式，在搞好竣工财务决算审计的同时，大力推行“项目结算审计”和“全过程审计监督”，为规范项目管理、提高项目资金使用效率发挥了积极作用。
中国石油大庆油田公司2001年至2007年七年间共审计基建工程投资、维修费用、材料费用288亿多元，净核减亿元，为企业节约了投资和成本费用，同时还评价了投资和费用的使用效果，揭示了投资和费用使用过程中存在的管理问题，促进了资金使用效率和效果的提高。
（３）物资采购审计。
中国兵器工业集团公司第二○三研究所开展的物资采购比质比价审计，在工作中与相关职能部门密切协调，实现了协同效应，节约了大量经费支出，提高了经济效益。
2005年以来完成了物资采购比质比价审计118项，节约资金支出1520万元。
（４）管理效益审计。
中国石油化工集团公司大力开展管理和效益审计，坚持“12345”工作方式方法，即：
一条主线，以管理和效益为主线；二个贴近，贴近生产、贴近经营；三个结合，专项审计与审计调查相结合、全面审计与重点抽查相结合、远程在线审计与现场审计查证相结合；四个统一，统一安排项目计划、统一编制审计方案、统一组织项目实施、统一问题定性和统计口径；五个检查，查账表、查资金、查工艺、查流程、查管线。
先后组织开展企业多种经营、设计施工企业项目管理、修理费用、社区服务收费、管理费用、节能减排、科技开发费用、清理整顿退出项目和煤炭采购供应等管理和效益审计23517项，占全部审计项目的%。
中国第一汽车集团公司围绕采购、生产、销售以及筹资和投资的控制管理情况，通过管理效益审计来判定经营活动的合理性、有效性以及经济信息的真实性，重点评价内部控制的适当性、合理性，进而评价经营的效率性、效果性和经济性（3E）。
广州地铁公司于2006年底开始尝试经营绩效审计，对下属的三家控股子公司与合作公司进行试点，将经营绩效分析与流程评估相结合，取得了较好的效果。
湖南省现代投资公司对所属的控股子公司轮流进行管理效益审计，在肯定经营成绩的同时，针对审计中发现的不足，与被审计单位一起找原因、寻出路，共同探讨提高效益的方式方法。
在对下属一家以从事广告业务为主的子公司进行审计后，子公司根据审计提出的管理建议，建立了广告资产管理系统、合同管理系统、收账管理系统等，加强了对资产、合同、应收款项的管理，进一步规范了经营行为，加强了风险防范，探索了新的经营模式。
四、探索开展内部控制有效性审计
目前，推进企业内部控制建设，探索开展内部控制审计，已经成为企业普遍关注的热点。
中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国华能集团公司等一批中央企业，率先组织力量探索开展内部控制审计，促进完善内部控制建设。
中国移动通信集团公司在遵循萨班斯法案工作过程中，凸显了内部审计在促进内部控制建设中不可替代的重要作用。
中国神华能源股份有限公司在传统专项审计的基础上，融入风险控制为导向的管理审计，及时向被审计单位提出风险点和存在的问题，在促进改善管理和加强内部控制制度建设上取得了明显效果。
多数被调查企业结合本单位实际，在积极拓展财务审计、经济责任审计、投资项目审计、经济效益审计中加大评价内部控制有效性的份量，推进内部审计的战略转型与发展。
随着经济全球化进程的加快，国有企业面临的各种风险不断扩大，企业越来越关注环境变化所带来的风险，加强内部控制与风险管理的要求越来越迫切。
内部控制作为进行风险管理的重要工具，其价值是由帮助组织掌控风险的程度所决定的。
从调查反馈的情况看，风险管理与内部控制正逐步走向融合。
中国神华能源股份有限公司以公司总部层面风险管理为切入点，深入研究世界各国监管要求，制定了可行的内部控制体系建设方案，抓住内部控制建设的主要问题，采用定性和定量相结合的方法，对初始风险和管控有效性进行评估，编制完成了《内部控制手册》和《自我评估手册》，初步搭建了以风险管理为核心的有神华特色的内部控制基础平台，实现了在合理保障公司战略目标、财务报告可靠性、经营效率和效果以及合规方面的新突破。
中国南车股份有限公司以重大风险、重大事件的管理和重要流程的内部控制为重点，选择了投资重组、流程再造、生产储备等一项或多项业务开展风险管理审计。
中国移动通信集团公司以COSO内部控制框架为基础，全面开展企业风险评估，根据风险与内部控制框架标准进行差距分析，确定企业运营管理的高风险领域，并依据评估结果制定了以风险监督为基础的审计工作3年滚动规划，保证了风险管理监督评价工作的开展。
五、加快内部审计信息化建设
信息技术在审计领域的广泛应用，使得审计理论、审计管理、审计内容和方法的内涵与外延，在传统基础上发生了质的变化。
由于会计电算化的普及、ERP的广泛应用，审计信息化已成为审计创新发展的新领域和新亮点。
当前，大多数国有企业内部审计机构主要以计算机技术辅助审计的方式开展IT审计，审计人员利用审计软件、数据库和电子表格进行数据的采集转化和分析核查，在审查舞弊中取得了显着效果。
中国石油化工集团公司自2004年以来，启动了在ERP环境下的辅助审计信息系统（英文缩写AIS）和审计查证系统的开发、推广应用工作，积极督促和引导广大审计人员充分运用现代化审计手段，积极尝试开展在线和远程审计，同时，还开发了审计统计报表系统，提升了审计信息门户的功能。
中国石油大庆油田公司开发了财务计算机辅助审计系统和基建工程投资计算机辅助审计系统。
中国第一汽车集团公司利用计算机信息系统和网络平台，形成并固化了审计信息录入，进一步提高了重要审计信息录入维护的模板化、日常化、制度化。
宝钢集团有限公司将近年来积累的审计工作经验与计算机技术相结合，自主开发了具有针对性的审计软件，以提高工作效率与准确性，基本实现审计自动化。
四川航天技术研究院从2006年开始全面启动并实施了计算机辅助审计工程，推行网络审计方法，降低审计人员的劳动量，提高了工作效率。
从调查的总体情况看，国有企业的信息系统审计，包括风险、控制在信息系统审计中的运用，目前尚处在探索和研究阶段。
据对1280家企业中部分企业的调查，2006年内部审计机构共查出损失浪费金额万元，其中中央企业万元、省级企业万元、烟草企业万元；促进增加效益万元，其中中央企业1067717万元、省级企业万元、烟草企业万元；发现大案要案线索475件，其中中央企业53件，省级企业422件；提出建议意见被采纳118394条，其中中央企业70977条、省级企业43153条、烟草企业4264条；向司法机关移送案件63件，其中中央企业16件、省级企业47件；建议给予行政处分582人，其中中央企业165人、省级企业417人；移送司法机关处理119人，其中中央企业65人、省级企业54人；财务决算审签31893个，其中中央企业26623个、省级企业3661个、烟草企业1609个。
目前，“内部审计的本质是一种控制”、“内部审计是有效治理赖以存在的基石”、“评价内部控制是内部审计的主要职责”、“IT技术彻底变革了传统的审计模式”、“内部审计是最具持久力和最有价值的资产”等现代内部审计新理念逐步深入人心，由传统的财务审计向以内部控制和风险管理为导向的管理审计的转型与发展，已成为大多数国有企业内部审计机构的生动实践，财务审计与管理审计并重的格局正在形成，内部审计在转
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