关于我国老龄工作的若干重要问题.docx
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关于我国老龄工作的若干重要问题
关于我国老龄工作的若干重要问题
2011-4-1313:
19:
00来源：
中国老龄网
一、正确理解老龄工作的基本涵义
1、老龄工作的概念。
从内容来说，老龄工作或者“大老龄”包括两个层次：
一是解决人口老龄化带来的结构性问题，也就是“联合国维也纳老龄问题国际行动计划”所说的发展方面的问题；二是解决老年人问题，包括老年人的养老、医疗、社会服务及其他问题，也就是“联合国维也纳老龄问题国际行动计划”所说的老年人的特殊需求问题。
因此，老龄工作不能简单地理解为老年人工作。
2、老龄工作的性质。
老龄工作是一项全局性工作。
老龄工作要解决应对人口老龄化的结构性挑战，这就涉及国民经济和社会发展的方方面面，也就是《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》中所讲的，涉及国计民生。
因此，老龄工作能否做好，能否应对好人口老龄化严峻挑战，关乎宏观经济，关乎政治民主，关乎文化繁荣。
老龄工作也是社会性工作，因为它要解决老年人的各种问题，这些都属于社会发展的范畴，涉及民生，也关乎民死。
老龄工作还是群众性工作，这里不仅仅指它涉及广大老年人群众，更重要的是，老龄工作需要通过宣传、引导等手段，动员全社会非老年人群体敬老、爱老、助老，为老年人群体办实事、办好事。
3、老龄工作的地位。
除了建设全面小康社会、构建社会主义和谐社会这两个层次外，还要从两个方面去认识老龄工作的地位：
一是从中国社会主义现代化建设的角度去认识老龄工作。
2004年《中华人民共和国宪法》修正案明确指出：
“中国的根本任务是沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”。
我们的各项工作都要从这个根本任务的高度去认识，也就是要把老龄工作作为社会主义现代化建设的重要组成部分来理解。
从现代化建设包括的工业化、城市化这两项主要内容来看，老龄工作和现代化建设紧密相连。
西方国家是在基本实现现代化之后才步入老龄社会的，而我们是在尚未实现现代化的情况下就进入了老龄社会，如何在老龄社会挑战的背景下建设社会主义现代化，这是老龄工作的一个大课题。
二是从中国特色社会主义事业的角度去认识老龄工作。
党的十七大明确提出了中国特色社会主义事业的总体布局，这就是经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，那么，快速发展的人口老龄化会给这四个方面的建设带来什么样的影响，这也是一个重大课题，需要认真研究。
需要强调的是，如果解决不好不断快速增长的老年人群体的问题，这不仅仅是全面小康社会能否建成的问题，也不仅仅是社会能否和谐的问题，而是事关我们的事业还是不是社会主义事业的问题。
现在，发达国家都已经进入了老龄社会，它们在解决老龄问题上远远超过我们。
那么，中国老年人群体如此庞大，中国政府能否解决好，西方发达国家看着我们，他们甚至怀疑我们的能力。
我们当然要坚信我们的事业，这就是要把老龄工作纳入社会主义事业总体布局，从建设中国特色社会主义事业重要组成部分的高度来把握老龄工作的地位。
4、老龄工作的作用。
老龄工作能否做好，将会直接影响社会主义现代化和中国特色社会主义事业建设进程：
一是做好老龄工作有利于经济发展。
从实物经济角度来说，老龄工作对经济发展的作用是间接的，它只是从消费角度来影响实物经济。
但从资本经济的角度来说，老龄工作直接可以影响宏观经济。
现代经济是混合经济，既是实物经济又是资本经济，也就是说，现代经济必须依赖于完善的金融资本市场。
从西方发达国家来看，老年人的养老保险金、医疗保险金、长期照料保险金以及运用资本运作的以房养老所涉及的金融资本量一般在GDP的40％以上。
中国正在建设金融资本市场，中国的老年人规模首屈一指，相应的资金量非常可观，对未来中国金融资本市场的影响不可低估。
因此，做好老龄工作对国民经济的作用比我们想象的要深刻得多，要广泛的多。
二是做好老龄工作有利于政治稳定。
人人都会老，家家有老人，做好老龄工作，不仅规模庞大的老年人可以稳定，更重要的可以保持千家万户的稳定。
同时，随着民主建设进程的加快，随着老年人群的快速增长，过去的利益格局将会发生巨大变化，如何在经济社会转型过程中确保老年人的利益，这是老龄工作发挥政治稳定作用的根本。
三是做好老龄工作有利于社会发展。
党的十七大提出的以保障民生为重点的社会建设大政方略，在养老保障、医疗保障、社会救助、社会福利、社会慈善以及住房等许多方面都涉及老龄工作。
落实好这些方面的大政方针，是老龄工作的重要任务，不仅可以解决老年人的各种问题，而且将大幅度推动社会进步。
四是做好老龄工作有利于文化大发展大繁荣。
中国已经处于老龄社会的初级阶段，做好老龄工作，不仅仅是做好老年人的文化体育工作，而是要从实际出发，充分弘扬优良传统，建设适应老龄社会的新文化。
老实说，从全球来说，这是一个新的重大课题，需要我们认真研究和探索。
5、老龄工作的目标。
从长远来说，老龄工作第一层面的目标是积极应对人口老龄化挑战，解决人口老龄化带来的结构性问题，平稳应对重度人口老龄化和高龄化平台期。
老龄工作第二层面的目标是解决老年人问题，实现“六个老有”。
从目标的界定上来说，如果只有“六个老有”，就是把老龄工作理解为老年人工作。
因此，对于老龄工作来说，这两方面的目标缺一不可。
从更加宏观的角度来说，老龄工作的终极目标就是使这两方面协调起来，促进实现社会主义现代化建设宏伟目标，实现人的全面发展。
6、老龄工作的方针。
实践表明，岚清副总理提出的“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针是正确的，符合中国国情。
但是，在具体工作实践中，一些领导同志认识上有偏差。
一是在党政主导上，少数领导缺乏对人口老龄化挑战严峻性的科学认识，对老龄工作重要性认识不到位，不是真正重视老龄工作。
近年来，一些地方党政领导不仅重视老龄工作，而且把老龄工作作为考察干部的重要依据。
这是今后落实党政主导这一方针的重要方向。
二是在社会参与上，一些领导同志缺乏开拓精神，固步自封、官僚主义思想严重，缺乏对落实社会参与这一方针的探索精神。
社会参与中最重要的是企业的参与。
但是，我们有些领导认为，企业唯利是图，不要去惹他们。
如果我们老龄系统的领导都是这种思想，那么，企业这一社会力量促进老龄事业发展的作用如何发挥？
社会参与的方针如何去落实？
从当前和未来相当长一段时期来说，如何充分发挥企业的作用，鼓励他们支持、参与和投入老龄事业，这是落实老龄工作方针的一个重要的方面。
三是在全民关怀上，长期以来，我们缺乏有益的探索，对落实全民关怀的载体和手段研究很不够。
二、科学预计中国人口老龄化的基本态势和挑战的严峻性
一是从长远看，中国未来人口老龄化的根本态势是重度人口老龄化平台期和重度人口高龄化平台期。
过去，我们往往把应对人口老龄化的准备目标理解为“平稳渡过人口老龄化高峰”。
其中的潜台词似乎是在这个高峰以后，老年人口增长会大幅度降下来，人口老龄化将不再严峻。
但是，2007年，全国老龄办发布的《中国人口老龄化发展趋势百年预测报告》表明，从现在到2051年，老年人口迅速增长并达到高峰，总量从现在1.53亿增长到4.37亿，占总人口的比例从现在的11.6％猛增到31.34％。
但在此之后，一方面，老年人口缓慢下降，另一方面老年人口占总人口比例从2051年到2100年一直保持在30％以上。
也就是说，未来的人口老龄化不是一个高峰问题，而是重度人口老龄化的平台期，也就是说，人口老龄化的压力从2051年之后几乎一直保持。
从人口老龄化浪潮中的洪峰也就是最严重的挑战，即高龄老年人口增长来说，从现在到2053年，高龄老年人口迅速增长并达到高峰，总量从现在1812万增长到1.02亿，占老年总人口的比例从现在的11％猛增到23％。
但在此之后，高龄老年人口虽然缓慢下降，但占老年总人口比例从2053年到2100年一直保持在20％以上。
也就是说，未来的人口高龄化也不是一个高峰问题，而是一个重度人口高龄化的平台期，和人口老龄化一样，高龄化的压力从2053年之后几乎没有大的变化。
这就充分说明，我们前面所讲的老龄工作目标之一，应对人口老龄化就不是一个高峰问题，而是要应对重度人口老龄化和重度高龄化平台期的问题。
认清这个目标不仅对于老龄工作十分重要，对于中国国民经济和社会发展的长远前景来说更为重要，这是未来中国的一个基本国情。
二是从过程看，中国人口老龄化挑战的根本特征是同步爆发。
从世界人口老龄化发展1个半多世纪的历程来看，人口老龄化的直接挑战主要是经济压力、社会压力、政治压力和文化压力。
经济压力主要是对经济增长的负拉动、劳动力老龄化和公共财政压力等；社会压力主要是养老保障压力、老年医疗保障压力和老年公共服务压力等；政治压力主要是利益格局深刻变化、老年压力集团崛起等；文化压力主要是人类还没有学会从文化上应对老龄社会、年龄价值观冲突和人死观凸显等。
在中国，人口老龄化还将呈现出农村人口老龄化挑战凸现等问题。
发达国家的历史表明，人口老龄化的这些直接挑战一般是逐步爆发的，从而给这些发达国家解决相应问题提供了充足的的时间。
与发达国家不同的是，中国的人口老龄化发展迅速，相应问题的爆发几乎是同步的，留给中国解决问题的时间非常紧迫。
其中，根本的原因是中国的人口老龄化是外生的，即通过计划生育实现的，而发达国家的人口老龄化是内生的，他们的生育率是缓慢下降的。
中国人口老龄化挑战的全面爆发期将始于2030年前后。
现在离2030年只有22年时间。
这表明，中国应对人口老龄化挑战的时间非常紧迫，而且没有发达国家那样逐个解决的机遇，多面同时开战已成定局。
三是从背景看，中国人口老龄化的根本背景是未富先老。
现代化水平是全面衡量一个国家经济社会发展的最系统、最全面的指标体系。
发达国家的人口老龄化一般是在基本实现现代化之后出现的，也就是人口老龄化和经济社会发展是同步发展的，是先富后老。
中国尚未基本实现现代化，而且还有巨大的差距，目前尚处于社会主义初级阶段，是一个典型的发展中大国。
但是，1999年，中国的人口年龄结构就成为老年型，这说明中国的人口老龄化是与经济社会发展不同步，超前于现代化，是典型的未富先老。
可以预计，2030年中国人口老龄化挑战全面爆发以后正是中国社会主义现代化建设的爬坡阶段，人口老龄化化将加剧现代化建设的难度。
发达国家是轻装上阵，中国将背负人口老龄化的压力建设现代化。
目前，发达国家面对人口老龄化挑战已经感到压力巨大，对于尚处于社会主义初级阶段，属于低收入国家行列的中国来说，应对人口老龄化挑战的经济和社会基础比较薄弱。
三、冷静判断中国老龄工作的基本形势
（一）向后看：
充分肯定取得的成就
1、从老年人问题来说
⑴养老社会保障制度基本框架初步确立。
城镇：
一是城镇职工基本养老保险。
1991年启动，2007年底，参加保险的全国职工人数突破2亿。
其中，4951万离退休企业职工享受养老保险待遇，月人均963元，比1998年的442元提高了约117%。
二是机关事业离退休制度。
2006年底，全国机关事业单位离退休干部1620 万。
三是城镇最低生活保障制度。
1999年开始实施。
2007年，2271万城镇居民得到最低生活保障。
四是企业补充养老保险。
五是被征地农民社会保障。
农村：
一是农村社会养老保险。
1991年试点，1995年全面推开。
2006年底，全国31个省（区、市）的1900多个县开展了农村社会养老保险工作，5374万农民参保。
二是农村五保供养制度。
2007年底，525.7万农村五保老人享受到了农村五保救济。
三是农村最低生活保障制度。
2007年全面推开，全年3452万农村居民得到政府最低生活保障。
四是农村计划生育家庭奖励扶助制度。
2004年开始试点2005年开始全面推开， 2006年，全国奖扶对象为186.6万人。
⑵医疗保障制度正在改革完善。
城镇：
一是城镇职工基本医疗保险。
1998年开始实施。
2007年底，参保人数为1.79亿。
二是城镇居民基本医疗保险。
2007年试点，共有79个城市开始试点,参保人数为4068万。
三是城市医疗救助。
2007年全年救助407万人次，比上年增长117.2%。
农村：
一是新型农村合作医疗制度。
2003年开始试点，目前已经全面推开。
2007年底，2448个县（市、区）开展了新农合工作，7.3亿农民参加，参合率85.7%。
二是农村医疗救助。
2007年全年救助603万人次，增长150.1%。
⑶为老社会服务已经起步。
一是2007年末全国老年福利床位173万张。
二是城镇各种社区服务设施12.8万个，综合性社区服务中心10299个。
三是企业退休人员社会化管理服务水平提高。
2006年，纳入社区管理的离退休人员为2833万人，占企业离退休人员总数4100万人的69％。
四是社区医疗卫生服务中心（站）2.4万个。
⑷精神文化生活日益丰富。
一是城乡老年文体活动设施达70多万个，各种文化活动场所向老年人免费或优惠开放。
城乡老年群众文体活动组织60多万个。
二是老年大学（学校）在校学员从2002年的181万人增加到目前的330多万人。
三是老年精神文化产品日益丰富，各种主流媒体开办老年栏目和老年节目，老年类报刊发行量不断扩大。
2、从应对人口老龄化挑战来说
⑴老龄意识开始形成共识。
一是人口老龄化问题越来越突出，这是客观的基础；
二是党中央、国务院面对人口老龄化迅速发展的新形势，审时度势，适时作出积极应对的战略部署。
2000年出台了《关于加强老龄工作的决定》，2006年出台了《关于加强计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。
三是全国老龄委和传媒对人口老龄化形势的宣传，增强了全社会对老龄问题的认识。
四是各成员单位加快发展老龄事业的政策措施更加有力，越来越多的党政领导更加重视老龄工作。
五是社会各方面越来越尊重老年人、关爱老年人、照顾老年人，积极为老年人办好事、办实事，中华民族传统的孝道意识进一步得到弘扬，尊老爱幼的社会氛围更加浓厚。
⑵基本组织保障已经确立。
1999年，国务院批准成立了老龄工作高层议事协调机构——全国老龄工作委员会，统一领导、规划和协调中国的老龄工作和老龄事业的发展，标志着统一的老龄工作管理体制的形成。
从中央到地方均成立了老龄工作委员会及其办公室。
目前，全国省、自治区、直辖市级建立了老龄工作机构的已达到100%，地（市）级达到80%，县（市）级达到60%。
大多数乡镇（街道）、行政村（居民委员会）也成立了相应组织机构。
城乡老年人协会发展到32万个，组织引导老年人参与社会发展。
老龄工作新的管理体制和运行机制基本确立，为加强老龄工作提供了组织保证。
⑶老龄政策法律体系框架基本形成。
改革开放以来，全国人大及其常委会、国务院及其有关部门颁布的老龄法律、法规、规章及有关政策200多件，初步形成以《中华人民共和国宪法》为基础，《中华人民共和国老年人权益保障法》为主题，包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的老龄政策法律体系。
⑷老龄事业规划得到落实。
先后颁布《中国老龄工作七年发展纲要（1994－2000年）》、《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001－2005年）》和《中国老龄事业发展“十一五”计划纲要（2006－2010年）》。
国务院有关部门和地方各级人民政府分别制定和实施了本部门老龄工作行动计划和本地方老龄事业发展规划。
⑸老龄事业投入机制开始建立。
根据老年人在养老、医疗、精神文化生活等方面的日益突出的问题，中央财政逐步加大投入。
2007年，中央财政分别安排基本养老保险、城市低保和新型农村合作医疗补助资918亿、160亿和114亿，分别比上年增加144亿元、24亿元和71亿元，同比增长18.6%、17.6%和165.1%。
同时，地方各级财政不断加大投入老龄事业，解决老年人日益突出的实际问题。
从以上情况看，我们的成就主要体现在解决老年人问题上，在宏观上应对人口老龄化挑战方面相对薄弱一些。
这充分说明，迄今为止，我们的注意力主要集中在老龄工作的微观方面，反映了我们在工作理念上存在重当前轻长远的倾向。
（二）向前看：
高度清醒认识面临的严峻问题
1、从人口老龄化挑战来说
⑴在理论上对人口老龄化挑战深刻影响的认识若明若暗。
自从1982年以来的26年来，老龄工作部门和学术界关于人口老龄化对经济社会发展影响的研究流于空泛。
回答不了许多根本性问题。
例如，中国的人口老龄化对于未来宏观经济增长的影响是正面的还是负面的，影响有多大，影响的领域是哪些？
这些影响的发生机制是什么？
如何去应对？
又例如，中国的人口老龄化对于未来社会发展的影响是什么？
这些影响的性质是什么？
影响程度如何？
影响的领域是哪些？
这些应发生机制是什么？
如何去应对？
从西方发达国家的经验看，人口老龄化意味着一系列挑战，但这些挑战有些是先暴露的，有些是后暴露的，那么，这些挑战的暴露究竟内在的秩序是什么？
规律是什么？
同时，结合中国的实际，我们的人口老龄化挑战和发达国家有哪些不同？
等等。
这些许多问题上没有在理论上清楚。
总体来看，关于人口老龄化挑战，目前我们还没有一个基本判断，无法给党中央、国务院在老龄问题的重大决策上提供全面、系统和科学的依据。
⑵没有制定实施应对人口老龄化的国家中长远发展战略。
我们先后颁布《中国老龄工作七年发展纲要》和两个老龄事业发展规划。
但是，这些只是近期规划。
我们目前还没有制定中长远国家发展战略。
老实说，如果没有中长远发展战略，要解决人口老龄化这样一个全局性、战略性问题是不可能的。
日本是一个人口老龄化发展迅速的国家。
上世纪末，日本政府制定了国家对策大纲。
这一点对我们来说是一个重要启发。
日本人口老龄化挑战再严峻，仅仅1.53亿老年人这一点，就能说明我们的问题比他们严峻。
何况，日本的经济实力是我们目前不敢想象的。
⑶政策法律体系远未健全完善。
前面提到，我们只是建立起了一个老龄政策法律体系的基本框架，面临许多问题：
一是作为老龄政策法律体系主体的现行《老年法》已经实施12年了，目前的立法背景已经发生了深刻的变化，社会生活中出现了许多新的问题，现行《老年法》已经难以调整，需要重新修订；
二是养老、医疗保险制度已经实施很长时间了，养老17年了，医疗10年了，但相应的法律还没有出台，更不用说其他尚未列入工作议程但已经十分严峻的问题，例如关于为老社会服务，目前的立法尚未列入议事日程。
像这样的法律空白还很多，例如有关老龄事业的专项法律几乎很少，《老龄事业促进法》、《为老社会服务法》、《老年人长期照料服务保险法》等。
三是目前的老龄政策法律主要是解决现实问题，要应对人口老龄化挑战，特别是应对重度人口老龄化和重度高龄化平台期的挑战，其间的差距还很大。
对于形成一个体系来说，目前只是搭了一个架子，离老龄政策法律体系的高楼大厦来说距离还很遥远。
此外，这座高楼大厦的涉及理念和设计框图是什么？
完成整个高楼大厦的路线图是什么？
这些问题尚未解决。
⑷老龄事业投入机制远未健全。
目前的老龄事业投入主要集中在解决当前老年人问题上，老龄事业的宏观投入机制只是开始探索，而且还面临许多悬而未决的问题。
例如，未来老龄事业经费需要是多大的盘子？
大体是什么样的走势？
增长的速度？
在应对重度人口老龄化和重度高龄化平台期挑战前老龄事业的投入机制如何建立？
如何做资金储备？
应当做如何从整体上低成本应对人口老龄化挑战？
等等，这些问题都没用一个清晰的概念。
此外，关于老龄事业投入机制本身这样一个基础性问题如何界定还没有一个清晰的回答，例如老龄事业包括哪些方面？
这说明我们缺乏深刻的研究。
⑸全社会的老龄意识还比较淡薄。
人口老龄化是一个世界性难题，涉及全社会所有家庭和公民，需要全社会形成广泛的共识才能从容应对。
西方发达国家大多只有几百万老年人，较多的美国也不过3千万，这些国家已经形成应对人口老龄化的广泛共识。
他们的教训之一就是在此之前没有作好充分的准备，特别是认识和观念上准备的。
中国目前是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，解决现有老年人口的问题已经压力十分巨大。
面对未来更为迅速发展的人口老龄化，需要全体社会成员统一认识，增强共识。
和这种人口老龄化所需要的广泛共识相比较，目前还有很长的路要走。
总的来讲：
目前我们的关注焦点主要是针对解决当前的老年人问题，在应对人口老龄化挑战上没有大的动作。
2、从老年人问题来说
⑴绝大多数老年人在养老保障制度之外。
目前，真正纳入三类养老保障（城镇职工养老保险、离退休制度、五保供养制度）的老年人只有7100万，占老年人总数1.53亿的46％，其余54％的老年人没有纳入养老社会保障的范围。
此外，养老保险制度是应对人口老龄化挑战的首要制度安排。
目前，参加城乡四类养老保障（城镇职工养老保险、离退休制度、农村养老保险、五保供养制度）的人口总计约2.74亿,只占到应参保人口的1/3。
⑵绝大多数老年人的医疗问题日益突出。
目前，城镇真正纳入两类医疗保障（城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险）的老年人为4152万（2006年底），占城镇老年人口6800万的66％，其余34％的老年人没有纳入养老社会保障的范围。
这些老年人有钱吃饭，没钱看病。
此外，医疗保障制度是应对人口老龄化挑战的重要制度安排。
目前，参加城镇三类医疗保障（城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、退休制度）的人口总计约2.41亿，尚有1/3以上应当参保的城镇人口尚未纳入医疗保障体系。
在农村，7.3亿农民参加了新型农村合作医疗制度，加上3000万人参加了农民工医疗保险，农村约7.6亿人口纳入低层次医疗保险，目前的保障水平非常低。
⑶为老社会服务体系的基本框架尚未建立。
为老社会服务理论上可以分为两个方面：
一是和其他居民共同的服务，例如家政服务、社区的便民服务等，这属于社区中一般性的公共服务服务；
二是满足老年人特殊需求的社会服务，这主要包括两个部分，一是指面向半失能老年人的社会服务，主要在社区为居住在家半失能老年人提供社会服务；二是面向失能老年人的长期照料服务，包括向居住在服务机构和居住在家的失能老年人提供长期照料服务。
因此，从严格的满足老年人特殊服务需求的意义上讲，中国的为老社会服务主要由两大板块：
一是面向半失能老年人的社会服务，二是面向失能老年人的长期照料服务。
目前，中国的为老社会服务发展严重滞后，已经成为当前公共服务的严峻问题。
在城市，一般的社区公共服务已经基本可以满足包括老年人在内的居民共同的服务需求。
但面向半失能老年人的社会服务刚刚起步。
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