关于中国农村土地产权制度改革的思考.docx
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关于中国农村土地产权制度改革的思考
中文摘要
摘要土地问题是中国农业与农村工作的重点，是农村稳定的基础。
土地产权制度是土地制度的核心。
本文从中国现行农村土地利用中的矛盾入手，揭示出中国现行农村土地产权主体本底不清、界定模糊、土地流转机制不健全等弊端。
提出“明晰土地产权；强化农村土地承包权；建立统一的城乡土地市场；加强立法；着力推进农村土地产权流转市场化”等土地产权制度改革的对策。
在人类社会的经济活动中，产权制度起着基本游戏规则的作用，对整个经济活动的效率有着至关重要的影响。
党的十七届三中会会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：
“按照产权清晰、用途管制、节俭集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。
”这表明我国在理论上、实践上已经启动了农村土地产权制度改革。
关键词农村土地流转产权制度
英文摘要
TheresearchingaboutChineserurallandpropertyrightssystemreforms
Abstract:
Thelandproblemisthechineseagriculturalandruralwork,thekeyisthefoundationofruralstability.Landpropertyrightssystemisthecoreofthelandsystem.Basedonthecurrentrurallanduse,andrevealsthecontradictionofChina'scurrentrurallandpropertyrights,thesubjectofdefinitionoffuzzy,landcirculationmechanismimperfectdrawbacks."Clearlandpropertyrights;strengtheningrurallandcontractright;establishunifiedrurallandmarket;strengthenlegislation;promotingcirculationofrurallandpropertyrightsmarket"landpropertyrightssystemreformcountermeasure.
Intheeconomicactivityofhumansociety,propertyrightssystemplaysafundamentalroleintherulesofthegames,theefficiencyofthewholeeconomicactivitieshasanimportantinfluence.The17thsessionofthethirdcomesonpromotingthedevelopmentofruralreformonmajorissuesthat:
"accordingtoclearpropertyrights,usecontrol,thrift,intensive,strictmanagement,theprincipleoffurtherperfectingrurallandmanagementsystem."ThisshowsthattheChineseintheoryandpracticehaslaunchedtherurallandpropertyrightssystemreform.
Keywords:
thecountrysidethelandcirculationthepropertyrightsystem
关于中国农村土地产权制度改革的思考
一、引言
十一届三中全会后，我国开始实行农村家庭联产承包责任制，将集体土地所有权与经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，调动了农民生产积极性，农业生产各项指标快速提高。
但是，随着经济的发展，原有制度的弊端逐步显现。
目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，要着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，强化农村发展制度保障。
农村土地产权制度研究尤为重要。
①
从法律文本上讲，今天中国的土地产权制度概念是极为明确且简单的，即分为土地的国家所有和集体所有两种制度，而且它们都被认为是社会主义土地公有制的重要组成部分。
对此，人们已经耳熟能详，然而，从制度的实际运作来看，当下中国的土地产权制度远比宪法和法律规定的要复杂。
这不仅是因为两种土地公有制的涵和性质模糊不清，歧义丛生，以至于不但有国外研究者提出了“谁是中国土地的拥有者”的疑问（PeterHo，2005），而且两种土地公有制之间的边界以及彼此关系的处理也愈加难以协调，大量的社会矛盾由此滋生，并成为影响中国社会公平与稳定的重要因素。
面对这种情况，中国土地制度逐渐成为一门“显学”，引得无数国外的学者纷纷加入这一研究领域，然而现有的研究成果表明，如果有人试图解决当代中国的土地问题却不去了解它的历史，那么注定是要失败的，其研究成果要么流于俗见，无法提供真知灼见，要么夸夸其谈，毫无施行之可能。
二、农村土地产权制度的现状及分析
目前，中国农村土地产权制度经历了农民直接拥有土地所有权、把农民土地所有权收回、把农民的土地使用权收回、再把土地使用权还给农民的4个发展阶段，历经60余年的时间。
由表1可以看出，农民重新拥有土地使用权是在1983年至今这个时间段里。
具体地讲，是在1978年后经过30年改革开放，土地产权制度得到重大转变，使广大人民直接受益于家庭联产承包责任制，从而积累了大量财富，这要归功于党的政策。
党的十一届三中全会提出并主家庭联产承包责任制，经过试点后，从1983年开始在全国广大农村全面推行。
农村家庭联产承包责任制充分调动了广大农民的积极性，在较短的时间，基本解决了中国人民的温饱问题。
实践出真知。
1986年～1992年是基于家庭联产承包责任制推行以来，农民直接最受益的6年。
但是，在1992年～2002年的10年，大多数农民的收益被过多过重的费税所吞噬，农村土地所有权、农民土地使用权得不到充分保护的问题开始暴露出来。
从取消农业税以来，虽然实行农业补贴，加大财政为农民提供了医疗教育的支出，减轻了农民负担，增加了农民收入。
但仍没有从根本上解决农村土地所有权、农民土地使用权得不到充分保护的问题。
农村家庭联产承包责任制的实质是把通过行政力量收回的土地使用权再还给农民，并没有触及到农村土地产权制度。
②正如耶鲁大学志武教授所分析：
中国从1995年到2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5.7倍，而城镇居民人均可支配收入只增长1.4倍，农民人均纯收入才增长1.2倍。
实际上，随着中国经济的高速发展，政府作为中国最大的资产所有者，其拥有的国有企业资产、公有土地以及矿产资源的增值比财政税更大，增长速度更快。
他还指出：
今天的中国，最大的贫富差距是国家与社会之间，而不是在多数国民之间。
③由此可见，农村土地产权制度仍然存在着些许问题。
在土地产权中的所有权和使用权上，现今的土地制度存在明显的弊端.我国的土地制度实行“集体所有、个人所有、个人使用”的模式，也就是所谓的“共有私用”，他在本质上是一种成员权，并不是对特定的地块的产权，在产权界定上不是很明确。
而作为一个村集体的村民，他拥有的是这个村集体所有土地的一部分，但不是特定的一块土地。
2010年，笔者所在的村庄（省XX市），该村子大约有1000村民，那么一个村民拥有的是这个村子的大约千分之一的土地，但却不是村子里特定位置的特定土地的千分之一，因为村子里的土地要调整，他至多拥有对某一块土地几年或者几十年的使用权。
这种不明确的产权导致了农民对长期投资缺乏热情农地质量日趋下降，不利于农地的可持续发展。
虽然国家没有禁止以土地产权作为抵押财产，但是由于土地产权概念的模糊和地权的不稳定性，农村土地作为抵押财产的功能丧失。
同时产权概念的不明确阻碍了土地流转的顺利开展。
“共用私有”的产权制度中所有权和使用权并没有完全落实到个人，这又导致了在城市化过程中不能有效的分配土地转让收益和保护个人利益。
在我国大部分农村经济发展水平地下的且社保制度不健全的条件下，这种产权制度充分发挥了土地的社会保障职能，对促进农村社会的稳定起到了重要作用。
我们知道土地这种生产资料对于劳动力的素质要求不高，极少受过训练的人也能顺利的利用土地生产，对于那些没有其他生活手段的人来说，土地无疑是其重要的收入来源。
土地在这个过程中，吸纳了大量的劳动力，避免了过多的隐性业，起到了一个失业保险的作用。
造成上述现象的原因很多，从产权因素分析，可以归纳为：
农地产权缺失、既得利益者在农地产权划分上的博弈、农地产权流转不畅造成农地增值困难。
（一）制度表现：
农地产权缺失。
农村土地流转存在法律缺陷，中国的法律制度和法律事实都表明，在中国不存在农民个人对土地的所有权。
《土地管理法》中规定：
“中华人民国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动集体所有制。
”“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。
农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。
”④可见，在中国农村，土地绝大部分为集体所有。
村集体是农村土地的主要产权人，而村干部则往往成为土地使用权的实际行使者，他们经常利用手中的权力，不经全体村民委托，随意“代表集体”将土地使用权卖掉，从中中饱私囊。
另外，现行法律规定，农民对农村集体所有土地的使用权也不得出租、出让、转让，用于非农业建设，要改变土地的用途必须履行征地手续。
在土地征用过程中，虽然农民作为形式上的产权人，可以得到征地补偿，但实际情况往往是农民所得的征地补偿款占不到土地使用权应有价值的三成。
（二）利益博弈：
农地既得利益者的阻碍。
农地中蕴含着巨大的商业利润和经济利益，令各方利益者垂涎三尺，他们通过各种途径影响农地政策的制定和实施，以图在利益的博弈中掌握主导地位。
其中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，在现行征地政策的实施中，地方政府处于博弈的重要一环。
地方政府征地的具体操作有三种，一是行政划拨，增加工业用地，甚至可以用低地价、零地价招商引资，进而加快本地区GDP增长和增加地方税收；二是“协议”出让，用低地价补贴基础设施建设，改善本地投资环境；三是可以垄断土地一级市场，控制二级市场，并通过招、拍、挂获取土地增值收益，增加地方预算外收入。
⑤不少地方的土地出让金占预算外收入的60％。
此外，通过农地转用和城市扩，增加建筑业和房地产业的营业税和所得税，一些发市这两种税收已经占地方税收总量的37％。
由于把农民排除在农地增值收益之外，这是一种用剥夺农民来增加财政收入的方式。
另外，它还造成了大量的寻租机会，产生严重的腐败现象。
（三）增值困难：
农地产权流转不畅。
农地有效、有序流转是解决农地搁荒、规模经营，保障转让收益的关键。
然而，现有农村集体土地和房屋没有开展确权登记，农地承包经营权和农村集体建设用地使用权没有得到流转，农村房屋产权流转也无法像城市土地一样流转，获得公平对待，从而造成城乡产权同证不同权，同权不同价。
显然，不仅承包农地无法获得权证进行流转，而且农民的宅基地、房屋、山林等没有进行确权后也无法流转，农民就无法通过获得的权证到银行贷款、抵押、入股、出让，实现财产增值。
所以，要增加农民的财产性收入，必须让它们流转。
通过交易，使它产生价值。
统筹城乡发展最核心的是让农民产权能够资本化。
进行农村产权确权，建立完善耕地保护制度，搭建流转平台，让农村产权自由、自主流转，城乡产权实现“同证、同权”。
三、农村土地产权制度存在的主要问题
产权制度是制度化的产权关系或对产权关系的制度安排，是划分、界定、保护和行使产权的一系列规则，是所有制的具体化和经济制度结构中一个运行层次。
它通过发挥其激励和约束功能、资源配置功能及收入分配功能，影响主体行为和市场经济运行。
农村土地产权制度是指以农地所有权为基础、以农地使用权为重要容的关于农地财产权利的总和，它包括农地所有权、农地占有权、农地使用权、农地收益权、农地处置权，这里所说的农地主要是农村集体所有制下的农村土地和农业用地。
在农地产权中，核心是所有权，这是一切产权的母权，与占有权、使用权、收益权、处分权等权利，构成了所有权完整的权利束。
从封建社会确立地主土地所有制开始，几千年来，中国农村土地产权制度发生了重大变革，如表2，我国农地产权改革脉络及分配方式。
上世纪八十年代以来，我国实行土地的双层经营体制模式，初步明晰了农地的承包经营权，受到整个农村社会的青睐，释放出巨大的制度绩效。
然而，随着社会经济的发展和社会环境的变迁，作为过渡性的制度安排，其局限性逐渐显露。
党的十一届三中全会后确立的农村土地承包制，是我国农村土地产权制度的一次重大变革，是农村社会主义生产关系的一次重大调整。
它所确立的农村土地产权制度，实现了所有权与经营权的相对分离，客观上向建立农村土地的现代产权制度迈进了一大步。
其特点表现在：
一是仍然坚持社会主义集体所有制，即土地的终极所有权归国家和集体，农民并没拥有完全产权。
二是土地产权制度与国有企业产权制度有着重要区别，虽然都实现了所有权与经营权的分离，但国有资产可以实行股权分置，即一块资产可以分割成不同主体占有多少股份，而土地却不能进行这种分割，因为土地最终归国家所有，不存在不同主体拥有的问题。
三是这一制度下，农用土地的分配、流转、征用等，都以政策为主导，而不是以市场为主导。
随着市场经济的发展，现有产权制度已越来越难以适应农村经济发展要求，难以满足广大农民要求明晰土地产权的愿望，难以提高广大农民爱惜耕地、增加投入的热情，难以长期调动农民务农的积极性和创造性。
这是由于它是以笼统的集体所有制形式出现，产权模糊，并未涉及到土地的流转，收益也是以契约形式部分归还给农民。
表2中国农地产权改革脉络及分配方式
时间
农地所有制形式
分配方式
1949年以前
封建土地所有制
地主所有
1950—1952年
土地改革：
土地农民所有制
按劳分配
1953—1956年
社会主义改造：
从土地农民所有制转变为集体所有
平均分配
1958—1977年
人民公社“一大二公”大规模集体经营
平均分配
1978年以后
家庭承包晶莹为基础、统分结合的双层经营体制
按劳分配
2001年
“十五规划纲要”：
积极探索土地经营权流转制度改革
按产权分配
2008年10月
十七届三中全会：
现有土地关系长久不变，允许农民多种形式流转土地承包经营权
允许产权分配
（一）农村土地产权主体本底不清，经营、投资的积极性不高。
农村土地实行集体所有制，虽然在《宪法》、《土地管理法》与《农业法》等重要法律文件中有明文规定。
但集体的概念界定得比较模糊，它到底指的是哪一级？
《宪法》中笼统地将其界定为集体所有；在《农业法》与《土地管理法》中列为乡（镇）、村、村民小组三级所有。
乡镇、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。
“谁”真正拥有土地是不明晰的。
如果对同一地块儿同时存在三级所有权或三个所有权主体，这不符合物权法“一物一权”的基本原理。
按照我国《土地管理法》规定：
“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。
”然而，村属于乡镇政府的下伸派出机构，村民委员会又系村民自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格；农民个人在乡村集体组织中的土地所有者权益并未获得量化体现，很难对此类经济组织实施所有者的权力，农村现有土地除本地农户的责任田外，还余下一部分归村委员掌握，村民对其使用也无权干预；由于村民委员会作为发包者同承包者之间存在严重的信息不对称以及谈判和监督力量的不对等，使发包人有可能拥有与集体不一致的私人利益。
可见，现有制度并未从根本上解决好集体土地所有权的最终归属和处置问题。
事实上，不少地方的集体土地正在异化为乡官、村官所有，对农地的实际处置权成为他们“寻租”的手段。
这表明农民只是拥有了土地使用权，而对土地实际占有、完全经营、自由转让、入股、抵押等权利并不具有。
与国有产权相比，土地产权具有不平等性，这在土地所有权转移的相关法律中表现得尤为明显，即土地只能从集体产权流向，甚至是被强制地流向——国有产权，却不能反过来。
法律还直接规定了集体土地在这种被迫流动中的补偿标准，使土地产权连最基本的讨价还价的权利也没有了。
而完整的产权是由所有权、使用权、收益权和处分权四种权利组合成的，每一种权利的实施都必须是充分的。
按照现行《宪法》第10条：
“任何组织或者个人不得侵占、出租或以其它形式非法转让土地”的规定，农民在土地所有权上，只有占有和使用权，而没有处置和收益权。
农村土地产权仍然不完整，这将无法激励农民的经营与投资。
（二）农村土地分散经营难以形成规模，导致农产品供给层次低。
在现行的农村土地产权制度——家庭联产承包责任制下，大部分农村地区根据集体土地的质量和数量，将土地按人口或按劳动力平均分配，这种生产组织形式使农村土地经营分散，难以形成规模效益。
2009年，我国13亿人，其中有8亿是农民，虽然耕地面积总量大，但人均耕地面积仅为0.1公顷，为世界平均水平的42%。
这种超小规模的土地经营模式不仅阻碍了农村市场经济的发展，而且还会引发部分农村农产品供给结构层次低的现象。
从而，进一步加剧了农产品品种和品质的结构性矛盾。
随着这种矛盾的不断深入，需求约束农业发展的特征突出，农产品品种和品质结构仍会沿袭传统模式发展。
单个农户进入市场面临的“主体分散，无力抵御市场竞争，缺乏对信息进行分析、过滤、判断、选择的能力”等困难无法得到根本性的解决。
长此发展下去，就会造成大部分农产品不能适应销路，导致农民增产不增收，使家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性现象更加明显。
（三）农村土地流转困难，资源配置效率较低，产权制度缺乏有效性。
农民是具有理性行为的“商人”，有着追求自身利益最大化的行为动机。
叶剑平等学者通过调查分析认为土地流转在一定程度上改善了农户就业结构，能带来收入效应和就业效应，提高了农户福利水平。
基于“商人”的假设农户农地流转行为的做出不仅是谋求家庭未来经济利益最大化，而且也会考虑劳动力就业方式。
因此，农地流转始终是伴随着城市化进程、农村劳动力非农化等过程进行的。
但由于现行户籍、社会保障等制度的不健全，阻碍了农村劳动力的城镇转移，从而影响了农地流转，使农地流转成了“无米之炊”，另一方面，流转市场的不健全，中介组织的缺乏，流转土地不能充分流转起来，土地规模流转成了“空中楼阁”。
要解决土地流转的问题主要是保障进城农民工的权益，促进农村劳动力的彻底转移。
农村的土地承包政策始终强调稳定的承包关系。
在稳定的基础上，允许在土地承包期实行土地使用权的流转。
土地承包权流转大多是以农户自发形式进行的，缺乏完备的法律规和操作程序，以致存在诸多盲目性和违规性，严重损害了农民的使用、收益等权利。
现行《宪法》第10条明确规定：
“城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
”从立法上看，农村土地除了国家的，就是集体的，但并没有界定哪些是国家的，哪些是集体的。
当出现土地所有权争议时，农民往往处于弱势地位。
在这种情况下，土地所有权的流动只有国家征用这条途径，而土地使用权的流动，只能通过农民的转包和集体的调整来流动。
由于农村土地的无偿使用、无偿转包以及缺乏稳定的预期。
所以，农户间的转包就会受到限制，集体组织的调整也会缺乏相应的有效机制，最终难以得到农民的认可。
这对资源配置的效率会产生直接的负面影响。
农地产权制度缺乏有效性。
一是农地集体所有权弱化。
家庭承包制只是笼统地规定：
农地所有权归集体，农户拥有农地经营使用权。
目前，集体农地所有权分为乡（镇）、村、村民小组三级所有，“集体”到底是哪一级，法律规定较为模糊，从而导致农地集体所有权在事实上的虚置。
一方面，所有权主体的混乱使得国家所有权的代表政府较之集体所有权处于强势地位，无论从使用权、收益权还是处分权来看，都存在国家对集体所有者的干预；另一方面，集体对农地的处分权受到了限制，仅仅表现为对承包地进行发包和调整，无法对农地合理利用进行有效的管理，无法承担对农户的生产服务任务，实际上造成双层经营体制的断层。
二是农户的农地承包经营权缺乏排他性和安全性。
均田承包的制度安排决定了承包农地随人口增减而不断调整，决定了农户承包经营权空间边界和时间边界的不确定性和非排他性，弱化了农户对农地投资的预期，经营行为的短期化现象十分严重。
同时，农户凭借的成员权具有债权的性质，这就决定了农户承包权权利结构的不完善，农户在面临侵权威胁时缺乏自我保护的手段和能力，也缺乏伸正义的权利基础。
此外，农户的农地使用权也不完整。
当农地承包给农户后，农户在承包农地的使用权上虽然有了较大的灵活性，但在种植品种、种植面积方面时常受到干涉。
三是国家的农地管理权、集体的农地所有权和农民的经营使用权容交叉，收益权和处分权界定不清晰。
国家、集体、农民之间相互侵权行为时有发生，承包合同纠纷也在日趋增多，各方的利益难以得到相应的保障。
（四）农民土地权益屡遭侵害，农地生产资源浪费严重。
我国在统筹城乡经济发展中还存在着五大矛盾，其中就包括农民土地权益尚未得到有效保护、低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题突出，征地纠纷频繁发生。
相对完整意义的土地产权而言，中国农民只能定位为“虚弱的土地产权人”，国家只是让渡部分土地权利给农民，一旦土地收益小于国家的期望值，国家就会收回这部分土地权利。
这也就是司法实践中地方政府和有关部门随意剥夺、侵占农民土地使用权案件层出不穷的原因。
《土地管理法》规定，农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。
这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。
因此，尽管土地承包权归属农户，但集体常常直接“干预”农户土地承包地流转和收益。
农地生产资源浪费严重由于农地产权不完整，中国的土地产权规模很难扩大，难以形成高效率的耕作方式。
家庭联产承包责任制的一个特点就是以家庭为单位，将农地分成零星、分散的小规模地块，在集体围按人口分给一家一户进行承包经营。
中国有七亿多农民，人均耕地占有面积低，产权规模小，事实上仍然停留在自然经济时代的生产水平上。
而在商品经济条件下，要求农地产权必须具有一定规模，否则难以实现高效率的经营模式。
由于土地的零散，机械化作业难以实现，水利设施难以配套，先进技术难以推广，优良品种难以保全。
最终结果只能是农业生产的粗放式经营和低效率发展。
（五）土地流转没有市场。
个别地方认识不足、政策引导乏力。
有些地方认为土地流转是农民自己的事，与政府无关，对其采取听之任之的态度，缺乏具体的支持措施。
建立流转服务机构积极性不高，导致大部分土地流转基本处于自发和无序状态，流转进程缓慢，流转质量不高。
受传统思想观念的束缚，农民不愿进行土地流转。
土地作为农民最根本的生活保障，大部分农民宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。
据在蒙城县做的一次问卷调查，被调查农户中有78%的人愿意从别人手中租赁耕地，但只有9%的农户愿意把自己的土地流转给别人。
这种思想的存在也在一定程度上阻碍了流转规模的扩大。
农村土地流转市场还处在不完善的阶段———市场价格未充分显化、土地
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