全面解剖中国土地制度可编辑版.docx

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全面解剖中国土地制度可编辑版

全面解剖中国土地制度

全面解剖中国土地制度

全面解剖中国土地制度根据国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊领导的课题组最近做的调查显示：

土地增值部分的收益分配，有20-30留在乡以下，其中，农民的补偿款占5-10；城市政府拿走土地增值20到30；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，占40到50.而从我们杂志社近两年直接接触到的投诉、上访案例看，即使是与土地溢价悬殊巨大的征地补偿款，农民最后也不一定能拿到手。

对此现象，中财办副主任陈锡文一针见血地概括为"拿别人的地，发自己的财"。

征地狂潮，"经营城市"，由此滥觞。

这几年，大家有一个共识：

"解决农民问题的根本出路在于减少农民"。

也就是说，通过加快城镇化、城市化、工业化，有望使我国日益严峻的三农问题有所缓解。

然而，在新一轮城市化和工业化的热潮中，农民再次成为被剥夺者，近四千万农民成为无地、无业、无社保的"三无"农民。

一些学者由此提出要"叫停城市化""反对市场化"，其实，问题不在城市化、工业化、市场化本身，问题在于我们的土地制度。

上世纪九十年代初，经过法学家们的论证，土地使用权的可交易问题得以解决，各类土地开发活动迅速成燎原之势；至上世纪九十年代末，实践者们又从香港引进土地批租和城市土地储备制度，城市政府开始围绕"地根"开辟第二财政。

但就在土地要素迅速市场化的时候，从上世纪八十年代就被悬置起来的土地产权问题始终被绕开了。

给农民最高30年承包使用权的"补偿"怎么算也无法与土地的真实"价格"联系起来。

此种情形下，只能由国家垄断土地交易市场，先向农民征用，而后再面向土地开发人，或转让、或批租、或拍卖。

就这样，农民与土地市场的直接联系被生生隔开，农民土地权益也就消于无形。

近年来，我们看到土地市场上的饕餮大餐愈演愈烈，我们还看到了为数众多的不法官员"倒在地上".这一切不能不说与这种土地交易中缺乏真正产权所有者利益制约的隔开式操作有关。

有关土地权益的法律，包括宪法和即将出台的《物权法》，大约不下六部。

但法律规定含糊不清，灵活掌握的空间太大，操作起来相互撞车。

由于缺乏有效的制度性保障，"小闹小解决，大闹大解决"，中央政府对解决土地问题也只好采取"贴膏药"的办法。

要么紧急发出安抚性文件，但即使"一号文件也只管一年"；要么干脆狠下一剂"加强行政管理，严格土地审批"的猛药。

而此时，寻租又开始大行其道，甚至发展到即使村民们在自己的土地上办工厂也需要在北京找关系。

去年以来的宏观调控中，我们发现一个带有普遍性的经济增长套路：

地方政府纷纷与企业联手，"以地根撬动银根"，用土地做抵押，贷款上大项目。

中央、地方、开发商、农民，宏观调控一时成为围绕土地而展开的博弈。

当农民对自己土地权益的保护意识猛然觉悟过来的时候，中央政府"抽紧地根"的政策与农民"保护地根"的要求紧紧靠到了一起。

"地根政治"成为中国当今政治的一道特殊景观。

其实，"地根政治"是土地制度的集中反映。

我们的土地制度是一个什么样的制度？

简而言之，是一个服从城市产业集团利益的制度，是一个由城里人主宰的制度，是一个需要农民做贡献的制度，是一个在传统的保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财富现实需要的矛盾中扭曲了的制度。

中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔帐：

从"一五"开始，农民通过剪刀差为国家的工业化做出30万亿贡献之外，农民在土地的收益上又为城市化贡献将近30万亿。

当然，这两个30万亿，说好听，叫"贡献"，说得不好听，就是"剥夺".上月中旬，河北定州、甘肃张掖先后传来被征地农民遭到大规模围殴、甚至致死人命的恶性事件。

事实表明，个别地方对农民土地权益已经不再是剥夺，而是明火执仗地抢劫了。

最近以来，中国经济体制改革研究会副会长石小敏做了一个比喻，他说：

"正在崛起的中国，形象多少有点畸形。

有两块胸大肌特别突出，一块城市房地产，一块出口加工。

这两块胸大肌之所以发育超前，是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当成丰乳剂，抹在了上面。

"这个比喻清澈透亮，对当前中国宏观经济和社会矛盾的描述达到了入木三分的程度。

围绕土地问题，本刊登载过大量报道及理论文章。

如"土地权益保卫战"、"征地恩仇录"、"京郊失地农民调查报告"等。

就在上期登载的一个关于土地改革会议的综述文章中，我们特意用了一个引人注目的题目：

《成也土地，败也土地》。

什么意思呢？

就是想把土地问题提高到关乎共产党领导的社会主义革命和建设成败得失的高度。

可以说，土地制度的变革已经到了一个临界点。

当前，征地补偿办法确实要改，而且要尽快地改，把中央的规定落到实处。

但技术性手段无助于问题的根本解决，必须从根本上变革土地制度。

随着中国工业化、城市化进程的加快，土地需求进一步增大，农业税免除之后，农村土地升值。

要让农民分享到

page土地市场的收益，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，需要的是土地权益法制化和土地要素市场化。

土地产权不明晰，农民不能作为土地所有者参与土地市场交易，不仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置，而且，低价获取土地的短期效率收益，必将带来巨大的社会资源扭曲和损失，以及越来越尖锐的社会冲突和风险。

这背离了社会主义市场经济的发展方向，更不符合科学发展观与建设和谐社会的要求。

情况正在发生变化。

今年三月"两会"的记者招待会上，温总理强调，要赋予农民长久的土地使用权，永远不变；有消息说，酝酿中的《物权法》正在谋求农民承包地的质押权，农民的土地使用权将有望物权化；去年底《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号）、今年4月《国务院关于201X年深化经济体制改革的意见》（国发9号），都提到了土地征用的"区片综合地价补偿办法".这是一个重要的信号。

这预示着在土地价格的市场化以及土地要素的市场化配置，也预示着农民将有权分享土地要素市场化之后的级差收益。

但是土地制度的改革，仅有专家学者的呼吁及中央的政策文件还远远不够，这是一个庞大的系统工程，或许还牵涉到包括宪法在内的有关法律的修改完善。

可以断定，土地制度的改革既十分迫切，同时，也将是一个历史性的变迁过程。

===================征地蒙太奇调研篇我们宏观经济的发展，有将近70是靠房地产，即靠金融支持的城市化，而城市化又取决于土地市场的发展，土地市场的发展又取决于房地产市场的发展，这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。

□本刊记者王平在过去的几年时间里，《中国改革》杂志一直在关注着土地问题，围绕着土地制度变革及失地农民状况等热点，发表了大量文字。

以下是从我刊以往的相关报道中摄下的几组镜头。

镜头一：

"国家、集体和个人，谁的利益更重要？

"一边是全副武装的公安、城管人员，后面跟着开足马力的挖掘机、推土机，一边是情绪激动而又无助无援的农民。

这时，电视台记者采访泪流满面的房屋主人：

"老大爷，您说，国家、集体、个人三者的利益哪个更重要？

"老大爷无言以对。

于是，接下来的镜头就是挖掘机和推土机上下其手，房屋七零八落。

电视旁白：

这位老大爷连国家、集体和个人三者的利益哪个重要这样简单的问题也搞不懂，难怪他想不通！

这是某年某日，一家地方电视台正在放映的一组"××市汽车交易市场"建筑工地房屋拆迁中"拔钉子户"的镜头。

在现实中，这组镜头绝对有典型性和代表性。

镜头二：

农民在现代化中获得了什么？

95年金秋，天高气爽，福建省福州市闽侯县重要的农业生产基地青口镇的很多村子里，人们奔走相告一个令人振奋的消息：

"台商投巨资兴建的东南汽车城要在青口镇落户！

咱们可以成为汽车城的工人啦！

"接下来是县里、镇里和村里的一拨一拨的宣传员和工作队，带来了具有极大诱惑力的承诺：

村里每个人可以得到1万元的就业安置费，村里60岁以上的老人每月可以拿60元的养老金，每户至少有一两个人可以在汽车城就业……如此诱人的条件，村民们自然就高高兴兴地放弃了土地，汽车城的征地工作进行得极为顺利。

然而，当一座座现代化的厂房在青口镇农民世代耕种的土地上拔地而起之后，对农民的承诺却以当初的1万元缩水到了800～1000元。

根据闽侯县的相关文件显示，东南汽车城支付土地出让价为每亩

3.3万元，其中农民补偿费每亩1万元，其他地价收入由闽侯县统筹集中用于汽车生产基地的配套基础设施建设。

那1万元与800元之间的巨额差价款哪里去了？

一位不愿意透露姓名的福州市纪委干部说：

"农民土地的补偿费都被闽侯县和青口镇截流了。

其中闽侯县的在任领导为了政绩，把农民的钱大多用在该汽车城项目的股份投资了。

因为在东南汽车项目首期投资的13亿元中，闽侯县集资参股

5，可是当时闽侯县财力积弱，没有出资能力，只好把应该给农民的土地补偿款的绝大部分截留下来，用于参股。

"青口镇的党委书记陈伙金则另有说法：

当时考虑相当一部分农民素质不高，如果把全部的补偿款发给农民，恐怕有的农民几天就挥霍光了，所以，我们把绝大部分钱给农民入了县农业基金项目了，其中有生产扶持基金、口粮基金、提留基金、养老基金等。

可该书记对"是否同农民商量过？

基金的年利息是多少？

农民是否有入会和退会的自由？

基金会如果赔钱了损失由谁来负担？

"这样的问题却无言以对。

96年底，绝望的农民开始到省市、中央有关部门上访，却遭到了莫名的威胁、恐吓，甚至招致了牢狱之灾。

如今东南汽车城的二期开发土地也已被规划，每天载重的大卡车源源不断地向外输送着现代化的汽车，可失去土地的农民，仍然衣食无着。

镜头三：

"造福工程"？

"坑农工程"？

浙江省丽水市的碧湖平原，一块大牌子抢眼地立在地边，上面赫然写着"丽水市石牛生态农业示范区".笔直的马路的一边是郁郁葱葱、一望无际的柑橘林，另一边则是一千多亩刚刚经过一场"浩劫"的土地，推土机留下的一道道压痕仍然清晰可见，一畦畦庄稼被毁后留下的枯枝败叶四处散落。

地处浙江西南山区的丽水市莲都区碧湖镇，是浙江省的经济欠发达地区，是"丽水市石牛生态农业示范园区"的项目点。

当地工商业发展缓慢，农民对土地的依赖性很大。

但当地政府却认为这里搞大规模土地流转时机已到，于是从2001年11月开始对一块一千余亩的旱地作了土地平整，之后没有按原来承诺的将土地交还原农户耕种，而是包给了丽水紧水滩电站、丽水农贸城和市农科所等单位建农业生态示范园区。

村民们一致反对将土地租赁出去，但是区、镇、村干部和全市各地调集了近300人，拉起了警戒带，让两台大铲车开进正长着庄稼的地里，不顾当地村民的反对和哀求，将一畦畦长得青翠茂盛的豇豆、西瓜和毛豆推为平地。

在当地政府看来，他们正在做的是"造福工程"，在一些干部眼里，农民的反抗和阻拦都是"无理取闹".而在农民们看来，这真的更像一项"坑农工程".镜头四：

土地补偿费是块"唐僧肉"土地补偿费到了，白花花的银子，谁不眼馋？

于是，区里、镇里、村里的领导不约而同地把餐巾掖到了衬衫的领口上，左手拿叉、右手操刀，咽下一口口水低声说：

"区里（镇里、村里）财政紧张，咱从土地补偿费里'弄点'？

……"2001年6月，辽宁市人民政府根据市总体规划，将市污水处理厂选址在杨林子村原春晖鹅业综合开发有限公司征用的28

5.23亩土地上。

经过议定，市污水处理厂承担了"春晖"当时征占土地时应付而未付的有关费用和部分在建工程成本费共计170

5.94万元，各项费用包括：

土地补偿费1425万元（每亩5万元）、征地手续费5

9.95万元、罚款20万元、耕地占用税10

4.6万元、"春晖"部分在建项目补偿费9

6.39万元。

但是到了杨林子村党支部书记于连江告诉村民的时候，就成了征地"指挥部"同村委会签订协议的补偿标准是每亩4万元。

于是，感觉情况不对劲的村民们开始了不得不用、也是唯一可以用的抗争方式——上访。

村民们从市土地管理局和区政府领导那里得到的明确答复是：

每亩土地补偿费4万元。

在上访过程中，村民代表偶然在市土地规划管理局得到了一份协议，协议清楚地写着：

每亩土地补偿费5万元！

后来，村民们又在区政府、村委会和征地"指挥部"拿到三份签字和公章都不同的每亩地

4.5万元的协议。

杨林子村党支部书记于连江向村民代表这样解释协议的签订过程：

每亩5万元的协议是3月30日签的。

4月6日征地"指挥部"即转到区里720万元，于是，区里扣下了7

1.5万元，镇里又扣了70万元。

6月21日，区长把他叫到办公室，说区里的财政紧张，想从土地补偿费里"弄点"，接着就又签了每亩

4.5万元的协议，但日期还是签的3月30日。

这起征地的数量和补偿金额都不算大，但是，其中的操作手段却颇有代表性。

镜头五：

最后一块耕地的消失201X年9月26日，南昌市近郊的一个农村的村委会租来3台推土机，在村负责人的带领下开进了就要收割的稻田。

轰鸣的机器碾压过正在成熟的稻田。

这个城郊农村的最后85亩耕地，就这样消失了，近5万斤稻谷也同时埋进了土里……施尧村是南昌市近郊的一个农村，随着南昌城市建设的扩展，这个村的土地大部分被企业和政府所征用。

到201X年8月，这个村仅剩下最后约85亩的一块耕地。

201X年8月20日，村委会突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在这块土地上兴建农民公寓，同时宣布了对承包户按每亩4000元给予补偿。

这一决定立即遭到村民们的强烈反对。

从201X年8月28日到9月16日，村民主要就补偿费过低和事前没有向他们协议、公示的问题多次向村委会交涉，但没有结果。

于是，十天后，轰鸣的推土机开进了稻田。

"还有十来天就收割了，连让我们把稻子收起来都等不及？

这一季的稻子长得真好，有这么长的穗子。

"推土机开进田里去的时候很多人都流了眼泪。

并且他们根本无从知道这块地的审批手续办没办。

接下来的，自然还是村民们联名向各级政府上访，未果。

201X年4月7日，43名村民以行政诉讼的形式向南昌市青云谱区人民法院提起诉讼，被告是该村的村委会，诉讼要求施尧村村委会召开村民会议，公布村务、财务，撤销此次占地的补偿决定。

两个月后，青云谱区人民法院将村民起诉驳回。

法院在行政裁定书上称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法律规定，被告施尧村村委会是群众性自治组织，是不合适的被告。

此后，村民们又向南昌市中级人民法院状告村委会，被法院以同样的理由驳回。

201X年1月，村民们再次向南昌市中院提出起诉，这次起诉不仅被告改成了青云谱区政府、青云谱乡政府，诉讼请求也改变为只要求两级政府出示征地、土地补偿和安置方案。

2月11日，南昌市中院第三次驳回村民起诉，理由是农民公寓用地没有改变土地所有权性质，不属于政府征地；现有法律、法规并未规定农用地转用也需有关政府对征地和安置补偿方案进行公告。

镜头六：

城市漂亮了，老百姓上访去了一边是城市旧貌换新颜：

宽敞整洁的大道，崭新漂亮的大桥，青翠欲滴的草坪，拔地而起的现代化高楼，喷泉和雕塑装点的广场。

另一边是因衣食无着而打着横幅，在市政府门前静坐的上访农民……为了获