北京兴延高速公路PPP项目案例分析.docx

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北京兴延高速公路PPP项目案例分析

北京兴延高速公路 PPP 项目案例分析

一、项目背景

自 2014 年以来，国务院及国家各部委大力推进政府和社会资本合

作模式，在此背景下，市发改委及市交通委积极响应国务院、各部委及

北京市委、市政府的最新政策导向，提出未来几年北京市拟实施迫切性

强的兴延等几条高速公路建设任务，若采用原有融资模式，项目资本金

比例普遍要达到 70%以上，市财力当期难以承担。

因此需要创新机制，

积极采取 PPP 模式建设，拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的

资金投入机制。

为了创造更好的市场化条件，市政府对拟实施的项目安

排资本金补助；同时，在运营期通过多种经营收入以及财政补贴保障项

目投资回报。

通过以上措施，以首发集团作为政府出资人代表，引进社

会投资人参与项目投资建设，解决新建高速公路的资金需求。

二、实施方案分析

（一）项目概况

兴延高速公路是 2019 年世园会外围配套交通项目，也是 2022 年

冬奥会期间中心城与延庆比赛场地的主要联络通道之一。

项目位于京藏

高速公路以西，南起本市西北六环路土城立交，北至延庆京藏高速营城

子立交收费站以北，全长 42.2 公里。

公路设计时速为平原地区每小时

100 公里，山区及隧道每小时 80 公里，双向四车道。

全线于 2015 年

10 月启动建设，预计 2018 年底建成通车。

项目建成后，将在原有京

藏高速、京新高速的基础上为京西北方向再增加一条快速通道，缓解我

国华北地区及本市西北方向现况交通压力，有力支持西北方向客货分流

政策，进一步促进京津冀区域交通一体化。

（二）项目难点和特点

1、投资规模大。

项目总投资约 143.5 亿元，单公里造价达到 3.4

亿元。

若按原有“政府资本金+债务性融资”的融资方式，政府投入资本

金约需 130 亿元，当期的财政实力难以承担。

2、施工难度大。

全线共设隧道 5 处，共 11 座，其中，3 公里以上

的特长隧道 3 处，最长隧道全长达到 5700 米，而之前北京市最长的八

达岭潭峪沟隧道长度仅为 3455 米，在特长隧道施工方面的经验较为缺

乏，施工方面存在一定的难度。

3、施工工期紧张。

由于延庆世园会将于 2019 年 4 月份正式开幕，

兴延高速公路作为世园会重要的配套基础设施之一，有非常严格的工期

要求，市政府要求兴延高速公路必须于 2018 年 12 月底之前完工。

4、经营性收入难以覆盖建设运营成本。

根据可研报告，本项目主要

的收入来源是车辆的通行费收入。

根据测算，项目的经营收入仅能平衡

约 14.5 亿元的银行贷款，若没有其它的经营收入来源，远远无法满足

投资人对投资回报的要求。

（三）实施模式选择

方案一：

政府承担总投资的 25%+运营补贴

1、市政府按照工程总投资的 25%进行出资，约 39.9 亿元，剩余

资金由社会投资方通过自筹资金和项目公司融资解决。

2、运营期由市政府对项目约定通行费标准和实际通行费标准之间的

收费差价进行补贴。

优点：

一是符合国发[2014]60 号文和市发改委、市交通委报送市

政府的《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》精神，有利于建立公

平、开放、透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投

资环境；二是缓解了政府建设期的投资压力；三是在政府和社会资本间

合理分配项目风险，有效控制了政府的债务风险。

缺点：

政府在运营期的运营补贴较多，但通过充分的市场竞争，可

降低运营补贴。

方案二：

政府承担工程总投资的 25%+征地拆迁费+运营补贴

1、市政府承担工程总投资的 25%（39.9 亿元）以及征地拆迁费

（40.0 亿元），合计约 70 亿元；剩余资金由社会投资方通过自筹资

金和项目公司融资解决。

2、运营期由市政府对项目约定通行费标准和实际通行费标准之间的

收费差价进行补贴。

优点：

一是有利于建立公平、开放、透明的市场规则；二是在一定

程度上缓解了政府建设期投资压力；三是在政府和社会资本间合理分配

项目风险。

缺点：

一是不符合《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》的文

件精神，对于超出政府需要承担的费用（项目总投资的 25%）没有出

处；二是政府建设期的投资压力仍然较大。

方案三：

传统建设方案

1、除项目自身能平衡的银行贷款外，政府投入足额的项目资本金，

剩余部分由首发通过银行贷款或发债解决。

2、市政府在运营期内不进行补贴。

优点：

政府在运营期间不用补贴。

缺点：

一是不符合国发[2014]60 号文和市发改委、市交通委报送

市政府的《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》精神；二是政府在

建设期的投资压力大。

结论：

方案一通过采取 PPP 模式，可促进创新和公平竞争、提高运

营效率、提高高速公路服务水平、优化了项目风险分配，同时也兼顾到

了财政承受能力和价格的合理性以及建设期财政资金的压力。

因此，本

项目推荐采取第一方案。

（四）实施方案要点分析

1. 项目运作模式。

项目采用 BOT 模式投资建设，北京市政府授权

市交通委作为实施机构，市交通委通过公开招标方式选择中铁建联合体

作为社会投资人。

首发集团作为政府出资人代表，与社会投资人共同成

立项目公司，其中首发集团利用政府资本金出资占股 49%，社会投资

人出资占股 51%，首发集团不参与分红。

市交通委通过 PPP 合同授权

项目公司投资、建设及运营管理兴延高速公路，期限届满移交政府。

2.投融资结构。

本项目总投资约 143.5 亿元，其中政府按项目总投

资的 25%出资，约 36 亿元；社会投资人按双方股权比例相应出资，

约 37.5 亿元，剩余资金由项目公司负责筹集。

优点：

面满足了项目的

最低资本金比例要求；项目公司可以通过 PPP 协议向银行进行质押贷

款，充分发挥了项目公司的融资能力；政府仅投入了 36 亿元的资本金

就撬动了约 110 亿元的社会投资，极大的缓解了政府当期的财政压力。

3.项目公司股权结构。

项目公司由首发集团以及社会投资人共同成

立。

其中，首发集团利用政府资本金出资约 32.7 亿元（占股 49%），

社会投资人出资约 34 亿元（占股 51%），首发集团在项目公司中不

分红。

4.投资回报机制设置。

项目经营收入：

车辆通行费收入；广告牌、

加油站等多种经营收入；实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收

入差额的补贴。

三、实施效果评价

（一）项目实施经验

一是项目实施有法可依。

2005 年 12 月 1 日，北京市第十二届人民

代表大会常务委员会第二十四次会议通过《北京市城市基础设施特许经

营条例》，自 2006 年 3 月 1 日起施行。

该条例是我市轨道交通及高

速公路等交通基础设施特许经营项目实施的主要法律依据，条例明确了

可实施特许经营的城市基础设施项目、具体实施方式、市政府各相关部

门的责任、项目实施流程、项目相关主体权利义务等。

二是政府重视。

按照项目，市政府逐项成立由主管交通的副秘书长

牵头的招商工作领导小组，工作组由市交通委牵头，市发改委、市财政

局、市重大办、市国资委、市政府法制办及相关市属国有企业等相关部

门配合。

三是政府主导、企业配合、投资人自主决策。

四是实施方案及招商方案编制合理。

由前期业主单位聘请专业的第

三方咨询机构北京市工程咨询公司，负责编制特许经营实施方案、编制

招商文件，组织公开招标等相关事宜，并且在项目特许经营全过程提供

相应的咨询服务。

五是构建了合理的收益分配及风险分担机制。

通过保底车流量、超

额收益分配、征地拆迁风险分担、政府方认可的设计变更补偿等机制的

设计，为社会投资人带来合理预期收益；此外合作合同中规定的商务条

款、风险分担和利益共享的约定较公平合理，在社会投资人的经济利益

和政府方的公共利益之间找到了科学合理的平衡点，提升了本项目对社

会投资人的吸引力。

六是规范的运作和充分竞争使得政府利益最大化。

本项目整个运作

过程规范有序，对潜在投资人产生了较大的吸引力，实现了充分的竞争。

所有投标人的商务条件均优于政府预期，最低报价仅为控制价的 53%。

通过公开招标，一方面实现了筹集项目建设资金、引进先进的施工组织

能力，保障了项目的如期建成的目标；另一方面十分有效地降低了政府

运营期的补贴压力，实现了政府利益的最大化。

（二）项目主要创新点

一是保底车流量和超额利益分成的机制的合理设计。

通过财务测算

科学合理的确定保底车流量，避免社会投资人承担过大风险，体现 PPP

模式风险共担的原则，提高项目对投资人的吸引力。

同时，在招标文件

中将保底车流量优化作为加分项，鼓励投资人降低保底车流量的要求，

有效降低了政府兑现最低需求保障的风险。

此外，为避免社会投资人获

得暴利，设计了超额利益分成的机制，充分体现 PPP 模式利益共享的

原则。

二是采用边际效率型的调价机制，更有利于保障投资人回报水平在

合理区间。

以往特许经项目常采用成本推动型调价机制，使运营期价格

处于不断提升，降低投资人持续提高管理水平、降低运营成本的积极性，

长期来看投资人的投资回报水平将高于合理区间。

采用边际效率型的调

价机制，投资人的调价机制基于合理的回报预期以及全社会宏观经济指

标的变动趋势，并且成本增加需要到达约定的风险边界才能触发调价，

对投资人运营水平、成本控制能力提出更高要求，使项目的运营风险由

具有更强应对能力的投资人来更多的承担。

三是评标方式采用双信封综合评估法。

通过这种评审方法，有效避

免了投资人恶意低价中标，确保进入第二个信封评审的投标人为具有保

障本项目顺利实施的施工组织管理能力，同时又能使约定通行费标准得

到充分的竞争。

四是在对总投资进行控制的基础上，单独考虑征地拆迁的投资控制。

由于征地拆迁投资的不可控性，由社会投资人承担此风险会大幅降低项

目的吸引力；为了鼓励社会投资人在征地拆迁工作上充分发挥主观能动

性，合同中约定超过控制投资 5%（2 亿元）以内的投资由投资人承担，

超过控制投资 5%以外的投资由政府承担。

五是创新高速公路 PPP 项目招标文件范本。

现阶段交通部尚无此类

项目的示范文本，本项目招标文件以交通部关于公路工程和经营性公路

建设项目的招标文件范本为基础，并结合国家财政部及国家发改委关于

PPP 合同文本框架结构及内容说明的指导意见编制而成，在高速公路

PPP 项目领域属于首创。

（三）项目示范意义

一是本项目是自去年国家层面力推 PPP 模式并出台了一系列新的相

关制度法规以来，全国首例成功招商完成的高速公路 PPP 项目。

项目

的圆满完成，为今后北京市乃至全国高速公路 PPP 项目的推广提供了

可借鉴的成功案例。

二是本项目是全国首例通过“约定通行费标准”在运营期对高速公路

运营提供补贴的项目，为全国高速公路投资回报机制开创了新的路径。

三是通过 PPP 模式，有效降低了传统建设模式下的投资（降低

8%）及运营成本（降低 78%），约定通行费标准降低到 0.88 元/标

准车.公里，政府每年补贴资金从预期的 10 亿元下降为 3 亿元，经营

期累计节约财政资金超过 175 亿元，极大地降低政府的财政压力，充

分体现出 PPP 模式提高公共产品及服务提供效率的优势。

四是本项目的成功实践，对于落实国务院相关精神，拉动区域经济

增长，推进本市高速公路市场化进程，解决全市高速公路集中建设的资

金需求，落实市政府提升运营管理水平、降低投资运营成本的要求具有

重大的现实意义。