土地利用总体规划大纲.docx
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土地利用总体规划大纲
牡丹江市土地利用总体规划
（2006-2020年）
牡丹江市人民政府
二〇一一年十二月
附表1：
牡丹江市土地利用主要调控指标表
附表2：
牡丹江市土地利用结构调整表
附表3：
牡丹江市各县（市）耕地保有量及基本农田保护面积指标表
附表4：
牡丹江市园地、林地、牧草地调整指标表
附表5：
牡丹江市2006-2020年各县（市）建设用地控制指标表
附表6：
牡丹江市各县（市）新增建设用地表
附表7：
牡丹江市2006-2020年各县（市）补充耕地表
附表8：
牡丹江市中心城区建设用地管制分区表
附表9：
牡丹江市重点建设项目用地规划表
总则
为了深入贯彻落实科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进牡丹江市经济社会又好又快、更好更快发展，依据法律、法规、国家有关土地利用的方针政策和《黑龙江省土地利用总体规划（2006～2020年）》，编制《牡丹江市土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。
《规划》是牡丹江市城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制制度、规划城乡建设和各项建设的重要依据。
《规划》一经批准，必须严格执行。
任何单位和个人在本行政区域范围内进行的各项土地利用、开发、整治、保护活动，都必须遵循《规划》。
规划范围为牡丹江市行政辖区（含辖区内农垦、森工系统）的全部土地，包括牡丹江市区及绥芬河市、宁安市、海林市、穆棱市、林口县、东宁县六个县（市），土地总面积
公顷。
规划期限为2006～2020年，规划基期年为2005年，近期规划目标年为2010年，规划目标年为2020年。
第一章规划背景
第一节土地利用基本情况
根据2005年土地变更数据，全市土地总面积3867977公顷，其中农用地面积3602037公顷，占93.1%；建设用地面积84636公顷，占2.2%；其他土地面积181304公顷，占4.7%。
在农用地中，耕地面积650150公顷，占土地总面积的16.8%；园地面积9470公顷，占0.2%；林地面积2869485公顷，占74.3%；牧草地面积44290公顷，占1.1%；其他农用地面积28642公顷，占0.7%。
在建设用地中，城乡建设用地面积58241公顷，占土地总面积的1.5%；交通水利用地面积21889公顷，占0.6%；其他建设用地面积4506公顷，占0.1%。
在其他土地中，水域面积41342公顷，占土地总面积的1.1%；自然保留地面积139962公顷，占3.6%。
第二节上轮规划实施评价
一、主要指标执行情况
耕地保有量指标：
上轮规划确定的耕地保有量指标为650582公顷，2005年全市耕地面积650150公顷，比规划确定的耕地保有量指标少432公顷。
主要原因是上轮规划期间，森工系统范围内的耕地退耕还林面积超出预期。
基本农田保护面积指标：
上轮规划确定的基本农田保护面积547768公顷，2005年基本农田实际保护面积547892公顷，完成了上轮规划确定的目标。
新增建设用地指标：
上轮规划确定规划期内全市新增建设用地指标13578公顷。
1997-2005年新已使用10332公顷，剩余指标3246公顷。
建设占用耕地指标：
上轮规划确定的新增建设占用耕地指标为2403公顷，1997-2005年已使用1915公顷，剩余指标488公顷。
补充耕地指标：
上轮规划确定的土地整理复垦开发补充耕地指标2400公顷，1997-2005年已补充耕地3482公顷，超额补充1082公顷。
生态退耕及灾毁指标：
上轮规划确定的退耕还林指标5933公顷，灾毁耕地指标11733公顷，1997-2005年完成退耕还林12396公顷，实际灾毁耕地890公顷，生态退耕面积超出规划预期规模，实际灾毁耕地面积小于规划预期规模。
二、上轮规划实施取得的成效
《牡丹江市土地利用总体规划（1997-2010年）》经国务院批准实施以来，全市严格执行土地管理法律法规，全面落实土地用途管制制度，加强土地利用年度计划管理，较好地协调了各业用地矛盾，促进了产业结构的调整与优化，保障了东北老工业基地和东部煤电化产业基地的建设，土地利用成效显著。
——耕地特别是基本农田得到有效保护。
规划实施期间，牡丹江市严格控制建设用地占用耕地规模，重视耕地占补平衡，耕地和基本农田保护面积基本保持稳定。
——推进了土地集约利用，提高了土地利用效益。
规划实施期间，有效控制了建设用地增量，加强了对存量建设用地的挖潜，土地利用效益明显提高。
全市单位城镇建设用地固定资产投资额由1996年的25.53万元／公顷上升到2005年37.54万元／公顷，单位建设用地的地区生产总值由1996年的14.93万元／公顷提升到2005年的35.78万元／公顷，土地节约集约利用水平有所提高。
——土地整理复垦工作成果显著，实现了耕地占补平衡。
1997～2005年牡丹江市通过对区域内土地整理复垦补充耕地面积共3482公顷。
——土地生态建设取得成效，改善了生态环境质量。
规划实施期间，全市实现生态退耕12396公顷，稳定了区域生态系统，改善了全市的生态质量。
三、上轮规划实施中存在的主要问题
——指标分解刚性。
上轮规划采取上级一次性下达规划指标的分解方法，与区域经济发展政策和战略结合不够充分，致使发展较快的区域用地指标不足，发展较慢的市县指标又有结余。
对区域内基础设施建设考虑不充分，导致交通水利指标结余而城乡建设用地指标不足。
——用地布局不合理。
上轮规划仅重视指标控制，在用地布局上与城市规划、水利规划、河道规划等结合程度相对较差，致使用地布局不合理，从而出现有指标但位置不可用的现象。
——规划用途管制措施过于刚性，缺乏弹性。
上轮规划在用途管制和空间调控上过于刚性，没有统筹考虑建设项目用地的不确定性和环境保护等要求，对经济社会发展预期不足。
地方政府不能根据当地经济发展需求修正规划，规划缺乏灵活性。
第三节土地利用特点及主要问题
一、土地利用特点
——土地利用类型多样。
牡丹江市地处张广才岭和老爷岭腹地，地貌类型多样，多为山地和丘陵台地，牡丹江自南向北纵贯全境，穆棱河、绥芬河发源于境内，多样的地貌类型为多种形式的土地利用类型奠定了基础。
——土地利用率较高，土地垦殖率较低。
2005年全市土地利用率达95.3%，比全省土地利用率高8.6个百分点。
土地垦殖率仅为16.8%，比全省土地垦殖率低9个百分点。
——城乡建设用地中，农村居民点用地比重相对较大。
2005年全市农村居民点用地面积占城乡建设用地面积的61.5%。
——森林覆盖率较高，生态环境较好。
牡丹江市森林覆盖率达60.2%，是全国50个园林绿化模范城和全国森林覆盖率最高的城市之一。
林地面积大，有利于涵养水源和保持水土，维护良好的生态环境。
二、土地利用存在的主要问题
——人均耕地少，后备耕地资源不足。
2005年全市人均耕地仅为0.24公顷，低于全省人均耕地水平近30%。
耕地后备资源潜力小，其中大部分是低洼易涝地，利用难度大。
——建设用地利用仍较粗放。
2005年全市人均建设用地317平方米，超过国家规定的标准。
——局部地区水土流失严重，土地质量有所下降。
穆棱市各乡镇及林口县五林镇等乡镇，侵蚀模数5000～8000t/km2·a，年平均流失土层厚度4～6mm，水土流失较为严重。
第四节土地利用面临的挑战与机遇
当前和未来的一段时间内是牡丹江建设“大牡丹江、新牡丹江”的关键时期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。
必须科学分析全面建设小康社会和全面参与黑龙江省八大经济区建设的新形势，深刻把握统筹城乡发展、对俄互市贸易国际化发展的新要求，充分认识牡丹江市土地利用面临的挑战和机遇。
一、土地利用面临的挑战
——耕地保护形势严峻。
到2020年，牡丹江市人口总量预测达到311.3万人，为保障地区粮食安全和生态安全，需要加强耕地的保护。
同时城镇化、工业化进程加快，不可避免地占用耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。
但是，牡丹江市耕地后备资源不足，耕地资源补充能力有限，耕地保护形势将更加严峻。
——建设用地供需矛盾日趋尖锐。
未来十五年，正是牡丹江市快速发展的时期，振兴东北老工业基地，推进全省“八大经济区”建设，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平，而可用作新增建设用地的土地受地形、河流等因素制约，建设用地的供给将面临巨大压力。
——统筹协调土地利用任务艰巨。
随着牡丹江市城镇化水平的提高，农村居民点并未同步减少，人均农村居民点用地仍然偏大；市内独立工矿用地、农村居民点用地布局零散，各类基础设施在一定程度上还存在着重复建设的浪费土地现象，统筹区域土地利用任务还很艰巨。
——土地资源开发利用与生态环境保护的矛盾日益突出，保护和改善土地生态环境的任务更加艰巨。
目前局部地区水土流失严重，水土流失造成黑土层变薄，土壤肥力下降和生态退化，已影响到国家粮食安全和生态安全，矿产资源的开发利用也对土地生态环境造成一定的破坏。
今后十几年各项建设用地需求仍然旺盛，土地资源开发利用与生态环境保护的矛盾仍较突出。
二、土地利用面临的机遇
同时，我们也要看到解决当前和今后一个时期土地利用的有利条件。
——从土地利用状况看，牡丹江市建设用地利用仍较为粗放，集约节约利用空间较大，为统筹保障科学发展和保护耕地资源提供了基础条件。
科学发展观的确立和建立节约型社会的部署，为转变土地利用增长方式提供了政策依据。
规划期间，在提高土地节约和集约利用水平方面的政策力度会进一步加大，将为牡丹江市提高土地资源利用效率创造有利的条件。
——从国内环境看，科学发展观的深入贯彻落实，社会主义市场经济体制改革的不断深化，国家对土地管理工作的高度重视，有利于加强土地宏观调控，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础作用，有利于促进土地利用管理方式的转变，实现人地关系的和谐发展。
——从自身条件来看，黑龙江省大力推进“八大经济区”建设，为牡丹江的经济发展提供了有力的保障。
促进对俄经贸科技合作战略升级，推进东北亚经济贸易开发区和高新科技产业集中开发区建设，打造哈牡绥东对俄经贸加工区，把牡丹江作为打造我省东部煤电化基地的重要组成部分，打造北国风光特色旅游城市等一系列重大战略决策，对促进土地资源科学合理地优化配置，提供了难得的阶段性和现实性机遇。
第二章土地利用战略与目标
第一节指导原则
牡丹江市土地利用总体规划的编制和实施，必须贯彻严格保护耕地特别是基本农田的原则；必须贯彻节约集约用地的原则；必须贯彻以人为本，生态环境保护与经济社会发展并重的原则；必须贯彻区域与城乡统筹协调发展的原则；必须贯彻强化规划实施保障，不断提高土地管理制度创新能力的原则。
第二节土地利用战略
一、积极推行和谐持续发展战略
——实施统筹城乡土地利用策略，构筑城乡和谐社会。
正确处理保护与发展的关系，提倡牡丹江农用地功能多元化。
依照“大牡丹江、新牡丹江”战略，明确各县（市）的功能定位，合理布局城乡建设用地，推进牡丹江市率先形成城乡社会经济发展一体化新格局。
——实施绿色空间区域共筑策略，推动牡丹江“宜居城市”建设。
统筹人与自然和谐发展，推进牡丹江区域生态安全网络共建，充分保护城市已有生态空间；加强国土资源综合整治，搞好水土流失综合防治，保护东北黑土资源；完善市域绿色空间，不断改善生态环境，实现牡丹江土地生态系统的良性循环。
——实施旅游名镇城乡共建策略，推进自然、人文资源的共同保护。
充分发挥牡丹江旅游资源优势，保护牡丹江的历史文化资源及具有重要旅游价值的村落。
二、大力推进节约集约用地战略
——实施用地结构布局优化策略，重点保障对俄口岸发展用地。
满足对俄口岸对土地利用的必要需求，适度集聚产业，集约发展牡丹江中心城区和绥芬河市、东宁镇等重点镇，构建全国重要对俄商品集散中心，打造黑龙江重要对俄出口加工基地，积极运用“内部挖潜、边缘控制、外部疏导”等节地途径，构建“双极带动、对流辐射、东西呼应、一线贯通”的城市群形态。
——推进城镇用地理性增长和存量建设用地集约挖潜策略，严格控制城乡建设用地盲目扩张。
牡丹江城乡建设用地的规划安排和管理，应本着“保发展，促集约，盘存量”的思想，统筹管理城乡建设用地，实施城乡建设用地结构调整，推动建设用地节约集约利用。
——实行基本农田规模保护策略，积极引导现代都市农业、外向型农业有序发展。
严格保护耕地，坚持“用养并重”，增强科技、资金投入，积极推行标准化基本农田建设，集中连片保护基本农田，不断提高耕地和基本农田的综合生产能力、生态服务能力和景观美化能力。
推动中俄农业高新技术合作示范园区和对韩农业高新技术合作示范园区建设。
第三节土地利用主要目标
根据牡丹江市全面建设小康社会的总体要求，结合《黑龙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的主要用地指标，规划期内牡丹江市土地利用的总体目标是：
着力加强耕地保护特别是基本农田保护，加强生态安全网络建设，优化土地利用结构和空间布局，促进城乡区域统筹发展，全面促进土地节约集约利用，促进牡丹江“三流域、四板块、多中心”土地利用总体格局的形成，实现“城乡和谐发展、节约集约用地”的土地利用总目标，为将牡丹江建设成为黑龙江省“东南部中心城市、宜居城市、宜游城市、对俄口岸城市”提供土地资源保障。
规划土地利用主要目标如下：
一、土地利用规模调控目标
——耕地和基本农田得到有效保护。
全市耕地保有量至2010年和2020年分别保持在648900公顷和647100公顷以上；规划期内，基本农田保护面积保持在514600公顷以上。
——严格控制建设用地规模。
全市建设用地总规模不得突破96000公顷，城乡建设用地规模控制在64900公顷以内，城镇工矿用地规模预期在29800公顷以内。
规划期内，全市新增建设用地规模控制在12741公顷以内，新增建设用地占用农用地规模不得突破11000公顷，其中占用耕地规模不得突破6400公顷，土地整治增加耕地面积不得低于6400公顷。
二、土地利用结构调整目标
土地利用结构得到调整和优化。
农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，其他用地得到合理整治。
规划期末，全市农用地、建设用地和其他土地的比例由2005年的93.1：
2.2：
4.7调整优化为94.9：
2.5：
2.6。
三、城乡用地布局优化目标
进一步优化城乡建设用地布局，提高城镇化水平。
2020年城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比重由2005年的38.3%调整到45.9%。
四、土地节约集约利用目标
土地节约和集约利用水平明显提高。
在充分利用闲置和低效用地，不断提高节约集约利用水平的基础上，保障东北亚经济贸易开发区、高新科技产业集中开发区、哈牡绥东对俄经贸加工区、东部煤电化基地的重要组成部分、北国风光特色旅游城市的建设对各类新增建设用地的合理需求。
2010年和2020年，全市人均城镇工矿用地分别控制在113.2平方米和112.9平方米以内。
五、土地生态环境保护目标
土地生态保护和建设取得积极成效。
全市生态退耕成果得到巩固，水土流失得到进一步治理，土地退化治理取得明显成效，荒山、荒地、荒滩的植树造林取得较大成就。
到2010年和2020年，全市林地占土地总面积的比重分别提高到74.7%和76.1%。
严格限制基本农田保护区周边布局建设高污染工业企业和园区，防治工业“三废”排放造成污染，加强工业企业原址及废弃地再开发利用的环境管理，禁止未经评估或存在环境风险的场地未经治理修复直接开发利用。
第三章土地利用结构调整
第一节 农用地结构调整
围绕耕地保有量的落实，考虑农产品市场需求以及生态建设、环境保护的要求，调整耕地与其他农用地的结构，使农用地得到保护和合理利用并保持基本稳定。
到2020年，牡丹江市农用地稳定在3670189公顷，比2005年增加68152公顷。
一、落实耕地保有量
严格控制非农建设占用耕地。
到2010年和2020年，牡丹江市新增建设占用耕地分别控制在1350公顷和6400公顷以内。
加大灾毁耕地防治力度。
到2010年和2020年，力争将因灾损毁减少的耕地控制在300公顷和1000公顷以内。
合理进行农用地结构调整。
到2010年和2020年，牡丹江市农用地结构调整减少耕地控制在950公顷和2050公顷。
优先安排土地整治项目补充耕地。
在保护和改善土地生态环境的前提下，到2010年和2020年，牡丹江市土地整治补充耕地不少于1250公顷和6400公顷。
2010年和2020年耕地面积保持在648900公顷和647100公顷以上，与2005年相比耕地净减少面积要分别控制在1250公顷和3050公顷以内。
二、适当增加林地规模
充分利用宜林荒山荒地造林，扩大有林地面积。
到2010年和2020年，牡丹江市林地面积增加到2891100公顷和2941600公顷，比2005年分别增加21615公顷和72115公顷。
三、合理调整园地规模
充分利用浅山、丘陵区、荒坡地等适当调整园地种植规模。
到2010年和2020年，牡丹江市园地面积分别为10400公顷和10800公顷，比2005年分别增加930公顷、1330公顷。
四、保持牧草地面积稳定
除必要的建设占用外，保持牧草地面积稳定。
到2010年和2020年，牡丹江市牧草地面积控制在43200公顷和40600公顷，比2005年分别减少1090公顷和3690公顷。
五、合理安排其他农用地
合理安排棚室菜地、畜禽养殖等设施农用地，结合土地整治和新农村建设，优化农村道路、农田水利用地等其他农用地。
到2010年和2020年，牡丹江市其他农用地增加到29076公顷和30089公顷，比2005年分别增加434公顷和1447公顷。
第二节 建设用地结构调整
一、合理控制建设用地总量
统筹安排各项新增建设用地，到2010年和2020年，牡丹江市建设用地总量控制在87100公顷和96000公顷以内，比2005年分别增加2464公顷和11364公顷。
二、合理安排城乡建设用地规模
城乡建设用地合理有序扩展。
到2010年和2020年，牡丹江市城乡建设用地规模控制在59100公顷和64900公顷以内，比2005年分别增加859公顷和6659公顷。
有序增加城镇工矿用地规模。
到2010年和2020年，牡丹江市城镇工矿用地规模预期在23300公顷和29800公顷，比2005年分别增加1536公顷和8036公顷。
适当减少农村居民点用地规模。
至2020年，农村居民点用地规模减少不少于1377公顷。
农村居民点用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的62.6%调整为54.1%。
三、统筹安排基础设施用地规模
根据牡丹江市城乡聚落的规模和空间分布，进一步优化市域交通路网配置，保障大中型水库建设、牡丹江防洪建设等水利用地及城市配套基础设施用地需求，防止重复建设。
到2010年和2020年，牡丹江市交通运输用地分别增加到9333公顷和10386公顷，比2005年分别增加753公顷和1806公顷；水利设施用地分别增加到14067公顷和15319公顷，比2005年分别增加758公顷和2010公顷。
四、适当安排其他建设用地规模
适当安排其他建设用地规模。
到2010年和2020年，牡丹江市其他建设用地规模增加到4600公顷和5395公顷，比2005年分别增加94公顷和889公顷。
第三节 其他土地结构调整
规划期间，适度整治其他用地。
到2020年，牡丹江市其他土地面积调整为101788公顷，比2005年减少79516公顷。
其中，水域面积调整为41142公顷，自然保留地面积调整为60646公顷。
第四章土地利用布局优化
第一节设定国土生态屏障网络用地
保护“五岭一山三水”。
精心保护张广才岭、老爷岭、肯特阿岭、太平岭、大丽岭、锅盔山山系绿色生态屏障，以及牡丹江水系、穆棱河水系和绥芬河水系的水域生态屏障。
保障区域生态过程的连续性和生态系统的完整性，构筑最基础的城乡生态安全格局。
重点保护基础性生态用地。
重点保护山地、河湖、自然保护区、风景名胜区、森林公园等生态敏感区。
全市共有国家级自然保护区2个、省级自然保护区4个，主要包括牡丹峰国家级自然保护区、穆棱东北红豆杉国家级自然保护区、镜泊湖省级自然保护区、六峰湖省级自然保护区、宁安小北湖省级自然保护区、东宁鸟青山省级自然保护区。
第二节优先安排基本农田
加大优质耕地保护和整治力度。
在保持耕地布局基本稳定的基础上，按照加快现代农业建设的需求，对基础设施完善、质量好、集中连片的耕地进行重点保护，并通过土地整治，提高耕地质量。
调整基本农田，优化基本农田空间布局。
优先将林口县奎山乡、宁安市江南乡、响水镇等国家生态农业示范区，穆棱市磨刀石镇、林口县林口镇、东宁县绥阳镇等交通干线沿线城镇耕地及集中连片、有良好水利与水土保持设施的耕地划入基本农田。
按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，对基本农田进行适当调整。
2005年牡丹江市基本农田为547892公顷，本轮规划基本农田调出36892公顷，调入6000公顷。
调整后的基本农田数量为517000公顷（含基本农田增划指标2400公顷）。
创新基本农田保护机制。
按照基本农田划定标准，牡丹江市择优增划2400公顷基本农田（其中牡丹江市区增划486公顷，宁安市增划413公顷，海林市增划351公顷，穆棱市增划404公顷，东宁县增划254公顷，林口县增划492公顷）。
严格控制各项建设占用基本农田。
各类城乡建设不得擅自占用基本农田。
能源、交通、水利等基础设施项目因选址特殊确实无法避让基本农田的，突破预留规模必须按照先补后占的原则补划数量质量相当的基本农田。
强化基本农田集中保护。
结合牡丹江市的区域土地功能定位，综合考虑建设用地布局、生态建设等因素，将基本农田分布集中、优质基本农田所占比例较大的区域划为基本农田集中区。
规划期内对区内的基本农田实行重点保护和整治，改善农田水利、田间道路、农田防护等基础设施条件，提高基本农田质量。
第三节协调安排基础设施用地
统筹交通设施用地。
按照统筹规划、合理布局、衔接互补、集约高效的原则，加大重点交通设施建设力度，完善综合交通网络体系。
公路方面，重点建设绥满高速公路（301国道）、鹤大高速公路（201国道）、国道莫旗至延吉公路，完成牡丹江—海林（宁安）城际公路；继续实施农村公路网建设，力争实现全部乡镇、村通公路。
铁路方面，建设绥牡高铁及哈牡高铁，争取东宁—乌苏里斯克国际铁路运输、绥芬河至格城套轨改并轨开工建设等重点项目。
航空方面，加速航空运输工程建设，建设海浪机场和新机场。
优化水利设施用地。
以保障水资源供给、改善生态环境和水环境、防洪减灾为重点，搞好水利基础设施建设。
在已有水库基础上，再建设一批水库，提高区域供水能力和防洪能力；完成镜泊湖水库、九佛沟水库及其他中小型水库除险加固；加快流域防洪体系骨干工程和主要城镇及重点地区防洪建设；大力开展农田水利工程建设，加快中小河流治理工作；大力开展农村饮水工程建设，解决农村人口饮水安全问题。
争取进一步打通牡丹江至莲花湖航道。
涉及取水的建设项目及重要规划要开展水资源论证。
保障能源电力产业用地。
按照以水电为主，水、火、风电并举的思路，加快能源建设。
推进海浪河流域和牡丹江流域水电梯级开发，建成全省水能资源开发中心和电力调峰基地；依托风力资源，保障风力发电项目用地。
统筹区域内主干电网改造和供电设施建设，提高电力输送能力。
保障矿产资源勘察开发用地。
完善矿产资源开发用地政策，加大采矿用地监督和管理力度，保障矿产资源勘查用地，支持矿产资源保障工程的实施。
第四节优化城乡用地布局
积极培育大牡丹江总体空间布局框架。
遵循“轴向扩散，板块崛起”的产业布局走向，进一步构筑和完善“双极带动、对流辐射、东西呼应、一线贯通”的城市群形态。
打造牡丹江市区、绥芬河市双极和哈牡绥东产业带。
构建大牡丹江核心都市区，推进同城化发展。
按照“三城、三镇
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