中央代替地方政府发债与地方政府债务制度建设.docx
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中央代替地方政府发债与地方政府债务制度建设
“中央代替地方政府发债”与地方政府债务制度建设
"中央代替地方政府发债"
与地方政府债务制度建设
■财政部科研所金融室主任赵全厚
本次4万亿元左右的投资规划,
其规模之大,应该说是空前的.其
中,中央政府的投资规模大体在
1.18万亿元左右,仅占全部规划投
资的29.5%.大量资金需要由地方
政府筹集.考虑到我国地方政府目
前较为脆弱的财政能力,可以肯定
地说,地方政府承担的这些投资职
责如果不在管理方式上创新,大多
数项目融资会成为新一轮地方债务
规模膨胀的动因.
既然债务融资是不可避免之
事,那么地方政府的筹资方式或者
筹资渠道就值得考虑了.从规范的
政府融资角度说,地方政府应该直
接面向市场,面向社会直接举债.不
过,受《预算法》的限制,地方政府目
前还不能直接发债,因此中央政府
代替地方政府发行债务应该是一种
较好的选择.
一
从"国债转贷"到"中央代替
地方政府发债"
在"分灶吃饭"的情况下,地方
政府或多或少地与中央政府存在着
利益搏弈的特征,从而在制度软约
束的条件下,很容易产生道德风险.
例如,1998年～20XX年的积极财政
政策期间,中央政府采取国债筹资
并且转贷的方式为地方政府融资.
但在这种转贷的方式下,第一债务
人或者说是法律上的债务人依然是
中央政府,因此地方有使用这些资
金的积极性,但却缺乏按期偿还的
热情,结果是中央财政不得不将大
多数国债转贷资金代替地方偿还.
这种方式,一方面容易造成地方不
惜寻租来扩张债务举借的冲动,另
一
方面容易加大中央政府的债务压
力.本次4万亿国债投资计划中需要
地方政府配套的融资部分,采取了
中央代地方政府发债的方式.其进
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唧m池ShlDi肌Zl专家视点
步性在于,代地方发债,尽管是中央
政府代发,但地方政府在法律上成
为第一债务人,约束力相对强化了
一
些,有利于增强地方政府的债务
责任感,相对来说有助于防范道德
风险.不过,这种方式,就其硬性约
束的状况来说,地方政府作为债务
人依然没有直接面向市场和面向社
会,在某种程度上还没有有效根除
道德风险方面的隐患.考虑到我国
地方政府独立发行债券的条件还不
成熟,这种折中的措施也许是目前
唯一可行的方式,但必须将这种方
式的融资严格局限于国家批准的投
资计划规模之内,以有效防止地方
政府的债务冲动.
从市场反应看,作为20XX年3月
27日首期地方政府债券（新疆,3O
亿）由财政部代理公开招标,顺利发
行.作为固定利率附息债,票面利率
为1.61%,比债券市场同期限记账
式国债收益率高O.O1个百分点.随
后发行的地方债券（安徽,40'fZ,）发
行利率降低至1.6%,堪比同期国债
的利率.最近几期的地方债券发行
利率,如天津1.78%,河北等1.80%,
吉林等1_82%,虽然看上去是"一路
走高",但这主要是因为债券市场整
体利率水平的上升.例如,3月27日
至4月1O日,3年期记账式国债二级
市场收益率由1.60%上升至1.69%,
上升了9个基点.相应地,近期发行
的几期地方政府债券发行利率也必
然略有上升.不过,与同期（3年期）
记账式国债二级市场收益率相比,
均为略高或者持平.由此看来,市场
对地方债券利率上升的反应主要是
基于目前的流动性稍微偏紧（在既
定的资金供给情况下市场筹资需求
大也会加大利率上扬的压力）,因为
同期国债的收益率也在上升.
正如财政部负责人所言"在财
政部代理发行,代办还本付息的方
式下,可以认为地方政府债券信用
等同于国债.由于各期地方政府债
券在信用等级上并不存在差异,并
且都享有与国债相同的税收政策".
这也正是中央代替地方发债的主要
特征,归纳起来主要有
（1）中央代
替地方发债,实际上也隐含着这样
中央政府的担保,从而使市场投资
者对地方债券有较为可信的基础;
（2）中央代办还本付息,明确预示了
中央政府的催缴义务.在这种情况
下,投资者似乎没有必要担心地方
政府债务的履约问题,进一步将地
方债务信用和国债信用紧密联系起
来:
（3）由于中央政府的隐含担保和
负责催缴义务,因此从市场反应来
看,也基本上抹杀了不同区域地方
政府本身的信用差异,从而使各地
政府债券表现为同质化的融资品
种,也使"地方武装"实际上荣升为
"国军"了.
也正是由于中央代发地方政府
债券在投资者眼里的"等效用性",
可以预计,地方政府债券在市场上
的未来走势基本上和国债券是"同
进退的".从债务清偿来说,尽管中
央政府要求地方政府在债券到期不
能及时清偿时可以采取新旧债务转
换的方式进行,但最终的履约负担
则要看地方政府较长期的财政能
力.毕竟中央政府不能坐视某一地
方政府因财政能力积弱而影响其正
常公共服务职责的有效履行.因此,
道德风险的发生率未必能够有效遏
止,很可能大多数代发地方政府的
●信息
任丘市财政4.2亿元投向民生
任丘把做好民生保障作为应对金融危机,确保经济
社会平稳较快发展的着力点,把今年确定为"民生年",
完善政策措施,加大投入力度,着力抓好就业,社会保
障,民生工程建设等重点工作,预计市本级财政将支出
4.2t7_,元,并可带动社会投资1.5t7,元,成为有史以来民生
工程投资最大的一年.中小学建设和危房改造工程,城
市供气和排水工程,路桥建设,饮水安全,住房保障和两
8公共支出与采购?
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院建设工程……像这样的民生工程,在任丘市今年确定
的15件大事实事中,就有12件之多.
多措并举扩大就业,是任丘确定的民生工作的重
点.利用进入国家农村富余劳动力转移培训试点县的契
机,加大就业培训I力度,鼓励社会各类培训机构开展多
种形式,对路适用的培训活动,提高群众就业技能.在去
年新增城镇就业岗位3520个基础上,提出今年新增城镇
债券依然需要中央政府买单.
有鉴于此,笔者认为,在实施积
极财政政策的过程中,既然不能有
效根除地方政府债务偿还的道德风
险,那么就应该在采取"代替地方政
府债务融资"与"降低社会资本;隹入
机制,引导民间资本投资"之间进行
合理均衡,以有效缓解地方政府融
资压力的同时促进市场化改革的顺
利进行.具体建议是,可以通过不断
创新机制,降低投资准入门槛,加大
地方政府投资项目中的面向市场,
面向社会的股权融资,减少地方政
府公共债务的累计规模,达到"少借
债,多办事"的目的.其选择方式,一
方面可以考虑在项目初期尽可能引
入社会资本,以"公私合营"的方式
来缓解地方政府债务融资的压力:
另一方面也可以考虑将一些有获利
潜力的项目在竣工后适时转让给民
间资本,置换出部分现金流,减缓地
方政府债务的累积规模,控制债务
风险.
二从"代替地方政府发债"到
建立规范的"地方公债制度"的距离
有多远
从"国债转贷"到"代替地方政府
发债",表面看来似乎我们正在逐步
接近建立地方公债融资制度的正轨,
因为在法律名义上地方政府拥有了
自己的债务.但从实质上看,这些改
进虽然能够保障发行地方债作为一
项临时性筹资工具发挥作用,也能够
相对强化地方政府的信用责任,但却
无法因此形成一个长效机制.
作出如此判断的理由,不仅仅
在于目前建立地方政府发债机制的
法律环境制约,因为法律是可以修
订的.笔者认为,主要是由于如下原
因首先,中央政府代替地方政府发
债,除了"以地方政府的名义"进行
举债外,所有其余的债务发行要素,
如债券发行管理机构,发行条件,承
销商等均是遵循国债发行的圈子.
这几乎与各地方政府债务管理机构
是绝缘的,显然无助于锻炼地方债
务发行管理机构,也不能有效形成
地方债务发行市场.其次,中央政府
代替地方政府发债,由于隐含了中
央政府的担保职责,基本上无须地
方政府真实客观地披露其财政信
息,因此无助于逐步理清作为债务
发行者的地方政府的资产债务状
况,不能有效区分和评估债务发行
者的资信等级.再者,地方政府债务
发行规模不是基于地方政府自主确
定项目所决定的融资规模,而主要
是根据国家批;隹的相关项目需要地
方政府配套的规模决定的.因此,无
论从项目的决定还是从融资规模的
决定看,地方政府均无主动性,其对
债务偿还的能动性程度也就可想而
知,道德风险的衍生也基于此.最
后,从地方政府债券投资者角度看,
一
旦出现违约风险,中央政府依然
会成为第一被追索者.也就是说,中
央政府实际上履行着最终负担者的
职责.
由此可见,目前采取的"中央代
替地方政府发债"办法距离形成真
正的地方政府公债制度还有很大的
距离.
三,建立规范的地方公债制度
首先需要关注的一些问题
以目前地方政府业已形成的筹
资模式和债务累积情况看,即使在
未来通过修订预算法,授予地方
政府公债发行的权力,也可能在短
就业3600人的目标,并把下岗失业人员特别是"4050"人
员,就业困难人员作为重点对象,通过进～步开辟公益
性就业岗位,鼓励自主创业,自谋职业等形式,推动以创
业带动就业.
今年将加快实施饮水安全工程和城市化计量改造
任务,建设改造供电线路,完善农网低压线路:
改造农村
公路危桥和水利闸桥,抓好长洋淀廉租住房建设.力争年
内竣工,启动经济适用住房和廉租住房一期项目.加快
推进再生水工程和生活垃圾卫生填埋场项目等公用设
施建设,并规划建设一批公厕,停车场,垃圾运转站等便
民设施,力争年内投入运行:
完成天然气入户工程:
以热
电厂为依托.组建热力公司,完成供热管网规划,启动城
区供热管网建设.实施中小学建设和危房改造工程,调
整农村初中布局.另外,将启动任丘市医院搬迁新建工
程,完成乡镇卫生院改扩建扫尾工程,改善群众就医环
境.
同时,任丘市将在继续完善城镇职工基本养老保
险,基本医疗保险,失业保险,工伤保险和生育保险制度
的基础上,实施城乡居民社会养老保险制度,全面推进
城镇居民医疗保险;进一步完善社会救助体系.提高城
乡低保补贴标准并继续扩大覆盖面,对特困家庭开展结
对帮扶工作,实现由"输血"向"造血"转变.
（任丘市财政局）
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——一,ZhuaJl丑ShiDtan』ZI专家视点
—一/
期内无助于促进地方政府自主举债
行为的有效开展.基于如此判断的
主要依据是:
（一）地方政府普遍存在着"债
台高筑"的现实,必然会进一步制约
其规范举债行为.根据相关统计,我
国目前地方政府的债务总规模业已
达到4万亿左右.有的地方政府债务
规模甚至超过其年度财政收入规模
的数倍.在市场经济条件下,地方政
府作为债务人入市举债也和其他经
济人一样,需要公开其真实的资产
与负债情况.但一旦真正公开批露
地方政府的这些信息,很可能反而
会证明该地方政府不具备足够的筹
债资信,出现事与愿违的结果.换言
之,隐性债务的显性化是制约地方
政府规范举债的一道鸿沟.
（二）地方政府经过较长时期的
"摸索",目前已经普遍形成较为经
典的融资模式,即大多数采取利用
城市投资建设公司或者土地储备整
理中心等融资平台筹资.其有利之
处不仅在于能够绕开《预算法》的限
制,而且在于仅仅通过披露各个融
资平台的财务信息就可以如愿筹集
资金,而不需要公布地方政府的整
个财政状况.也就是说,政府可以通
过批露有限的信息来达到理想的融
资目的.其中,政府需要"精心筹划"
的地方也仅限于如何适当增添一些
融资平台的必要的资产（如通过土
地注资,财政承诺等）,或者通过融
资平台的"重新组合"（如剥离那些
资产负债严重失衡的子平台）来减
少债务.这样一来,这些融资平台经
过"美容化妆"靓丽地登上融资舞
台,资金会源源不断地筹集而至.有
了这样的"便利"之路,形成了典型
的"路径依赖",能够达到"新官不理
旧账"的目的,因此很可能大多数地
方政府不会去主动选择走那"久经
考验"的,规范的地方政府公债之
道.由此看来,目前地方政府争取地
方公债发行之权的普遍呼吁,届时
难免会呈现出"叶公好龙"之嫌.
（三）没有明确有效的问责机
制,地方公债缺乏"闸门".在允许地
方政府举债之时,还需要关注如何
规范其举债目的和制约其举债规
模.在发达市场经济国家,地方政府
举债更多的采取地方民主自治化的
努力,即依靠辖区居民的监督来约
束的.但由于我国行政体制改革尚
10公共支出与采购?
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待深化,行政考核体系有待健全,因
此目前的地方政府"唯上"的多,"虑
下"的少,容易形成严重的信息不对
称,失去有效的制约,因此也就不能
排除地方公债滥发的可能性.尤其
是在中央与地方预算软约束的情况
下,因为道德风险的存在,很可能会
进一步助长地方公债的泛滥,引发
大的财政风险.
（四）缺乏科学合理的地方公债
信用评级体系.由于地方政府发债
最终是要面向市场,面向社会的,因
此地方政府公债制度的建设需要有
科学规范的地方政府信用评级体
系.其中,主要包括建立规范成熟的
信用评级机构和科学的评价指标.
尽管这方面的问题主要是技术方面
的问题,但一方面这方面的建设需
要假以时日,因为不规范成熟的信
用评级体系实质上是对投资者不负
责任的表现:
另一方面有鉴于目前
政府信息透明化改革仍然在进行之
中,其客观评级的难度还是不小的.
显然,如果上述节点不能得到
充分的关注和有效的解决,那么构
建规范的地方公债制度绝不是指日
可待的事情.简单地说,建立规范的
地方公债,首先需要"消其肿"（逐步
化解地方政府现存债务）,ll断其台"
（严格限制乃至于禁止变相利用各
种融资平台行政府举债之实）,"建
其责"（构建有效的问责机制,防止
地方公债的泛滥）,"评其级"（建立
科学合理的信用评级体系）,然后才
有可能真正出现规范有序的地方公
债制度.由此可见,欲借"中央代替
地方政府发债"的东风而顺势建立
地方公债制度的设想,其实现也难!
（责任编辑:
陈虹）
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