中国文化事业单位改革研究Word格式.docx

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深化事业单位改革，改善公共服务提供》，中信出版社，2005，第1~2页。

事业单位是中国特有的一种组织，从1963年开始，不同时期有过四次定义。

参见宋大涵、李建、王岩《事业单位改革与发展》，中国法制出版社，2003，第2~3页。

从这些定义可以看出，中国的事业单位在体制上被确定为一种非营利性的，在教育、科学、文化、卫生等领域从事社会服务的微观组织，与西方国家的公共服务机构类似，可以叫做“公共服务单位”（publicserviceunite），简称“PSU”。

但是，中国的事业单位的发展经历了从计划经济到市场经济的转变过程，在这个过程中，政府对事业单位的财政支持逐渐缩小，相当一部分经营性事业单位成为事实上的产业机构。

因此，事业单位作为公共服务单位又是一个历史遗留下来的有名无实的用语，它实际上是指以“事业单位”的名义开展公共服务和经营性活动的一批各种各样的服务性机构的总称。

（二）中国文化事业单位的分布

文化事业单位的分布是在不同历史时期由于社会需要和国家发展重点的转移而逐步形成的，而且隶属系统经历过多次变化。

目前的状况是，狭义的文化事业单位可以指文化部、新闻出版总署、广电总局等三大政府文化主管部门管理的单位，广义的文化事业单位还应该包括其他部委所属的文化事业单位，工会、共青团、妇联、文联、作协等全国性社会团体管理的文化事业单位，以及在民政部门登记注册的“民办非企业机构”。

狭义的文化事业单位是我国文化机构的主体。

截至2004年底，由文化部归口管理的文化事业单位556万个，文物保护机构3965个。

国家广播电影电视总局归口管理的有1966座广播电台和电视台。

新闻出版总署归口管理的具有独立法人资格的出版事业单位约为8100家左右。

数据由本课题组研究人员根据文化、广电、新闻出版等政府部门掌握的资料整理得出。

广义的文化事业单位目前没有统一的统计。

从课题组搜集到的数据看，工会系统有工人文化宫、俱乐部39万个，图书馆2万个中华全国总工会：

《2002年中国工会维护职工合法权益蓝皮书》，见新华网2003年1月24日。

；

目前全国的各种青少年校外活动场所共有12000多家，其中教育系统有2600多家，共青团系统有1400多家，妇联系统有1200多家见谷丽萍：

《大力推进青少年社会教育，努力开创青少年宫工作新局面》，2005年5月8日，中国青少年宫协会网。

（包括青年宫、少年宫、青少年活动中心、妇女儿童活动中心、青少年素质教育基地、少年科技站、科技馆等）。

“民办非企业”文化机构，是20世纪90年代中期以来对私人投资开办的非营利的文化机构的称谓。

根据民政部网站提供的数据，截至2004年底，全国在民政部门登记的民办非企业单位共有135万个，其中有文化类的3139个。

（三）中国文化事业单位的类型

尽管文化事业单位在体制上被定义为中国公共服务体系的一个部分，但是实际情况已经并非如此。

就整个事业单位而言，预算拨款目前大约只占全部收入的一半左右见世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局：

深化事业单位改革，改善公共服务提供》，中信出版社，2005，第4页。

，中国市场经济体制改革26年来，事业单位运作状况已经高度分化，类型已经多种多样。

从1989年1月起，财政部就将其国家预算内事业单位区分为“全额预算管理”、“差额预算管理”和“自收自支管理”三种基本的类型。

狭义的文化事业单位由三大文化主管部门管理，其统计数据中显示的财政依存度，有助于我们了解其类型分化状况。

根据我们搜集的数据，文化部系统事业单位的财政依存度最高，达到698％；

广电系统次之，约为10％左右；

新闻出版系统基本上已经成为重要的国民经济产出部门，产值约为1900亿元，据说对国家税收贡献仅次于烟草。

三大部门财政依存度差别反映出所属文化事业单位运行分化的状况：

文化部所属的文化事业单位（如艺术表演团体、公共图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站等）所提供产品收费能力不足，财政全额资助的单位绝大多数集中于此。

广电和新闻出版部门所属的事业单位所提供的产品易于“创收”，商业化和产业化程度较高，大多属于国家财政差额拨款和自收自支管理单位。

广义的文化事业单位和民办非企业文化单位缺乏上述部门性的统计数字。

根据课题组案例调查的情况看，这些文化事业单位由于缺乏明确的业务主管部门，因此普遍开展了各种创收活动，其所提供的产品和服务，以及机构的类型更加多种多样。

（四）文化事业单位存在问题

中国的改革开放已经进行了20多年，与经济部门相比，公共服务部门的改革相对滞后，已经成为新一轮改革的重点。

中国的公共文化服务部门分为“科学、教育、文化、卫生”四小类，文化事业单位规模最小，但是特殊性和复杂程度却很高，普遍存在的体制性和机制性问题已经严重制约新时期中国文化的发展，也在一定程度上影响了经济社会的全面、协调和可持续发展。

从所提供的产品和服务看，由于不加区别地鼓励实行有偿服务，使大部分文化事业单位虽然体制上仍然按公共服务机构管理，所提供的产品已经在很大程度上脱离了公共性质：

或者由于投入不足而萎缩（如公共图书馆等），或者由于扩大收费而蜕变（如工人俱乐部、青少年宫等），或者由于完全转向商业轨道而变质（如广播电视机构，依靠广告生存）。

从微观组织层面看，为了适应开展有偿服务的需要，大批有经营能力的事业单位（主要是在新闻出版、广播电影电视领域）获得了双重身份：

既是事业法人，也有企业法人执照，长期实行事业和产业双轨制的混合经营（即所谓“事业单位企业化管理”）。

在这种制度安排之下，在同一单位内，公共与非公共性质的产品和服务混淆，经营性活动与公益性活动交叉，多重功能相互重叠，多重发展目标相互冲突，内部管理机制日益混乱。

在政府监管层面，由于文化事业单位大部分已经市场化，成为事实上的营利性机构，传统的行政管理手段很大程度上与现实脱节了。

这一情形常常被概括为政府“越位”（主要指对产业属性较强的机构，政府干预过多）、“缺位”（主要指对公共服务性质较强的机构，政府支持不足）、“错位”（主要指不同政府机构之间管理权限不清，重叠错位）。

在结构布局层面，由于改革开放以来文化事业单位的发展过多依靠地方财政，以及允许事业单位自身创收的做法，导致文化发展在地区和城乡间严重不平衡。

经济发达地区消费水平高，文化需求旺盛，购买服务能力强，财政支持力度又大，各种文化机构发展形势就好。

落后地区有效需求不足，政府财政能力又弱，文化机构发展形势就差。

城市经济状况好，文化就发达，农村经济状况差，文化就落后，等等。

在宏观管理体制层面，改革开放以来，尽管一再提出改革文化体制，但是实际上宏观体制的管理理念还没有根本改变，适应市场经济的文化宏观管理体制思路没有形成，国家管理经济和管理文化还是“两张皮”。

表现在国家无论对文化事业还是文化产业都垄断过度，社会力量办文化的通道依然不畅。

虽然已经允许民办文化事业单位，但政策的取向仍然是限制民间资本的进入。

在2003年以后的改革中，有关方面经常以“办文化”、“管微观”、“管理系统内部的文化机构”这几个判断来指出这方面的问题。

中国文化事业单位改革研究

二中国文化事业单位的改革进程和评价

中国文化事业单位的改革事实上贯彻了文化事业单位发展始终，市场化是这一发展过程的主线。

1963年，国家第一次明确“事业单位”这一类社会组织的编制类型，这可以看作文化事业单位产生的标志。

仅仅3年后，“文化大革命”开始，文化事业单位基本瘫痪，未能正常进行文化产品的生产和服务。

直至1978年改革开放以来，文化事业单位才再次开始正常运行，而新设立的文化事业单位则构成目前文化事业单位的主体。

可以认为，中国文化事业单位的有效生命期几乎是在市场取向的改革进程中渡过的。

因此，中国文化事业单位的发展实际上是一个不断以改革推动市场化、以市场化推动事业和产业发展的过程。

（一）文化事业单位改革过程：

四个阶段

1978年改革开放以来，文化事业单位的改革经过了四个阶段。

1第一阶段：

1978～1983年

国家开始允许文化事业单位从事经营活动，“双轨制”模式开始浮现。

1978年，财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”。

1979年元旦，上海电视台播出了中国电视的第一条商业广告。

1979年9月30日，中央电视台播出了第一条外国商业广告。

这些事件标志着，在我国文化事业单位的核心领域，新闻出版传媒机构正式开始从意识形态宣传型向宣传与经营并重、双轨制运行的方向发展。

2第二阶段：

1984～1993年

各项改革决定出台，文化事业单位经营活动受到鼓励，允许文化事业单位拥有企业执照，“双轨制”合法化。

1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》出台，城市经济体制改革正式启动，公共服务部门改革分行业开始，科技体制、教育体制、卫生体制等各项改革决定陆续出台。

文化事业单位改革在一些行业（特别是演艺业）开始进行，经营活动普遍受到鼓励。

到了1987年，这一阶段改革措施演变为正式的政策出台，允许文化事业单位向工商行政管理部门申请登记，获得营业执照，合法开展企业化经营活动。

这标志着“双轨制”的合法化。

1987年，文化部、财政部、国家工商总局联合颁布了《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，鼓励文化事业单位利用自己的知识、艺术、技术和设备等条件，开展有偿服务，取得收入，用于补充事业经费的不足。

1989年1月，财政部发文，根据事业单位是否有“稳定的经常性业务收入”，将国家预算内事业单位区分为“全额预算管理”、“差额预算管理”和“自收自支管理”三种类型，将这一阶段改革从国家预算管理角度确定下来。

这标志着“预算内事业单位”在性质不变的情况下被区分为“公益性”、“准公益性”和“经营性”的不同类别。

3第三阶段：

1993～2000年

中国进入建立社会主义市场经济体制改革阶段，事业单位改革的正式决定出台，开始摸索在体制上将事业和产业分离运作。

1993年，党中央作出关于建立社会主义市场经济体制的决定，明确了改革的目标取向。

1993年11月，中国共产党中央委员会十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

1996年，事业单位全面改革开始，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。

提出将“政事分开”放到首位，推动各类事业单位在市场经济体制下逐步转变为独立法人参与市场运行。

1996年，《广州日报》报业集团成立，同时，广电系统事业单位“制播分离”改革开始，文化事业单位改革开始向着在体制上将事业和产业分离运作的方向发展。

4第四阶段：

2000～2006年

正式提出深化文化体制改革，发展文化产业，构建公共文化服务体系的任务。

文化事业单位“分类改革”的思路基本形成。

2000年10月，“推动文化产业发展”这样的用语第一次出现在党的公开文件中。

见中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》。

2001年8月出台另一个文件，肯定了将经营性文化事业单位组建成为产业集团这一改革思路。

中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署出台《关于深化新闻出版广播影视业改革若干意见》（“17号文件”），文件提出建立“以资产为纽带，业务为主线创建新型的、跨行业的、跨地区的传媒和出版集团”。

2003年6月，全国文化体制改革试点工作会议召开，事业与产业“分类改革”的思路成型，文化事业单位改革作为文化体制改革试点的中心环节全面展开。

（二）文化事业单位改革试点：

四个主要方面

文化体制改革试点从2003年6月开始进行，到2005年底基本结束。

与文化事业单位改革相关的问题主要涉及四个方面。

1宏观管理体制改革：

重建政府和文化事业单位的关系

这次试点明确了改革的首要任务是转变政府职能，目的是将直接生产和提供文化产品的政府，转变为管理文化产品生产和提供的政府（从“办”到“管”的转变）。

具体做法是，将不同的文化事业单位与政府分离（使事业单位不再是政府的附属机构，所谓“政企分离”、“政事分离”），重建政府和文化事业单位的关系。

目前，试点地区的政府新闻出版管理部门已经与出版社、出版集团实现了分离，广电部门也实现了与电台、电视台的分开。

2微观主体改革：

将事业单位建成不同的市场主体

这次试点明确了改革的中心环节是改造作为微观主体的文化事业单位，将原来单一的文化事业单位分为“公益性文化事业单位”、“实行事业体制企业化运行单位”，以及“确定为企业的单位”三种类型，明确了不同的改革要求，区别重建。

第一类要加大投入，调整资源配置，逐步建设成公共文化服务机构；

第二类要由国家重点扶持，但是要改进和完善国家扶持的方式。

其中的新闻媒体要优化组织结构，整合内部资源，转变经营方式，将经营性环节从事业体制中剥离出来，转制为企业，进行市场运作，为主业服务；

第三类要整体实现转制为企业，重塑为文化市场主体。

3实行综合执法，推动文化行政管理体制改革

这次试点启动了政府文化部门行政管理体制的改革，目的是改变以“条条”和“块块”的行政方式对文化事业单位实施监管造成的机构重叠、效能低下、多头管理的问题。

具体做法是，适应建立统一开放、规范有序的文化市场发展的要求，将试点地区地市和区县一级文化、广播电视、新闻出版“三局合并”，成立文化广电新闻出版局，整合文化、工商、税务等部门市场执法机构，实行“综合执法”，为公共文化服务和文化产业发展创造统一高效的管理环境。

4逐步开放市场，多种经济成分共同发展

这次试点提出，要形成“公有制为主体，多种所有制共同发展的文化产业格局”，目的是改变中国的文化市场开放程度不够，国有文化机构比重过大，对非公经济准入限制过多，不利于产业发展的问题。

这意味着在文化体制改革全面展开后，将通过一系列文化经济政策的实施，2005年，已经出台了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（国发［2005］10号）、《关于文化领域引进外资的若干意见》（文办发［2005］19号），等等。

鼓励非公经济进入文化产业领域，以此促进文化市场资源整合。

同时，也表明将逐步对非公经济开放公共文化服务领域。

（三）改革评价：

进展和面临的主要问题

如果全面回顾文化事业单位的改革，有以下几点应该予以充分肯定：

首先，20多年来的文化事业单位改革，总的方向是一种“市场取向”的改革。

在社会主义市场经济体制形成过程中，以出台“文化经济政策”的形式逐步放松管制，同时摸索体制改革的路径，这是在改革总体目标尚不清晰，市场经济环境尚未形成条件下的现实选择。

其次，“十五”期间的文化事业单位改革，是在我国经济体制改革目标模式基本清晰，公共服务部门改革和文化体制改革全面展开的形势下进行的，是文化体制改革在不同领域长期摸索的结果，是一次根本性的转折和全面的制度创新，可以说是打开了中国文化事业单位通向新体制的通道。

第三，2003年文化体制改革试点以来的文化事业单位改革，明确了“分类改革”的基本思路。

“公益性文化事业”和“经营性文化产业”两种性质的区分，是从经济上明确了文化单位的“营利”和“非营利”性质；

“事业”、“产业”、“事业体制、企业化运营”三种类型，是看到了文化单位区别于其他生产组织的特点，深化了对文化事业单位的特殊性质的认识。

第四，在推进文化体制改革的同时，提出构建公共文化服务体系，加大了财政对公益性文化事业单位的扶持力度，一定程度上遏制了长期以来公共文化服务体系日益衰退的趋势，形成了公共文化事业和经营性文化产业“两加强”，协调发展的良好势头。

改革试点以来最大的成果是提出了“新文化发展观”，打开了思想观念的“总开关”，为全面的体制性构建提供了思想理论基础。

新文化发展观要求，要重新认识社会主义市场经济条件下文化发展的规律；

要将人民群众看成是文化市场的消费者，把面向市场与面向群众一致起来；

要将解放和发展文化生产力看成是我国市场经济条件下发展社会生产力的不可缺少的组成部分，把文化产品的商品属性和意识形态属性统一起来；

要建立既符合社会主义精神文明建设的特点和规律，又适应社会主义市场经济发展要求的新的文化管理体制。

这就基本上解决了文化发展与市场经济发展的关系，以及文化体制与市场经济体制的关系问题，从而解决了一直以来无法突破的、将意识形态问题独立于市场之外，将文化体制孤悬于市场经济体制之外的认识障碍，将我们要建立的新的体制的基础从计划转向了市场。

这就使得文化事业单位有可能在新的文化体制改革目标模式下，实行整体性重构。

但是也要看到，由于文化事业单位改革的特殊性和复杂性，目前的改革还只是取得了阶段性的成果，进一步深化文化事业单位改革，仍然面临着若干深层次问题需要解决。

首先，20多年来，尽管改革的“市场取向”正确，但是也出现了片面的市场化倾向。

不加区别地开放收费服务以弥补财政经费不足，使得相当一部分公共文化服务机构丧失了公共服务功能，特别是经济发展落后地区和农村地区公共文化服务体系普遍衰退。

其次，文化体制改革试点以来，尽管已经突破了思想障碍，但是由于长期以来管理体制和运行状况脱节严重，管理部门对于所属事业单位底数不清，造成了工作准备不够充分、盲目性较大，改革方案制订过于仓促、失之笼统，以及配套政策不完善等问题。

以致不少参与改革的文化事业单位无所遵循，进退失据。

第三，“分类改革”的基本思路是正确的，但是“分类研究”不彻底，实现“整体性重构”文化事业单位的改革目标，还是一个有待完成的任务。

除了具有明确产业属性和公益属性的文化机构外，存在大量中间形态无法分类。

特别是那些目前被称为“事业体制，企业化运营”的单位，宣传属性和产业属性不合理结合，单位性质依旧混淆不清，导致意识形态宣传作用不能很好发挥，产业发展的潜力也得不到充分释放，公共服务的职能依然存在着缺位的问题。

第四，“公共文化服务体系”虽然开始得到重视，但是由于市场准入还有大量限制，在着眼于以改革盘活国有文化事业单位“存量”的同时，对推动社会力量参与公共服务事业，做大“增量”重视不够。

这就使得改革具有“存量改革”的封闭式特点，令改革的效果打了折扣。

本课题组认为，文化事业单位改革的进一步深化，需要认真研究市场经济的一般规律和文化生产的特殊规律，认真研究我国特殊的发展道路和特定的体制环境，对于现行的文化事业单位进行全面分类。

在此基础上，才能科学设计改革的目标模式，并提出实现改革目标的科学对策。

在这个意义上说，我们需要构建的是一个新型的公共文化服务部门及其管理体制。

这实际上是一个比发展文化产业更为复杂而艰巨的任务。

三中国文化事业单位分类研究与目标模式设计

中国文化事业单位改革的根本任务，就是要塑造文化市场的微观主体，并在政府、市场和第三部门之间，建立起一种科学、合理、高效和可持续的合作模式，保证公共文化产品和服务得以充分提供。

实现这一任务的基础，是对文化事业单位进行全面、彻底的分类。

本文将尝试提出一个系统的分类方法，并从分类入手，对我国文化事业单位的目标模式进行初步设计。

（一）分类方法研究：

一种“三重逻辑建构”

目前对于“公益性事业单位”和“经营性产业单位”两种性质，“事业”、“事业体制、企业化运行”、“产业”三种类型的划分，缺乏统一的方法基础，因此，有必要对分类理论进行再梳理。

我们的研究结论是，分类方法是一个由三层分析框架构成的整体：

首先是根据市场经济一般规律的经济学分析，其次是根据文化发展的特殊规律的文化经济分析，最后是从我国特殊的制度环境出发而作出的特殊制度安排。

需要说明的是，这一分类应该是逻辑上统一的和“可还原”的。

无论我国的文化机构具有什么独特的类别形态，都不应该违背市场经济条件下文化机构分类的普遍规则，并最终可以还原为经济学意义上的“公”、“私”机构类型划分的一般原则，否则就有可能造成监管问题。

1在市场经济条件下，文化产品和服务首先具有一般的经济属性

经济学根据市场经济的一般规律，将产品分为“公共产品”与“私人产品”，认为具有不可排他性、消费的共同性（外部性）、难以衡量（特异性或者信息不对称）、选择性有限（天然垄断）等特征的产品和服务是公共产品，其他则是一般意义上的私人产品。

公共产品和私人产品分别由不同性质的机构生产和提供。

在市场经济条件下，文化产品也应该根据经济学的方法，分为公共产品和私人产品，由不同的机构生产和提供。

2在市场经济条件下，文化产品除了具有上述一般经济属性外，还有特殊的文化属性

文化是一种特殊的商品，它具有一种“内外结构”，是物质外壳与意义内容的有机结合。

文化产品与服务作为消费对象是其“非物质性”的意义内容而非物质性的外壳。

消费一件文化产品，既是对一种物品与服务的消费，也是对一种价值诉求、教化理想和审美态度的接受。

这种对“意义内容”的消费需要，显然不同于物质生活产品，从而使得文化产品的性质和监管方式的复杂化程度大大提高。

3在我国社会主义市场经济体制条件下，还要考虑到我国处于社会转型期的发展阶段和特殊的制度条件，关注文化产品的“意义内容”的影响，以及基于意义内容的监管形式

我国目前对于文化产品“社会效益”的一再强调，以及对文化生产机构“始终将社会效益放在首位”的要求，即表现出对意义内容影响的关注；

对文化领域投融资的各种“准入”政策，则反映了国家对于负有宣传职责的文化机构的特殊监管考虑。

（二）对我国文化事业单位的分类尝试

根据以上的分类方法，我们尝试对于目前的文化事业单位进行以下分类。

首先，依据经济学的一般原理，在全部文化产品和服务中区分私人品和公共品，并根据产品的特性对各类文化事业单位的未来地位予以确定。

从经济学原理出发对文化产品的分类可以有“效率”和“公平”两类。

根据经济学的“效率”的原则，可以将“原创”与“复制”看做区分文化事业单位“营利”和“非营利”性质的第一类根据。

因此，那些与保护、整理、研究文化遗产，以及从事文化艺术内容原创有关的机构（国际上一般称为“国家文化机构”，NationalCulturalInstitution），应该首先被确立为非营利的新型事业机构，以区别于一般的营利性企业。

这些机构包括：

文物及民族民俗文化遗产保护机构、图书馆、博物馆、纪念馆、档案馆、人文社会科学研究机构，以及一部分作为“国粹”象征的演出团体。

根据“公平”的原则，可以将有利于