中国土地法律制度概述.docx
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中国土地法律制度概述
中国土地法律制度概述
在2012年11月28日召开的国务院常务会议上，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。
会议决定将草案提请全国人大常委会审议。
虽然目前具体修改条款还未可知，但有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。
在中国，土地问题历来都是一个基本问题。
在历史上，中国是一个农业大国，而土地是农业之本。
改革开放以来，土地对于改革和发展的重要性也日益显现。
自1986年《土地管理法》实施以来，中国逐渐建立了一套具有中国特色的土地法律制度。
一、土地相关主要法律、法规、规章、规范性文件
序号
法律法规名称
制定机关
施行日期
1
《土地管理法》
全国人大常委会
2004年8月28日
2
《物权法》
全国人大
2007年10月1日
3
《城乡规划法》
全国人大常委会
2008年1月1日
4
《城市房地产管理法》
全国人大常委会
2007年8月30日
5
《农村土地承包法》
全国人大常委会
2003年3月1日
6
《土地管理法实施条例》
国务院
1999年1月1日
7
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
国务院
1990年5月18日
8
《农村土地承包经营权流转管理办法》
农业部
2005年3月1日
9
《协议出让国有土地使用权规定》
国土资源部
2003年8月1日
10
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》》（试行）
国土资源部
2006年8月1日
11
《协议出让国有土地使用权规范》（试行）
国土资源部
2006年8月1日
12
《全国土地分类》（试行）
国土资源部
2002年1月1日
13
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
国务院
2004年10月21日
14
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》
国务院
2006年8月31日
15
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
国务院
2011年1月21日
16
《建设项目用地预审管理办法》
国土资源部
2009年1月1日
17
《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》
国土资源部
2008年6月27日
18
《闲置土地处置办法》
国土资源部
2012年7月1日
二、土地分类
1、按土地性质分类
国有
农用地
建设用地
未利用地
集体所有
农用地
建设用地
未利用地
2、按土地用途分类（国有土地使用权）
国有土地使用权
土地使用权出让最高年限
居住用地
七十年
工业用地
五十年
教育、科技、文化、卫生、体育用地
五十年
商业、旅游、娱乐用地
四十年
综合或者其他用地
五十年
三、名词解释
1、农用地、建设用地、未利用地
（1）农用地包括：
耕地（包括基本农田）、园地、林地、牧草地、其他农用地（包括设施农用地）。
基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。
（根据《基本农田保护条例》）
（2）建设用地：
商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地（包括军事设施用地、宗教用地等）。
（3）未利用地：
未利用土地（包括荒草地、盐碱地等）、其他土地（包括河流水面、湖泊水面、滩涂等）。
2、国有土地、集体土地
国有土地：
包括城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征用的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
集体土地：
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
3、土地利用整体规划，土地利用年度计划，城市总体规划、村庄和集镇规划
（1）土地利用整体规划（根据《土地利用总体规划编制审查办法》）
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。
各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
土地利用总体规划主要内容：
（一）现行规划实施情况评估；
（二）规划背景与土地供需形势分析；（三）土地利用战略；（四）规划主要目标的确定，包括：
耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；（六）土地利用的差别化政策；（七）规划实施的责任与保障措施。
分为国家、省、市、县和乡（镇）五级，实行分级审批。
编制机构：
各级人民政府；审批机构：
各级人民政府。
规划期限为15年。
（2）土地利用年度计划（根据《土地利用年度计划管理办法》）
土地利用年度计划是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。
新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。
土地利用年度计划指标包括：
（一）新增建设用地计划指标。
包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。
（二）土地开发整理计划指标。
包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。
（三）耕地保有量计划指标。
前款第
（一）项规定的新增建设用地计划指标，分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标。
土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同。
编制机构：
各级人民政府；审批机构：
各级人民政府。
（3）城市总体规划、村庄和集镇规划（根据《中华人民共和国城乡规划法》）
城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。
详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。
省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。
其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。
县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。
其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。
省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。
镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。
编制机构：
各级人民政府；审批机构：
各级人民政府。
4、国有土地使用权出让、国有土地使用权作价出资或者入股、国有土地使用权租赁、国有土地使用权划拨、国有土地使用权转让、国有土地使用权出租、国有土地使用权抵押、国有土地使用权出资、国有土地使用权继承
（1）国有土地使用权出让（根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）
土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
出让方式：
协议、招标、拍卖。
土地一级市场，有偿使用。
（2）国有土地使用权租赁（根据《规范国有土地租赁若干意见》）
国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。
国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。
土地一级市场，有偿使用。
是在改革划拨土地使用制度过程中出现的过渡性形态。
（3）国有土地使用权作价出资或者入股（根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》）
国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。
土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
土地一级市场，有偿使用。
是在改革划拨土地使用制度过程中出现的过渡性形态。
（4）国有土地使用权划拨（根据《房地产管理法》、《划拨土地使用权管理暂行办法》）
土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
适用于以下必须的建设用地：
国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；法律、行政法规规定的其他用地。
企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：
（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；
（二）国有企业改组为股份合作制的；（三）国有企业租赁经营的；（四）非国有企业兼并国有企业的。
国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。
土地一级市场，无偿使用。
（5）国有土地使用权转让（根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）
土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。
未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。
土地二级市场。
A以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：
（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；
（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。
转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。
B国家以土地使用权作价出资（入股）的土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。
C国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。
承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。
承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。
D符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；（三）具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；（四）依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
（6）国有土地使用权出租（根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）
土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。
对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁。
对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。
对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。
对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。
土地二级市场。
A未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。
B国家以土地使用权作价出资（入股）的土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。
C国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。
承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。
承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。
D符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；（三）具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；（四）依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
（7）国有土地使用权抵押（根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）
土地二级市场。
A以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权。
B国家以土地使用权作价出资（入股）的土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。
C国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。
承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。
承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。
D符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；（三）具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；（四）依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
（8）国有土地使用权出资
《物权法》第143条规定：
“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。
《城市房地产管理法》第27条规定：
“依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产。
”
土地二级市场。
（9）国有土地使用权继承（根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）
依照条例的规定取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。
土地二级市场
5、土地征用、土地征收
土地征用：
征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产。
权利主体不变，权利主体不变。
土地征收：
（1）集体土地征收。
（2）征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿。
6、城乡建设用地增减挂钩（根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》）
城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
7、建设用地预审、建设用地批准证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证
（1）建设用地预审（根据《建设项目用地预审管理办法》）
建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。
（2）建设用地批准证书（根据《土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》）
以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。
土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。
以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。
能源、交通、水利、矿山、军事设施筹建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。
（3）建设用地规划许可证（根据《中华人民共和国城乡规划法》）
在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
（4）建设工程规划许可证。
（根据《中华人民共和国城乡规划法》）
在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
四、与土地相关的审批手续
1、农用地转用审批手续（根据《土地管理法》、《建设用地审查报批管理办法》）
（1）建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，在土地利用总体规划确定的省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市建设用地规模范围内，为实施该规划按土地利用年度计划分批次用地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。
在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。
不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
（2）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、证用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
2、集体土地征收审批手续（根据《土地管理法》、《建设用地审查报批管理办法》）
征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。
其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
3、使用土地利用总体规划确定的国有未利用地审批手续（根据《土地管理法实施条例》、《报国务院批准的建设用地审查办法》）
具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。
下列建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地作为建设用地的，需报国务院批准：
（1）国家重点建设项目；
（2）军事设施；（3）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（4）国务院规定的其他建设项目。
4、具体建设项目占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地审批手续（根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》）
（1）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟汀供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的；应当报上级人民政府批准。
（3）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。
有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（4）土地使用者应当依法申请土地登记。
通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟汀方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。
土地使用者应当依法申请土地登记。
5、能源、交通、水利、矿山、军事设施筹建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地的审批手续（根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》）
（1）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告：
可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部问提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟定订征农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。
（3）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。
有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（4）土地使用者应当依法申请土地登记。
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