试论当前食品安全监管三维模式之架构.docx

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试论当前食品安全监管三维模式之架构

试论当前食品安全监管三维模式之架构

衢州市市场监督管理局何小英

【内容摘要】随着食品监管体制改革不断深入，“大市场”及“监管大市场”理念将逐步展开，监管执法领域必将越来越广，监管执法责任必将越来越大，监管执法压力和风险必将同步无限增长。

如何突出监管重点，完善监管链条，创新监管模式，控制食品生产经营过程全覆盖，切实“扣紧舌尖上的安全阀“，让人们吃得放心、吃得安全，是政府必须承担的重要职责，是所有监管干部应该承担的执法责任。

【关键词】

体制改革食品安全监管模式三维创新

【正文】

2013年食品药品监管体制改革拉开帷幕，截至目前，浙江省各市县工商部门与当地食药部门开始整合，并划入质监部门的食品安全监管职能，纷纷成立市场监督管理局。

然而，随着改革的深入，很多归整干部反而对食品安全如何监管，监管什么有点茫然。

为此，笔者结合改革框架和国家、省市政府、工商、食药部门最近出台的相关法律法规和政策就如何创建三维模式架构食品安全监管谈几点粗浅的看法。

一、食品安全监管现行模式

2013年年初，按照党的十八大、十八届二中全会精神和第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，我国决定组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。

经过一年多的体制改革，应该说各职能部门在食品安全监管方面的“规定动作”已经比较清晰。

（一）国家工商总局、省级工商局食品安全监管保留项目：

1.食品市场主体登记注册监管。

一是便捷高效、规范统一地办理食品市场主体注册登记并对登记事项进行监管。

二是发挥登记注册职能作用，积极配合有关部门淘汰不符合国家产业政策和许可条件的食品生产经营者，支持食品企业兼并重组。

三是综合分析利用工商登记信息，关注食品市场主体发展的新情况、新亮点、新热点，为政府决策、部门监管、行业自律和社会投资提供优质高效的服务。

2.食品商标监管。

防范与规制食品商标恶意抢注行为，强化食品注册商标专用权保护，保持打击侵权假冒的高压态势。

3.食品生产经营领域反垄断与反不正当竞争执法工作。

进一步加大对食品市场垄断协议、滥用市场支配地位以及“傍名牌”等违法行为的打击力度。

4.食品广告监管。

监督指导大众传播媒介落实广告发布审查责任，严把食品广告发布关，强化广告监测检查，严格监管食品广告，严厉查处广告中宣传食品的治疗作用、使用国家机关及其工作人员名义推销产品以及使用专家、消费者名义或者形象为特定功效做证明等行为。

5.消费维权方面。

一是对食品市场经营行为仍有监管职责的相关申诉举报，按程序依法处理，妥善解决消费纠纷，及时查处违法行为。

二是进一步完善12315信息网络体系，对相关咨询和申诉举报信息进行汇总分析，结合消费者申诉举报热点难点，有针对性地强化相关监管执法，并及时通报相关部门和报告当地政府，为完善食品市场监管制度和食品产业政策提供参考。

三是针对食品市场特点和消费者诉求集中的问题，立足职能，创新消费教育引导的载体和抓手，普及消费知识，引导新型消费方式，不断提振食品市场消费信心，提升消费者科学合理消费能力。

6.行业自律方面。

发挥行业协会自律和社会组织监督作用，强化企业自我管理，促进食品市场主体健康发展。

支持消费者协会等社会组织加强宣传教育和社会监督，向消费者宣传食品消费知识，加强对食品经营者的社会监督，督促履行法定义务和社会责任。

7.食品违法案件查办方面。

依法履行市场监管职责的同时，加强与食品药品监管等部门的信息通报和执法协作，对监管中发现涉及食品安全的案件，及时移送食品药品监管部门依法处理。

8.食品安全信息报送方面。

建立健全食品市场信息管理制度，严格信息报告和信息发布纪律，依法按程序管理食品市场监管信息，防止造成误导和不良炒作；对监管执法中发现的涉及食品安全的信息，按程序及时通告当地政府和卫生、食品药品监管等部门。

国家工商总局、省工商局移转食药监部门监管的项目：

1.流通环节食品安全监管职责划转到新组建的食品药品监管部门。

流通环节食品安全监管职责其实是“八项制度”，包括食品市场主体准入登记管理制度（目前这一块职责很多地方还是由工商部门暂时在行使）；食品市场质量监管制度；食品市场巡查监管制度；食品抽样检验工作制度；食品市场分类监管制度；食品安全预警和应急处置制度；食品广告内容审查制度（备注：

国家工商总局2009年8月18日《关于印发<食品市场主体准入登记管理制度>等流通环节食品安全监管八项制度的通知》的提法是“食品广告监管制度”；中央编办发文对有关部门职责内设机构和人员编制进行调整，明确“食品药品监督管理部门负责药品、医疗器械、保健食品广告内容审查”）；食品安全监管执法协调协作制度。

2.食品安全申诉举报。

根据《国务院食品安全办、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管总局关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》（食安办〔2013〕13号）精神，涉及食品安全的申诉举报，随职责移交和队伍划转，由食品药品监管部门负责受理。

（二）国家质检总局、省级质检局食品安全监管保留项目：

1.负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理。

质量监督部门发现食品相关产品可能影响食品安全的，应及时通报食品药品监督管理部门，食品药品监督管理部门应当立即在食品生产、流通消费环节采取措施加以处理。

2.负责进出口食品安全、质量监督检验和监督管理。

进口的食品以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。

国家质量监督检验检疫总局应当收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报国家食品药品监督管理总局。

境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全问题的，国家质量监督检验检疫总局应当及时采取风险预警或者控制措施，并向国家食品药品监督管理总局通报，国家食品药品监督管理总局应当及时采取相应措施。

国家质检总局、省质检局移转食药监部门监管的项目：

1.生产环节食品安全监督管理职责；2.化妆品生产行政许可、强制检验的职责；3.医疗器械强制性认证的职责。

此次改革方案，国家层面保留国务院食品安全委员会，但具体工作由食品药品监管总局承担。

食品药品监管总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。

国家在精简整合食品安全管理机构的同时，仍将发挥多部门间的协作，如农业部的种植、商务部的养殖等都属食品安全领域的重要部门，林业局也有审批相关手续的权力，这些都需要食安委办公室起协调作用。

食品从生产、加工、流通等环节的检查和监督职能则由食药监总局的相关职能处室负责，各部门错综复杂的定期或不定期、专项或非专项检查也将随着职能的转变“合并同类项”实现效能最大化的利用，尽可能避免食品加工、生产、流通企业的经营者“疲于各类检查”。

（三）浙江省食品安全监管职能整合模式。

2013年12月9日，在《浙江省人民政府关于改革完善市县食品药品监管体制的意见》中，明确要求将县级工商局与食药监局合并，整合为市场监督管理局，以强化食品安全监管，维护市场秩序稳定。

在地市一级，给了两种选择——可参照省政府的做法，将工商、质监部门的食品安全监管职责整合调整到食品药品监督管理局；也可将食品药品监管、工商部门的职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。

据悉，浙江所有地市最终都选择了后者，这意味着，除了在省级还保有工商局、食药监局之外，往下都是市场局（保留食药局、工商局的牌子）。

这种局面被形象地概括为“两个爸爸，一个儿子”。

这样的体制调整，对于各市县来说，一则有利于改变分段监管、存在监管缝隙的情况，实现全程监管；二则有利于实现部门间人、财、物等执法资源的集约配置和资源共享，实现高效监管；三则有利于建立机构精简、权责统一的行政执法体制，实现权威监管。

工商、食药监体制改革的推行，既可以说是势在必行，是时代的赋予，历史的重托，也“坐实”了地方政府食品安全监管责任。

在胡颖廉看来，浙江模式避免了食品安全监管的重复投入，也规避了工商、质监在基层划转人员编制的难题，同时与十八届三中全会传达的改革方向一致，这与当地经济发展水平和理念超前有关。

（见图例一）

二、各市县食品安全监管职能整合中存在的缺陷

1.顶层设置不对称。

食品安全领域几乎所有矛盾均与“市场”有关，随着整合脚步愈走愈近，愈走愈急，改革愈来愈深入，“大市场”及“监管大市场”理念将逐步展开，监管执法领域必将越来越广，监管执法责任必将越来越大，监管执法压力和风险必将同步无限增长。

“二个爸爸，一个儿子”的局面也必将在较长时间内存在，很多基层干部存在困惑是难免的，一是搞不清楚自己应该干什么，应该怎么干，干到什么程度才算是不越位、不缺位，履职到位？

二是不知道业务应该接受哪个部门指导，如何指导才能到边到角落实到位？

三是遇到工作实践中疑难问题、拿不定主意时不知道该向哪个部门请示汇报？

2.人员素质不对称。

一是应对办法不多。

食品安全问题日益多样化，食品安全监管工作错综复杂，很多干部面对新形势、新问题显得力不从心。

有人戏说现在的食品安全监管是“上管天，下管地，中间管网络”，又有人说食品安全监管是“海陆空”全方位监管，海上、空中进出口食品，陆上自产自销食品（包括小作坊等）、流通食品（包括仓储食品、冷库冷藏食品等）。

流通领域食品销售除了商场、超市、集贸市场、小食杂店、各类食品销售门店外，还有中介机构、直销、代理经营、网上、电话订购、送货、配送企业、非实物销售的食品经营者，有的有经营场所或仓储，有的没有。

而多种形式网购食品销售业态的出现，如淘宝、天猫、微信、微博、博客、APP等等都成了销售平台和销售手段，这些新生事物的出现更让很多食品安全监管干部措手不及，抓耳挠腮。

二是专业技术人员严重匮乏。

食品安全生产监管工作的融入，让很多监管干部成为食品安全监管“门外汉”、“盲人”、“路人”。

据不完全统计，此次各市县工商、食药、质监部门整合，工商干部中90%以上是法律专业、经济管理专业、文秘专业、会计专业出身，对食品生产、制造流程，食品添加剂的科学运用，转基因食品的存在，可以说知者少之又少，甚至没有。

而食药、质监部门对流通领域食品该监管什么、如何监管，几乎不知甚至没有任何经验。

如何培育、提升全体归整监管人员素质，让监管干部在不同的监管领域迅速将不同的知识加以融会贯通，使他们在监管过程中既有方向又有办法，尚需时日。

三是监管能力不足。

与食品安全严峻形势相比，监管能力存在不少“短板”。

尤其是当前食品安全监管呈现出食品生产经营主体数量很多、食品类别很杂、食品需求量很大、食品生产经营过程复杂、食品安全隐患不易发现等特点，监管人手显然不够，执法装备明显匮乏，仅“眼观目测”难以发现安全隐患；安全标准、检验检测、风险监测等技术体系还不完善，很难做到事前防范、科学管理，时常出现“心有余而力不足”的情况。

实际执法中，以罚代刑也时有发生，有的该重罚的却“蜻蜓点水”，有的该承担刑事责任的却“一罚了之”，甚至有的执法人员置法律权威于不顾，“睁只眼、闭只眼”，有法不依、违法不究，致使一些食品生产经营者存在唯利是图、知法犯法的情况。

3.信息不对称。

食品安全规制中各主体（食品供给者、监管者、消费者、社会组织、媒体等）之间存在严重的“信息不对称”，是导致食品安全事件频发的深层次原因，主要表现在三个方面：

其一，监管者之间的信息不对称。

在这之前，我国食品安全监管体制是“以品种监管为辅，环节监管为主”，对食品安全的监管权以生产、流通、消费、初级农产品来划分，分别由质监总局、工商总局、食药监总局、农业部以及商务部等多个部门构成，卫生部负责综合协调，多部门综合监管体制不可避免地存在“信息孤岛”，包括各监管部门网络协同系统不兼容造成的信息不对称。

譬如农产品生产经营、食品生产经营许可、餐饮服务许可、食品流通许可这些最直接、最能清晰反映食品生产经营者准入和发展状况的数据目前分别存放在农业部门、质检部门、工商部门、原食药部门，暂时尚未有共享平台。

监管主体准入数据的不完整、缺失、碎片，无疑是造成监管空白和监管漏洞的重要因素。

其二，监管者与被监管者之间的信息不对称。

由于我国缺乏高效的信息披露机制和制度，食品安全信息不能及时在企业、消费者、政府监管机构之间低成本、高效率的流动、共享，食品企业产品的安全信息不易被监管者获得，或者信息获得的成本太高。

监管者与食品企业之间的信息不对称致使食品企业的违法行为不易被发现或被发现的概率很低，就促使他们进行投机、短期行为，导致食品安全事件频发。

比如，在“地沟油”事件中，“地沟油”生产过程涉及多个环节和主体，上游方面有各种废弃垃圾、中游有“地沟油”生产企业、下游有“地沟油”消费餐馆，监管机构只要获悉“地沟油”产业链中的一个环节、主体的违法信息，都可能对“地沟油”实施有效监管，可惜监管机构往往处于信息被动地位。

其三，食品企业与消费者之间的信息不对称。

著名经济学家乔治.阿克洛夫在《柠檬市场：

质量不确定性和市场机制》中提出“逆向选择”理论，认为当产品的卖方对产品质量比买方拥有更多的信息时，就会导致出售低质产品的情况，从而使低质量产品驱逐高质量商品。

因为食品安全信息的不对称，消费者可能选择价格低的食品而舍弃高价的食品，作为食品企业它要提供高质量的安全食品，就必须付出更高的生产成本，而市场的“逆向选择”不能给合法企业的成本补偿，最终会影响整个食品行业的集体“道德风险”。

典型的如“三鹿事件”中的“三聚氰胺”，如果企业不添加“三聚氰胺”，就必须付出更高的成本才能保证牛奶中的蛋白质含量，而市场价格是相对稳定的，消费者不会对增加成本买单，结果企业只有集体选择非法添加，这是食品行业中“信息不对称”的恶劣影响。

三、未来食品安全监管的三维模式架构

最高人民法院最近出台了《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，中央纪委监察部则通报了5起危害食品安全责任追究典型案例，无不强调食品安全是基本民生问题，保障食品安全是各级政府的重大责任，地方政府和相关部门必须认真履行食品安全监管职责，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

2014年2月17日，蔡奇在浙江省食品安全会议上也指出，要尽快实现市县两级食品药品监管体制改革完全到位，乡镇（街道）也要在5月底前组建市场监管所。

要进一步加强食安委及食安办综合协调、各监管部门之间协作以及新成立的市场监管局的监管职能，健全监管体系。

要把食品安全工作摆在更加重要位置，做到工作责任“零推卸”、食品安全“零隐患”、违法违规行为“零容忍”。

这一场被寄予众望的食药监管体制改革可以说正至关键处，更是深水区，呈现出积极与消极并存，利益与矛盾凸显的态势。

新成立的市场监管局、新调整的部门监管职能、新配备的人员力量，如何理顺关系、形成合力、打开局面，是摆在各级、各部门面前的头等大事。

笔者试图就新形势下如何创新和架构食品安全监管三维模式，谈一点自己的想法。

（一）食品安全监管空间布局的三维模式架构

1.城镇食品安全监管模式。

一是继续以最严格的监管依法落实食品生产经营者主体责任。

食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的。

公众存在政府对食品安全监管不力的看法，很大程度上也源于企业“第一责任人”的责任意识淡化，本该由企业承担的第一责任，却由政府为其背书。

胡颖廉就认为，这个问题的核心是要转变理念和方式，目前监管部门主要扮演“保姆”或“保安”角色，管了许多不该管、管不好的事，出了事消费者当然找政府。

针对当前食品行业的信用体系、诚信体系尚不健全，食品生产经营主体良莠不齐，道德滑坡、诚信缺失、责任缺失、故意违法等问题仍然比较突出，有的甚至衍生为行业“潜规则”，监管部门要转变理念和方式，真正理想的角色应该是“警察”，让生产经营者自己担负起首负责任。

二是建立“黑名单”制度。

对不法生产经营者，依法公开其违法信息，使其“一处失信、寸步难行”，情节严重的要实行清退和行业禁入。

三是严惩重处食品安全乱象，完善食品民事赔偿制度。

治乱要用重典，对那些涉及面广、社会影响大、群众反映强烈以及带有“行业潜规则”性质的食品安全犯罪，要依法加大惩处力度，以儆效尤。

要积极探索建立食品安全责任强制保险制度，保护消费者合法权益。

2.农村食品安全监管模式。

改革之前，工商、食药、质检等部门在农村的监管力量相对薄弱。

像“娃恰恰”、“康帅傅”、“奥立奥”等山寨商品，还有过期食品、三无产品等假冒伪劣商品，在一些农村集市商店寻常可见。

农村之所以会成为假货集中地，不排除农村消费者辨别能力差、消费水平低、维权意识不强，甚至有点图便宜“知假买假”的现象，特别是留守的“996138”（老人、儿童和妇女）群体，辨识能力较差容易上当；但更多的农村消费者其实是无奈接受，因为附近小店几乎只有假货可买。

为此，一是健全基层管理体系。

县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构，并充实基层监管力量，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白，确保食品和药品监管能力在监管资源整合中都得到加强。

在农村行政村设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责，深化农村食品安全社会化、网格化监管力度，破解“看得见的管不着、管得着的看不见”等食品安全错位监管矛盾。

二是进一步加强基层农产品质量安全监管机构和队伍建设。

推进食品药品监管工作关口前移、重心下移，加快形成食品药品监管横向到边、纵向到底的工作体系。

三是务必在农村食品安全监管的覆盖全程上下功夫。

要重点打击农村七类食品安全问题，包括在食用农产品种植、养殖、收购、贮存、运输等过程中，使用禁限用农药、兽药及滥用添加剂、着色剂等；私屠滥宰生猪、屠宰病死动物、注水及非法添加有毒有害物质等行为；滥用食品添加剂，如凉粉凉皮等滥用含铝添加剂等行为；用非食用物质和其他可能危害人体健康的物质处理食品，如用甲醛加工食用血产品；用非食品原料生产加工食品，如地沟油；将回收食品作为食品生产原料等行为，如过期卤味重新回收加工等；生产经营有毒有害肉及肉制品、水产品及其制品，如使用病死、毒死、来源不明及未经检疫的禽畜肉加工肉制品。

这些问题中，出现最多的是滥用添加剂和病死动物这两个词，因此应成为严打重点。

重点检查农村八类食品生产经营场所及品种，包括：

无证无照小作坊、食品集中生产加工区域、冷冻食品仓库、大型食品批发市场及周边区域、屠宰场所、农贸市场自制食品、学校周边的低价劣质食品、餐饮单位使用的食用油、肉类制品等。

切实细化监管措施，确保监管对象没有疏漏、监管环节没有缝隙、监管区域没有死角。

特别是对食品生产经营的重点环节和关键节点，要从严监管、全面掌控，加强上下联动、左右配合，延伸监管触角、覆盖监管全域，着力构建从生产到消费、从田间到餐桌的全过程监管体系。

3.网络食品安全监管模式。

近年来，食品网购市场已成为各家电商企业争相抢夺的目标，除传统的淘宝、天猫外，京东、当当等综合电商陆续运营食品频道，就连苹果也推出了专门的美食类APP应用。

网购食品火爆的同时，由于网售食品行业准入门槛低、交易行为不受时空限制、食品交易的不可控因素比较多、监管法律法规缺失等原因，造成网络食品安全隐患突出和监管难度大的问题。

如何加强网购食品安全监管，既是当前广大群众关注的热点问题之一，也成为摆在市场监管部门面前的一个重大课题。

为此，一是严格市场准入，推行网络食品经营者实名制管理机制。

明确网络食品经营主体市场准入的门槛，要求网络食品经营者均应先办理证照，再上网经营，从准入环节引导经营者自律。

同时，针对网络经营的开放性、特殊性，在登记信息中增加网站网址、网站服务器地址等重要监管信息。

建立《网络食品经营者监管台帐》和《网络食品经营者备案台帐》，对提供网络交易平台的网站进行调查摸底，详细登记网站经营者、网店经营者的住址、联系电话、经营食品等信息。

积极推进二维码标识或主体信息公示制度，实现网络交易真实身份的确认。

二是更新监管机制，强化网络交易监管。

根据网购平台服务商提供的网店经营者数据库，尽快建立格式统一的网店经营共享数据库。

网店数据可按住所划分到辖区市场所，纳入基层管理系统中开展日常监管。

辖区市场所将可以在基层系统中制订相应的网络巡查计划，利用网店检查、评价检索、实地巡查等方式对网络食品交易实施全方位监管。

在监管中，可运用工商部门目前在用的信用管理系统对网络经营者进行信用评价，并实行等级分类动态监管，如投诉和差评累积到一定程度就将该经营户的监管信用分类等级降低一级。

通过信用分类等次，来划定巡查的重点、频率、范围等，使得监管有的放矢。

最后要将信用评价结果在平台和网店上予以公布，借以规范网络食品市场主体的经营行为。

三是加强部门协作，建立健全各职能部门之间的协调机制。

网络食品交易涉及多个方面，单靠一个部门的力量来进行监管是远远不够的。

由于《食品安全法》对网络食品交易监管没有作出明确细致的规定，因此在监管过程中，建议由地方政府出面，建立一个网络食品监管平台，加强市场监管、卫生、税务、电子信息管理等职能部门之间的协调配合，明确适用的法律法规，依托各部门的技术力量，形成多部门齐抓共管的局面，从而完善网络食品安全监管工作。

（二）信息平台共享机制的三维模式架构

1.加速推进食品安全信息化建设。

国务院《2013年食品安全重点工作安排》指出：

根据国家重大信息化工程建设规划，充分利用现有信息化资源，按照统一的设计要求和技术标准，建设国家食品安全信息平台，2013年年底前，完成主系统和子系统的总体规划和设计。

推进食品安全信息化建设，应着力构建科学有效的监管工作体系，一是在食品安全监管的源头治理上下功夫。

首先抓住生产许可，严格准入门槛，严格审查把关，严格发证检验，通过“严进”把好食品安全的第一道关口。

其次。

在生产加工环节着重抓住原料关口，在流通消费环节要着重抓住食品进货渠道，包括大型食品批发市场和食用农产品批发市场的监管。

二是在食品安全监管的控制过程中下功夫。

食品安全监管点多、线长、面广，食品从田间地头到餐饮消费的整个过程，经历环节多、情况较为复杂。

必须注重过程控制，盯住每一个关键环节，严把每一道重要关口，把重点放到严格落实生产经营过程控制规范上。

在重点食品行业、重点食品企业推动建立危害分析和关键控制点体系（HACCP），推动生产经营主体严格质量自管自控，做好全过程记录，强化全过程管理。

三是在食品安全监管的源头治理相互衔接上下功夫。

食品安全监管体制和机构改革后，一方面进一步整合食品安全监管职能和监管资源，确保在生产、流通、消费等各个环节的监管工作衔接有序、运转高效；另一方面主动加强与有关部门和行业协会的沟通协调，确保部门间信息沟通无障碍、相互配合更紧密。

重点加强与种养殖环节监管的密切配合，积极探索食用农产品产地准出和市场准入的有效衔接机制、食品标准制修订工作协调机制等，确保整个食品安全监管链条不断、衔接无缝。

四是在食品安全监管的覆盖全程上下功夫。

研究食品安全监管各个环节的特点和规律，推动企业自主建立食品安全追溯体系，统一追溯编码，为食品配备“身份证”，确保追溯链条的完整性和兼容性。

近期重点是加快婴幼儿配方乳粉和原料乳粉、肉类、蔬菜、酒类、保健食品电子追溯系统建设，切实让人们了解到食品的“前世今生”，追查问题做到“冤有头、债有主”。

2.强化信息化制度建设。

食品安全监督要抓住治本之策，就必须采取最严格的监管措施依法落实食品生产经营者的主体责任。

一是建立食品安全授权制度，推动食品生产经营者落实首负责任。

建立食品安全授权制度的核心就是要求企业法人负责或者法人书面授权设立质量安全负责人，对产品配方、原辅料入厂、生产过程控制、产品出厂检验和放行等实行“全过程”签字负责，切实解决企业管理层“人人负责、人人无责”的问题。

同时，制定和完善以食品经营者首负责任、食品安全人员管理责任、从业人员岗位责任为主要内容的食品经营主体责任制度，推动经营者建立自身食品安全制度规范，真正把质量安全责任落实到具体人员，促使食品生产经营者加强质量自管自控，提升保障食品质量安全水平。

二是建立食品安全可追溯制度，督促食品生产经营者构建质量安全管理体系。

突出重点品种，要求食品生产企业全面实行原辅料采购使用、生产过程控制、产品检验、出厂销售等“全过程”记录制度，督促形成上下游食品质量安全可查询、