关于地方政府债务问题实证研究.docx

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关于地方政府债务问题实证研究

一、问题的提出

党的十九大报告提出，从现在到二〇二〇年是全面建成小康社会决胜期，要紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。

2017年12月，中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。

全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。

2017年7月，国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。

从党的十九大、中央经济工作会议、全国金融会议到国务院常务会议，国家对于地方政府债务的重视不断加强，“债务、隐性债务、PPP中长期支出责任”这些敏感的概念究竟如何去理解，基于这些概念导致的债务风险以及相关违规案例是如何发生的，政府采取了哪些化解措施？

本文进行逐一探究。

二、关于政府债务概念及类型解释

“概念乃是解决问题所必需和必不可少的工具，没有限定的专门概念，我们便不能清楚地和理智地思考法律问题。

没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种易懂明了的方式把这些思考传达给他人。

如果我们试图完全摈弃概念，那么整个法律大厦就将化为灰烬。

”

从法律概念上分析，政府债务与民事法律上规定的债务存在一定区别，传统民法学上的债务是指“特定人对于特定人负为特定给付之义务”，传统民法上债的产生原因具体包括合同、不当得利、无因管理、侵权行为。

但是，所谓政府债务，本人认为是一种侠义上的债务概念，指政府基于其合法或者脱法行为，履行国家管理职能过程中对其他主体所承担支付一定金钱价款的义务，这里的政府债务清偿方式仅限通过交付一定款项的货币对价，不包括承担特定的非金钱债务方式清偿债务。

（一）国际惯例

国际上对于政府债务的划分依据是政府财政风险矩阵模型，是1998年由世界银行高级顾问HanaPolackowaBrixi提出的，将显性、隐性、直接以及间接四个方面纳入政府债务考量因素。

（二）财政口径的分类标准

中国财政部对于上述国际惯例划分标准并没有完全采纳，根据2015年8月，山东省债务课题研究组的报告，地方政府债务的范围主要限定在显性直接债务和担保债务，对其他明显无法纳入预算的、不确定性非常大的隐性债务，财政部的官方债务统计未作规定。

1、存量债务与新增债务

所谓存量债务与新增债务是指2014年9月国办【2104】43号文发布之后，新老划断产生的债务类别概念。

财政部预算司制定《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，规定了存量债务与新增债务的时间节点为2014年12月31日。

对于存量债务的处置方案以及时间节点，在2015年12月，财预【2015】225号，财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》规定，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。

2、一般债务与专项债务区分

一般债务与专项债务是根据政府债务资金的使用用途对政府债务进行的一种功能划分。

根据2016年11月，154号文《地方政府一般债务预算管理办法》，155号文《地方政府专项债务预算管理办法》规定，地方政府债务划分为一般债务与专项债务.

其中，一般债务（包括一般新增债券与一般置换债券）、外债转贷、非债券形式一般债务（截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量债务简称非债券形式一般债务）；专项债务包括专项债券（专项新增债券与专项置换债券）和清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务（以下简称非债券形式专项债务）。

3、风险应急处置预案中的提出的四类债务分类

根据地方政府债务风险应急处置预案（国办函〔2016〕88号）规定，风险应急处置预案政府债务适用范围划分为地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违规担保债务。

（1）地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。

（2）非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。

地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。

地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

（3）存量或有债务

1）存量担保债务。

存量担保债务不属于政府债务。

按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

2）存量救助债务。

存量救助债务不属于政府债务。

对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

（4）新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照存量或有债务依法处理。

（三）审计口径的分类标准

2013年12月，审计署新闻发言人陈尘肇对政府性债务分类进行了官方解释：

根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，结合国际惯例，审计中将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。

1、政府负有偿还责任、担保责任、救助责任

从2011年2月，审计署20号文件规定以及2013年7月，国办6号文规定，债务类型分为政府负有偿还责任、担保责任、救助责任三类债务。

根据2016年10月，国办函【2016】88号文和2016年11月财预【2016】152号仍然在某种程度上坚持审计署的该种统计划分分类。

2、政府债务与隐性债务

关于隐形债务概念，本人检索了财政部2014年9月以来，（不含地方各级人民政府下发文件）债务规范管理方面的相关官方文件。

其中，财政部官方文件中提出隐性债务概念,在2017年8月，肖捷部长作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》以及2017年12月财政部部长刘昆作《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提及，但是,对于隐性债务界定并无明确的概念解释。

隐性债务从字面意思理解，“隐蔽性的方式举借债务”，其中暗含着“违法违规的”意思，众所周知，政府债务的管理部门由财政部归口管理，财政部自然不会主动将“隐性债务”问题放大化，财政部专题报告隐性债务主要原因还是迫于审计署的压力。

2018年4月，审计署发布2018年第2号公告，其中，附件3中，明确统计了隐性债务数额154.22亿元，并且将154.22亿元的隐性债务进行了详细披露。

本人通过分析此次审计署问责案中的隐性债务，将隐性债务产生的原因得出一个关于隐性债务概念，即,在政府债务管理系统外，以政府、政府平台公司、社会资本方等主体名义，违规举借债务并承担偿还或者可能偿还义务的债务。

三、关于PPP政府支出相关概念解释

如前所述，不规范的采用PPP模式,投资于地方政府基础设施建设项目是可能产生政府隐性债务。

本文将PPP项目划归为政府隐性债务与政府支出责任两类。

早在2016年10月，财政部发文“PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立承担偿付义务。

项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。

”2016年的92号文，从官方层面明确了PPP项目与政府债务的区别。

（一）PPP隐性债务

根据财办金【2018】87号文（征求意见稿）规定，第五条“防范假借PPP名义增加隐性债务风险”及第六条“切实加强风险防控”相关规定，根据具体情况以“构成违法违规举债、认定政府隐性债务”处置。

1、构成违法违规举债

（1）合同中存在政府方或者政府出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或者保证最低收益等“明股实债”条款。

但政府为公共服务的最低需求量提供保障的除外。

（2）先有社会资本垫资施工、再将项目运营责任反包政府方或政府出资代表方，或政府支出事项与项目产出绩效完全脱钩的。

（3）通过签订阴阳合同、或有政府方或者政府出资代表方为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺的方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

（4）本级政府所属的未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方参与本级PPP项目的。

2、政府隐性债务

（1）未经采购程序或者违规采用单一来源方式选择社会资本的。

（2）违反规定规定，以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或者出资不实的。

（3）未按规定及时充分披露项目信息或者披露虚假项目信息，严重影响社会公众行使社会公众知情权和监督权的。

存在上述情形，且未整改或者逾期整改不到位的，应当清退出PPP项目库，该项目形成财政支出责任一律认定为政府隐形债务，依法予以问责和妥善处置。

通过上述征求意见稿规定，PPP隐性债务认定是指参与PPP项目的政府主体提供实质性隐性担保，变相举债；以及运作程序不合规，不遵循监管规定导致的违规举债与隐性债务问题。

本人认为主要包括以下两类形式：

1.存在实质性隐性担保问题。

社会资本方异化为政府融资平台公司，只负责融资，不参与项目实际运营，或者社会资本方的融资由地方政政府出具隐性担保函；2.存在程序不合规问题。

未通过两评一案论证审查程序或者审查程序不合规导致未进入财政部PPP中心的项目管理库，违反财政部关于PPP项目未入库，不得安排政府预算的规定，直接使用财政资金与社会资本方进行结算。

（二）政府支出责任

2014年10月，财政部制定的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》第10条，对现有存量债务进行分类甄别，明确规定，“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”。

该条针对政府存量项目中涉及政府债务的项目采用PPP模式的不纳入政府债务范围统计。

该条明确规定了政府债务与PPP支出责任的界限。

支出责任与政府债务有何区别，从法律角度上，我们通常所说的，责任是有专业的逻辑概念的。

例如中国法学会副会长张文显教授，“法律责任是指由特定法律事实所引起的对损害予以补偿强制履行或者接收惩罚的特殊义务，也就是因为违反第一性义务，而引起的第二性义务。

”从法学角度上，责任与义务存在一定的区别，义务是责任的前提。

当然政府支出责任与法律责任所处语境不同，两者不能等同视之，所以这里的政府财政支出责任应当与法学上的法律责任作严格区分。

从政府财务报表列报角度，虽然同属于政府负债类会计科目，但是支出责任与政府债务存在区别。

采用可行性缺口补贴回报机制的PPP项目，政府承担部分补贴责任。

PPP项目当期支出责任属于政府负债类项目中的第6项，“应付政府补贴款，反映政府按照有关规定应付的各种政府补贴款的期末余额”；政府债务类应当依据举债方式，偿还期限在负债项中列报应付短期政府债券、应付长期政府债券，长期借款、短期借款，其他应付款以及其他负债等。

（1）当期支出责任

根据查阅相官方文件可知，支出责任与中长期支出责任应当严格区分，所谓支出责任一般是指的政府当期购买服务产生的当期支出责任，这部分支出责任已经当纳入政府预算，属于政府综合财务报告的应付补贴款项目，属于政府表内债务，而非预算外违规产生的隐性债务，也不是未来期限需要支出的中长期支出责任。

（2）中长期支出责任

在财政部的或者地方政府的官方文件中，存在以下几个概念：

“中长期的支出责任”、“中长期的支付责任”、“中长期支出责任”。

根据相关文件分析，所谓中长期支出责任，是指在PPP未来合作期内，政府基于中长期采购公共服务的计划，而可能产生的或有支出责任，这种支出的发生存在不确定性。

根据现有法律规定，政府不能提前安排中长期预算；另外，根据规范的PPP协议内容，政府缺乏安排中长期预算支出依据。

所以，这种中长期支出责任并不是债务，也不属于表外举债。

本人认为，政府财政口径中的“中长期责任”的约束性不是来自于PPP协议未来享受了公共服务的对价。

中长期支出责任概念不是传统民法领域的概念，基于政府财政专属领域，政府基于自身角色产生的专属概念。

从行政法的角度，政府机关身为国家管理者角色，为纳税人保质保量的采购公共服务是一种责任，所以PPP协议会产生中长期支出责任，也就是说这种责任是纳税人对政府的一种约束。

如果把这种约束政府的权利强行赋予社会资本方，存在逻辑漏洞，实在是缺乏法理可言。

这种在

未来期间“计划”采购而尚未采购的公共服务，达不到政府需要支付金钱对价的标准，难以称之为“债务”，也难以称之为对社会资本方的支出责任。

（三）政府财政规划

“中期财政规划”、“中长期财政规划”概念的提出，源自于预算体制改革以及政府与社会资本合作模式中合作周期的长期性以及不确定性。

1、中期财政规划

所谓中期财政规划其实从本质上来讲就是拉长版的年度预算规划，中期财政规划实行三年滚动制定方式，合理预算中期财政收支，降低政府债务风险。

从2014年9月国发【2014】45号文、国发【2015】3号、财金【2015】21号、国办发【2015】42号、发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令【2016】第25号，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、中共中央【2016】《关于深化投融资体制改革的意见》、国办函【2016】88号、财预【2017】87号到发改办财金【2018】194号文均有提出中期财政规划概念，强调实施中期财政规划制度。

财金【2015】21号规定，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；财预【2017】87号规定，购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。

政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。

关于中期财政规划的实施主体，已经在国发【2014】45号文中进行明确要求，省级以上人民政府应当制定中期财政规划。

另外，2016年10月，国办函【2016】88号文提出，地方政府因陷入债务风险危机而实施财政重整计划的相关市县政府，应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

2、中长期财政规划

2014年11月，财政部针对PPP项目的特殊性，首次在PPP购买服务中提出了“中长期财政规划”概念。

根据财金【2014】76号文规定，根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。

政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

中长期财政规划在2014年的76号文以及113号文提出首次提出，在2018年的54号文再次提出，但是，对于具体实施主体，具体操作方式，财政部门均并未予以明确，仅仅作原则性表述。

其中财金【2014】76号文，提出PPP项目财政补贴纳入同级政府年度财政预算，并且在中长期财政规划中予以统筹考虑。

该规定虽然略显简略，但是，体现了PPP项目与政府债务以及中长期支出责任概念的根本差异。

规划不同于支出责任与债务，规划不具有强制约束力，属于政府未来基于社会管理责任为纳税人提供公共服务产品的计划。

不能列入政府综合财务报告，但是，PPP项目的中长期财政规划属于政府统筹考虑事项，应当在财政综合报告附注中进行披露。

四、案例实证研究

（一）审计署通报案件

根据审计署，2018年第2号公告：

2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》（以下简称“2号公告”），2017年第四季度跟踪审计发现的主要问题，其中显示：

共有5个省的6市县违规举债，合计形成隐性债务154.22亿。

单位：

（亿元）

序号

所涉地区

事发时间

金额

主要问题

包头

2015.9-2016.9

52.36

政府出具承诺函形式担保平台公司债务

湖南省邵阳市

2017.8-2017.11

72.33

利用公益性资产担保债务融资

湖南省双峰县

2012-2016

4.05

政府对平台公司违法集资提供财政兜底承诺。

四川省乐山高新区

2016.11-2017.6

3.83

以公司名义取得银行贷款，用于土地征收拆迁工作，并且出具还款承诺函

甘肃白银市

2016.5-2017.5

2.00

同上

银川市西夏区

2017.6

19.65

将工程项目纳入政府采购服务范围，承诺以政府财政还款

（二）财政部问责案例

财政部自2017年以来开始问责通报地方政府违规举债问题，其中，江苏、湖南、云南、四川、广西、安徽、山东、河南等共计10余个省份已经报问责通报。

通过查阅财政部官网以及地方政府财政官网进行部分案例统计

（单位：

亿元）

序号

所涉地区

时间

金额

主要问题

云南昆明宜良县

2016.8-2017.2

4.24

宜良县财政局出具将相关偿付“财产权信托标的债权”列入财政预算和中期财政预算的函

广西来宾市、贺州市

2016-2017

13.00

以公益性资产划入下属公司，开展融资租赁业务；并且签订12年的政府购买服务协议，偿还融资租赁机构借款

安徽省池州经开区

2016.6-2017.7

5.00

以政府购买服务名义，支持企业通过应收账款抵质押融资实际替政府举债的行为

宁波市鄞州区

2015-2016

4.21

签订回购协议以建设-移交（BT）方式举债的行为

（三）地方政府PPP隐性债务自行披露相关文件汇总

序号

时间

地区

文件名称