解读国务院关于加快发展旅游业的意见.docx

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解读国务院关于加快发展旅游业的意见

解读《国务院关于加快发展旅游业的意见》

武陵源区旅游局唐国生

一、《意见》出台的历史背景

1、金融危机持续影响着全球经济。

由美国次贷危机引发的全球性金融危机,宣告了虚拟经济的破灭，但同时也给实体经济以沉重的打击，股市下跌，消费下降，地方保护主义抬头，其结果是导致出口贸易大幅下滑，大量工厂倒闭，全球经济进入萧条期。

世界各国虽纷纷下“猛药”出“重拳”救市，各国中央银行的降息和各国政府的一系列经济刺激计划虽对市场有所缓解，仍于事无补，中国虽然看上去“一枝独秀”，实现了恢复性增长，但一条小小的驳船要拉动一艘万吨级的巨轮谈何容易。

所以，不难看出在3-5年内仍然难以走出困境，金融危机的影响还远未完全消退。

2、我国就业形势还十分严峻。

一方面2009年经济增长速度回落，更主要的是美国、欧洲实体经济受到影响，居民消费下降，导致中国出口的下降，影响就业增长。

另一方面，普遍出现的实际工资上涨将导致企业用工成本提高。

不少中小企业可能缩减生产或者倒闭，加上部分企业对《劳动合同法》实施做出的不恰当反应，产生对就业增长的不利影响。

此外，从紧的货币政策、外贸出口的下降等已经对就业产生了不利影响，突出表现在中小企业经营困难和资金短缺上。

失业率的不断攀升，使我国面临空前的就业压力。

而旅游业就业门槛低、容量大。

世界旅游组织统计显示，全球每10个就业岗位就有1个与旅游业相关。

目前，我国旅游业直接和间接就业达6000多万人。

发展旅游业不仅能促进就业，而且还能够带动创业，可谓一举两得。

3、我国面临的环境问题还十分突出。

根据权威专家的分析，到目前为止已经威胁人类生存并已被人类认识到的环境问题主要有：

全球变暖、臭氧层破坏、酸雨、淡水资源危机、能源短缺、森林资源锐减、土地荒漠化、物种加速灭绝、垃圾成灾、有毒化学品污染等众多方面。

去年年底刚刚结束的“哥本哈根气候大会”的无果而终，更说明了环境问题的严峻。

而旅游是一种时常消费，追求的是美的享受，发展旅游业，就是创造美、营销美、享受美的过程。

4、是实现我国经济可持续发展的需要。

人口、资源与环境问题是我国实现经济可持续发展面临的三大压力。

可持续发展就是需要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代永续发展。

可持续发展特别关注的是各种经济活动的生态合理性，强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予摈弃，而发展旅游业正是对资源、环境保护十分有利的重要经济活动。

5、是适应人民日益增长的物质文化需求的必需。

 我国幅员辽阔，旅游资源丰富，目前，我国人均GDP已经达到3000美元，这是世界旅游界公认的旅游业爆发性增长阶段。

我国刚刚实现每年人均出游1次的目标，而世界上的发达国家美、日、韩人均出游均在7次以上，因此我国旅游市场成长潜力巨大。

 特别是这几年，我国基础建设速度加快和社会公共服务体系不断完善，我国旅游业将出现新一轮的发展，发展旅游业成为扩大内需、调整经济结构的必然选择，人民日益增长的物质文化需求，为旅游业发展提供了新的机遇。

6、是推进我国城市化建设的需要。

旅游产业发展的载体，是旅游的目的地和旅客的集散地。

当前，世界旅游产业已进入了加快发展、转型升级的新阶段。

面对旅游需求多元化、个性化，旅游服务精细化、人性化，旅游市场竞争全球化、规模化的发展趋势，必须主动融入国际旅游发展潮流，主动迎接全球化背景下深入推进工业化、城镇化、市场化、国际化的新机遇新挑战，大力推进新型城市化。

7、实践证明了改革开放以来我国旅游业发展的道路是正确的选择。

我国是世界上旅游资源最为丰富的国家之一。

改革开放之初，出境游对很多中国人来说是可望而不可及的事情，如今，曾经的“奢侈品”成了很多人生活中的一部分。

经济发展让中国人“看世界”的脚步越走越远，人们也在旅游中学会了休闲和享受生活。

改革开放30年来，我国旅游业迅猛发展，已成为世界旅游大国。

据预测，到2020年我国人均GDP将达到10000美元，中国也将成为世界第一客源国和第四大旅游目的地国，对很多人来说，旅游是用来调剂紧张生活不可缺少的元素之一，在适合自己的旅游方式中，人们得到了真正的休息和享受。

   二、《意见》的几个特点

1、肯定了旅游业在我国社会经济工作中的地位和作用。

改革开放以来，我国旅游业发展迅猛，产业规模不断扩大，产业体系日趋完善。

《意见》开章明义第一句就强调“旅游业是战略性产业”，这一定位的含义是，发展旅游业是一个国家战略，足以体现出其在国民经济和社会发展中的地位和作用。

《意见》中还强调，旅游业相对其它产业具有四大突出“优势”：

资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。

同时，在“总体要求”中又更进一步明确新时期对中国旅游业的发展的战略定位：

“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。

这个目标确实很高，分量很重。

2、明确了具体的发展目标和主要任务。

《意见》中明确指出，到2015年，国内旅游人数达33亿人次，年均增长10%；入境过夜游客人数达9000万人次，年均增长8%；出境旅游人数达8300万人次，年均增长9%。

城乡居民年均出游超过2次，旅游消费相当于居民消费总量的10%。

旅游业总收入年均增长12%以上，旅游业增加值占全国GDP的比重提高到4.5%，占服务业增加值的比重达到12%。

每年新增旅游就业50万人，力争到2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。

这个发展目标是一个比较全面、具体，有充分的统计制度体系支撑的指标体系，对旅游业的发展规模要求不低，在国内、入境、出境三个市场上各有一个关键的指导性和预测性指标，增幅分别是10%、8%、9%，而且首次提出人均出游的指标：

人均出游超过2次。

《意见》同时规纳了十条旅游业发展的主要任务。

3、突出了以人为本的思想理念。

从《意见》提出的主要任务来看，都是围绕一个对象：

大众旅游。

十大任务中有项是直接围绕“大众旅游消费者”提出的。

如“优化旅游消费环境”这一任务，就提出大大小小11个方面的要求，涉及到旅游、城市管理、物价、交通、民航、铁路、金融、邮政、广播电视等十几个部门，其主要目的是加大旅游公共服务的力度。

还有，“倡导文明健康的旅游方式”也是以人为本的体现，再者《意见》要求，“各类经营场所的公用厕所都要对游客开放”，此外，《意见》要求“景区门票价格调整要提前半年向社会公布”，这是为方便旅游者而提出的，让旅游者在旅游前作好选择，在价格上享有充分的知情权、选择权。

我们还注意到《意见》中提出“在全社会大力倡导健康旅游、文明旅游、绿色旅游”，这也是“以人为本”的重要体现。

4、倡导了“绿色、低碳、文明”消费。

《意见》中提出“在全社会大力倡导健康旅游、文明旅游、绿色旅游”，这里的绿色旅游、生态旅游，低碳旅游指的是环保旅游、人与自然和谐的旅游，其所指就是公民的出游不要对环境带来威胁。

这一方面体现景区建设者旅游资源环境的保护和利用，另一个重要方面就是对公民的文明素质也提出更高的要求。

从目前的现状来看，做到这一点还有很大差距。

正因为如此，《意见》中倡导在全社会树立健康旅游、文明旅游、绿色旅游的观念，这是社会、经营者、旅游者的共同责任。

5、推行了旅游业多元化的发展。

多元化发展旅游业，在《意见》中体现出来的就是推动旅游产品多样化发展和培育新的旅游消费热点。

在妥善保护自然生态、原居环境和历史文化遗存的前提下，合理利用民族村寨、古村古镇，建设特色景观旅游村镇，规范发展“农家乐”、休闲农庄等旅游产品。

依托国家级文化、自然遗产地，打造有代表性的精品景区；开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动，积极发展休闲度假旅游，引导城市周边休闲度假带建设，有序推进国家旅游度假区发展，规范发展高尔夫球场、大型主题公园等。

继续发展红色旅游。

同时，大力推进旅游与文化、体育、农业、地质、等相关产业和行业的融合发展。

支持有条件的地区发展生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游医疗健康旅游游。

6、体现了旅游业发展的特点。

《意见》涵盖了旅游六要素的全部内容。

从规划、建设、游览、安全、消费等等环节上都有描述，特别是把旅游房车、景区索道、游乐设施和数字导览设施等旅游装备制造业纳入国家鼓励类产业目录，大力培育发展具有自主知识产权的休闲、登山、潜水、露营、探险、高尔夫等各类户外活动用品及宾馆饭店专用产品。

大力发展旅游购物，提高旅游商品、旅游纪念品在旅游消费中的比重。

这些作为旅游产业发展的重要元素，作为旅游业转型的重要元素，作为旅游消费者需求上的重大变化，无不充分体现了旅游业发展的特点。

7、第一次提出了旅游立法的概念。

《意见》中第十四条明确提出“抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规，不断完善相关法律法规。

”三十多年来，旅游管理者们多次上书，要求立法，但除了两个《条例》之外，无果而终。

旅游业的快速发展与旅游法规的严重滞后，直接影响了旅游业的健康发展，无法可依成了旅游业混乱局面的根源。

不夸张地说等这句话我们都等了三十年，从这个意义上讲《意见》将成为依法发展旅游业的重要里程碑。

三、《意见》的出台对我区旅游发展的启示

1、抓住这难得的历史机遇，加快建设国际休闲度假区。

2010年是全面贯彻落实《意见》的第一年，是落实“十一五”规划的最后一年，也是我区建设国际休闲度假区的开局之年。

《意见》针对目前我国旅游业发展中存在的突出问题，提出了明确的解决思路与具体要求。

我们要结合我区实际，认真分析研究在旅游业发展过程中存在的突出问题，按照《意见》的思路与要求，下大力气解决诸如体制机制不顺、投入不足、服务水平不高、基础设施不完善、消费环境不理想、产品种类与文化内涵不丰富、发展模式不科学、节能环保不先进等制约旅游业发展的现实问题，这既是贯彻落实《意见》的关键所在，也是实现我区旅游经济又好又快发展的基础。

在建设国际休闲度假区的过程，要选好突破口，抓住难点重点，有针对性地解决一批问题。

要有创造性地将《意见》的要求贯穿于我们的工作实践，在思路创新、政策创新、模式创新、产品创新、管理创新、服务创新等各个方面加大工作力度，使旅游服务质量明显提高，市场秩序明显好转，可持续发展能力明显增强，努力开创我区旅游业发展的新局面。

要提升休闲度假旅游经济所占比重，通过稳步开发以高尔夫运动为主题的休闲游、以民俗农耕文化为主题的乡村游、以户外健身为主题的康体游、以山地疗养为主题的度假游等新业态旅游，做大做强体育休闲、娱乐休闲、餐饮休闲、购物休闲和生态休闲，让休闲度假旅游逐渐成为武陵源旅游经济新的增长点，最终成为旅游业的支柱。

构建促进休闲度假旅游发展的城市环境，通过强化项目投资，优化服务功能，优化环境质量，建设产业城市、休闲城市、文明城市。

打造休闲度假旅游产品，加大人文旅游产品开发力度，挖掘观光旅游产品文化底蕴，打造具有浓郁土苗民族特色的文化大餐，做大做强原生态体育休闲项目，提升旅游区的品位与档次，提高游客休闲质量。

2、要推进城市化建设与旅游业的协调发展。

当今世界旅游发展的趋势是旅游需求多元化、个性化；旅游服务精细化、人性化；旅游市场竞争全球化、规模化。

面对这样的趋势，作为张家界核心景区的武陵源，必须紧跟国际旅游发展的新潮流，围绕旅游六要素，配套完善城市功能，提升城市品位，满足游客休闲度假要求，推动城市与景区协调发展。

但是在推进新型城市化的进程中，不能象其他地区一样以工业化推进城市化，靠单纯的扩大城市规模，增加城市人口来推进城市化，而是要结合我区作为旅游风景区，作为中外游客的旅游观光休闲目的地具体实际，我们的城市在精不在于大；我们的城市在于功能与景区相协调而不在于全；我们的城市要向东寻求出路，而不是向南挤压张家界市区的发展空间；要以我区自身的特色和定位推进新型城市化建设。

2007年9月，区委作出了《关于推进新型城市化的决定》，明确了城市建设、管理和发展的指导思想；明确了推进新型城市化的目标和任务；明确了我区城市发展建设的基本定位；明确了我区推进新型城市化的基本要求。

但我们一定要把我们的城市象对待景区（景点）那样来经营，把经营城市与经营景区同等看待，这才是关键所在。

3、要打破政策瓶颈，加快旅游项目建设。

 国务院常务会议指出，我国旅游业仍面临发展方式粗放、基础设施建设滞后、服务质量水平不高等问题，必须加强统筹规划，从改革、开放、服务、管理入手，着力提升发展质量。

要改善目前的状况：

首先要打破社会资金进入旅游行业的政策壁垒，创造有利于公平竞争、有利于创新的政策环境。

要运用现代资本理念，建立旅游产权交易平台，使社会资金能够在旅游产业中自由流动；其次是推动旅游融资机制创新，大力发展旅游资产评估、旅游担保等旅游金融服务组织，针对乡村旅游和中小旅游经营者，建设资金融通的可靠渠道，用市场集合的资金推动旅游业的市场化发展。

要放宽旅游市场准入，鼓励社会资本和各种所有制企业公平参与，积极引进外资旅游企业。

在这方面，我区已经有了正反两方面的经验和教训。

当前，我区旅游项目建设方兴未艾，要坚持开放促发展，克服结构瓶颈打破政策壁垒，抓紧旅游项目建设，围绕“吃、住、行、游、购、娱”六要素，加快建设景区基础设施，完善旅游公共服务体系。

开工建设环景区公路，改造提质黄石寨索道，启动建设杨家界索道，提升旅游交通体系。

规划建设森林公园停车场，大力推进吴家峪生态广场二期工程。

不断提升旅游酒店体系，鼓励和支持宾馆酒店向集团化、品牌化、规模化发展。

4、打破行政区域瓶颈，加强旅游景区的横向合作。

从我区旅游产业的实际情况来看，旅游企业的发展现状还很不平衡，旅游企业之间的横向联合、深度合作、形成合力的局面还有一定差距，共同发展，做强做大还远远不够。

打破行政区域界限，开展同周边县市、及省之间的区域合作，这已经成为旅游市场扩展的“必由之路”。

作为我区旅游企业而言，要树立“大旅游、大市场”的观念，以整体合作的态势积极参与区域合作，扩大市场份额，我们还必须借助我们自己产业公司的实力，开展扩张性经营，提高旅游产品和旅游线路的知名度，为我区旅游产业的发展推波助澜，增强后劲。

5、打破传统的宣传促销模式，实现客源总量的大幅提升。

不少旅游企业缺乏现代营销意识，还停留在“等客上门”的传统阶段，甚至还抱着“等、靠、要”的陈旧观念。

特别是景区景点、旅游饭店对宣传促销舍不得投入，缺乏有效灵活的促销措施，不善于同旅行社合作，不善于和同行合作，使企业的宣传促销得不到应有的效果。

有的企业则是采取单兵作战的方式，只注重宣传自己，更有甚者，竟采取诋毁竞争对手的方式对外进行促销，不仅损坏了自身的利益，更重要的是破坏了整个武陵源的声誉。

实践证明，大手笔的营销策略和抓敏感点炒作才是宣传促销的出路，才能使宣传促销的效应得到放大。

着力开发自助游，吸引自驾游；突出宣传促销特色；创新宣传促销渠道；加大市场营销投入比重。

按照“政府主导、企业跟进”原则，充分调动企业积极性，构建政企联手的营销格局，鼓励旅游景点、酒店、旅行社在国内外设立办事处，激活他们挖掘旅游淡季市场、非周末市场和中短程市场的潜力，实现“境外不足境内补，远程不足近程补”，从而达到集约式宣传促销的目的。

五是还要充分利用各类节会活动加大宣传力度

6、加大资源保护力度，实现我区旅游业的可持续发展。

随着武陵源知名度的提高，来旅游观光的国内外客人日益增多，给武陵源风景区资源环境带来压力，接待过多就会给生态环境带来不利的影响，但人为的强制性控制不符合人本主义思想，只有用市场的法则来调整，以达到控制游客人数的目的。

当前我区资源保护上还存在薄弱环节：

一是管理体制上存在的多头管理、体制不顺等问题，导致管理分割、保护分治，管理不到位。

二是由于景区资源经营权的出让和转让，经营者保护意识弱化，遗产资源真实性和完整性破坏现象仍有发生。

三是核心景区的居民搬迁不彻底，景区居民生产生活和旅游接待经营对环境还存在着一定的影响。

为此，我们严格按照《风景名胜区条列》和《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》的有关规定，大力开展了景区综合整治，突出抓好遗产保护、规划编制、建设监管和环境治理等工作，进一步加大宣传力度，强化保护意识；进一步加强规划管理，严格保护遗产进一步强化规划龙头作用；进一步提升环境质量，保护生物资源；进一步加快生态建设，保护地质遗迹；进一步健全监测网络，提高管理水平。

武陵源旅游发展的前提是保护好遗产，只要保护好资源，才能实现我区旅游业的可持续发展。

2010年1月5日