农村信用合作社改革法律问题研究.docx
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农村信用合作社改革法律问题研究
本科毕业论文
农村信用合作社改革法律问题研究
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论文提交日期：
二Ο一Ο年六月
摘要
农村信用合作社是指经中国人民银行批准设立，由社员入股组成，实行民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。
农村信用合作社在我国农村金融市场中有着举足轻重的作用。
目前，我国处于解决“三农”问题并进行新农村建设的时期，农村信用合作社逐渐暴露出一些问题。
本文将针对农村信用合作社出现的问题从法律规制层面进行分析并提出解决的建议。
关键词农村信用合作社法律问题研究
Abstract
TheunionofruralcreditcooperativeisestablishedthroughPeople'sBankofChina'sadmission.Itisaruralcooperativefinanicalinstitutionwhichismadeupofassociatorswhoinvestinit.Itcarriesondemocraticmanagementandprovidesassociatorsfinancialservices.TheunionofruralcreditcooperativeexertsanenormousfunctioninChinafinancialmarket.Ourcountryisattheperiodofsolvingtheissuesofangricuture,farmer,andruralarea,andworkingonthenewruralconstruction,duringthisperiod,theTheunionofruralcreditcooperativegraduallyexposeofsomeproblems.Thispaperwillprobeintotheproblemsoftheunionofcreditcooperativefromtheapproachoflawregulationandmakethemeassurestosolvethem.
Keywords:
Theunionofruralcreditcooperativetheaspectoflawproblemstudy
目录
摘要1
Abstract2
引言4
1农村信用合作社概述4
1.1农村信用合作社的概念及特征4
1.2农村信用合作社的地位及作用5
1.3农村信用合作社的发展历程6
2我国农村信用合作社存在的问题8
2.1农村信用合作社改革的法律定位未确定8
2.2农村信用合作社的产权状况不明确8
2.3农村信用合作社的法人治理结构不完善8
2.4政府对于农村信用合作社经营管理的不当介入9
2.5农村信用合作社的风险管理不足9
2.6农村信用合作社缺乏有效的市场竞争机制10
3农村信用合作社改革建议11
3.1明确农村信用合作社的法律地位11
3.2建立明确的农村信用合作社产权制度11
3.3规范农村信用合作社法人治理机制11
3.4政府介入农村信用合作社改革进行制度化的规制12
3.5完善农村信用合作社风险管理13
3.6农村金融市场引入竞争机制13
结论15
参考文献16
致谢17
引言
我国农村信用合作社作为我国农村金融体系的重要组成部分，在农村金融体系中发挥着极为重要的作用。
随着我国经济、社会的不断发展，农村信用合作社也显现出一些问题。
我国对其的数次改革未能彻底解决这些问题。
作为我国经济社会和谐发展的必然要求，我国农村信用合作社在农村金融服务中将发挥重大作用。
本文通过介绍我国农村信用合作社，进而借鉴国外的成功经验，从法律规制的角度入手，针对作为农村金融主力军的农村信用合作社存在的产权结构不清析、法人治理结构不完善等问题提出有建设性的建议。
希望农村信用合作社能够走上正常健康的发展道路，对“三农”问题的解决和农村经济、社会的长足发展贡献更为广泛的力量。
1农村信用合作社概述
1.1农村信用合作社的概念及特征
农村信用合作社，是指经中国人民银行批准设立，由社员入股组成，以互助为主要宗旨，实行民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。
农村信用合作社作为合作金融体系的代表，有着其不同于其他主体的特征：
第一，合作性。
农村信用合作社是经济上的弱者旨在解决自身的生产、经营困难而建立的以互助为主要宗旨的合作金融组织，是在自愿互利的基础上成立的自我服务的经济组织。
第二，资本人合性。
农村信用合作社的主要资金来源是社员缴纳的股金、留存的公积金以及吸收的存款。
第三，管理民主性。
农村信用合作社的最高权力机构是社员代表大会，负责具体事务的管理和业务经营的执行机构是理事会。
社员是合作社的主人，拥有对合作社的民主管理、盈余分配、经营决策和人事任免等事项的控制权。
社员平等地享有法律和章程规定的权利和义务。
在参与合作社经营决策和监督等活动中地位平等，实行一人一票、民主决策。
第四，非营利性。
农村信用合作社的经营目的是通过运作，为社员提供便利的服务，不以利润为其根本追求目标。
第五，服务对象的方向性。
农村信用合作社是服务于社员的生产生活的金融机构。
1.2农村信用合作社的地位及作用
农村信用合作社是我国于20世纪50年代初推行三大合作制（农业合作、供销合作、信用合作）时产生的，农村信用合作社是由农民入股，管理人员由社员民主选举产生，服务农村金融的金融组织。
农村信用合作社在我国农村金融体系中占有重要地位。
随着四大国有银行的商业化改制，其营业网点也逐渐从农村退出，只有中国农业银行还在乡镇设有营业点。
基于商业银行的盈利性，中国农业银行也不可能把农村市场作为其主要的服务区域和对象。
农业发展银行是我国支持农村经融发展的国家政策性银行，但由于其业务的有限性及所设机构只存在总行、省行地市级分行以及部分县支行的原因，中国农业发展银行业也不能够满足广大农村地区的金融需求。
2007年挂牌成立的中国邮政储蓄银行具有网点遍布城乡的条件，但人们基于以前它的服务范围定式而很难短时期内把目光和业务需求转向邮储银行。
农村信用合作社作为以服务农村金融为目的的金融组织，其金融机构几乎全部设在县以下，大多数的乡镇都有它的营业网点，自成立以来一直在农村金融中扮演重要角色。
农村信用合作社在农村金融体系中的重要地位决定了其将在未来的农村经济、社会发展中所要发挥的作用。
第一，农村信用合作社在“三农”问题的解决中有不可替代的作用。
在党的十一届三中全会的决策中，“三农”被确定为党和政府今后工作中的重点任务。
“三农”问题是我国现代化建设今必须要解决的一个问题，解决“三农”问题离不开大量资金对农村的投入，作为以服务广大农村地区、农民的金融机构，农村信用合作社在这项工作中具有天然的优势。
农村信用合作社的网点深入农村，其工作人员与农民打了半个多世纪的交道。
在此期间，双方形成了了互信、共赢的关系。
第二，农村信用合作社在新农村建设中的体系性支持作用。
建设社会主义新农村是我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的目标和任务，要求建设“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村。
这项任务和目标的提出无疑为我国农村地区的发展提供了政策后盾，实现新农村建设首先需要发展农村基础设施建设，改善农村经济生活环境，这离不开对广大农村地区的大量资金的投入。
农村信用合作社作为在农村地区金融市场的主要金融机构，将在新农村建设体系中发挥从统筹规划到系统支持实施的作用。
农村金融是农村经济的核心，而农村信用合作社则是农村金融的中坚力量，基于其与农村密切的联系与服务农村的性质与定位，决定了农村信用合作社在新农村建设中的支持作用。
第三，农村信用合作社在全面建设小康社会中的作用。
在我国成立以来，特别是改革开放以来，生产力水平有了长足的提高，人民生活水平有了显著的改善，已经初步建立了小康社会，取得了阶段性的巨大的成果。
在今后全面建设小康社会的工作中，农村作为我国大多数贫困人口主要集中的地区，是工作的重点。
摆脱贫困不仅需要政府方面的大力支持，还需要自身的发展。
农村信用合作社作为与农村农民有着深厚感情和密切联系的金融机构，在为农民提供金融服务，帮助农民实现小康，全面建设小康社会将发挥基础性的作用。
1.3农村信用合作社的发展历程
农村信用合作社是20世纪50年代初农村推行三大合作（农业合作、供销合作、信用合作）的产物，1950年3月在第一次全国金融工作会议上，确定了试办农村信用合作社，1951年5月第一次全国农村金融工作会议上决定大力发展农村信用合作社。
自此，我国农村信用合作社开始了其长达半个多世纪的发展历程中。
根据现有的研究资料，自农村信用合作社成立以来至今，我国的农村信用合作社经历了五个阶段：
第一阶段（1951-1958年）农村信用合作社的创建时期，在全国范围内组建信用社，是农村信用合作社大发展阶段。
到1956年5月，全国已在97.5%的乡镇建立了农村信用合作社，入社农户约有9124万户，约占全国农户总数的77.2%，而且社员人数达14629万多人，聚集股金2亿6千余万元。
农村信用合作社在该阶段为我国农村经济的恢复和发展发挥了巨大作用。
新中国成立后，该时期农村信用合作社由中国人民银行领导管理，确定了农村信社用合作社的合作性质、组织形式、内部分配制度和经营管理制度。
在本阶段农村信用合作社经历了一个黄金发展阶段。
但是，期间也存在一些问题。
其一，政治形势开始在一定程度上影响农村信用合作社的发展；其二，在农村信用合作社的建立过程中一些地区采取了强制入股、入社的措施，违背了合作社自愿加入的原则。
第二阶段（1958-1978年）农村信用合作社在挫折中曲折发展阶段。
这一阶段，农村信用合作事业受到“左”的思想干扰。
1958年把银行营业所和农村信用合作社合并成为信用部，下放给人民公社领导和管理。
1959年4月，农村信用合作社又下放给生产大队，改名为信用分部，人员、财产归生产大队管理和核算，业务由生产大队和银行营业所共同领导。
1962年农村信用合作社的业务统一归银行领导，业务上有一定的发展，但随即而来的“文化大革命”给农村信用合作社带来了严重的破坏。
1969年中国人民银行决定农村信用合作社实行贫下中农管理，导致农村信用合作社业务停顿、财务混乱、亏损扩大的情况。
这使许多农村信用合作社无人负责，规章制度被废除，人事制度遭到破坏。
文革结束后，1977年11月，国务院发出《关于整顿和加强银行公正的几项规定》，提出“农村信用合作社既是集体经济组织，又是国家银行在农村的金融机构”农村信用合作社成为执行国家计划和上级指令的工具。
第三阶段（1978-1996年）农村信用合作社成为中国农业银行领导下的基层机构，国家规定农村信用合作社既是集体金融组织，又是国家银行的基层机构。
在改革开放的背景下，农村信用合作社的发展得到恢复。
这一阶段农村信用合作社进行了改革和治理整顿，取得了一些发展成就，加强了民主管理，建立了社员代表大会、理事会、监事会，经营管理体制有了明显改善，存贷款业务有了较快发展，但混淆了国家银行、集体金融组织和农村信用合作社之间的区别。
此外，农村信用合作社在经营管理上过多使用行政方法管理农村信用合作社，使其丧失自主权，农村信用合作社的发展名不符实。
第四阶段（1996-2003年）农村信用合作社由中国人民银行监管。
根据国务院1996年8月下发的《关于农村金融体制改革的决定》的要求,农村信用合作社与农业银行脱离,以利于国有专业银行向商业银行改革的需要。
人民银行全面承担过渡时期农村信用合作社改革、监管和行业管理职能,并进行了改革。
通过改革农村信用合作社内部管理开始规范化，财务状况得到改善。
第五阶段（2003以后）人民银行等监管机构与省级政府共同领导下的农村信用合作社经营和管理体制改革阶段。
随着我国金融体制改革的深入，对金融的监管职能被从中国人民银行的职责中分离出来而成立了中国银行业监管委员会。
农村信用合作社的金融监管与行政管理任务也随之转由银监会行使。
这样，银监会既要负责管理又要负责监督农村信用合作社，形成了自监督的模式缺陷。
农村要发展、要全面建设新农村、要全面建设小康社会离不开金融服务的支持。
农村信用合作社肩负着农村金融主力军的责任，农村信用合作社的自身健康发展问题也日益受到有关各方的重视。
2我国农村信用合作社存在的问题
金融是现代经济的核心，农村信用合作社在农村经济的发展中起到了关键的作用，取得了巨大的成绩，但是随着我国经济社会的不断发展，农村信用合作社存在的问题也日益显现出来。
2.1农村信用合作社改革的法律定位未确定
从我国农村信用合作社的发展与改革历程来看，农村信用合作社最初是合作制，而后又成为国家金融管理机构的基层组织，走上官办的道路，改革的目标始终存在变动。
要想让农村信用合作社在新时期焕发青春为农村经济发展继续发挥作用，前提是要对农村信用合作社的改革方向即定位问题进行法律上的确定，以指导下一步的改革进程。
2.2农村信用合作社的产权状况不明确
我国农村信用合作社的产权结构在建立初期是比较清晰的，我国农村信用合作社是由广大农民入股组建的，入股的社员是产权的主体。
然而，在发展与改革过程中，管理主体与监管主体的变动影响下，造成了农村信用合作社普遍存在的产权不清问题。
建国初期，国家政策将农村信用合作社定性为农村互助性金融机构，同时也对农民的财产权予以承认。
上世纪五十年代后期，农村信用合作社被定性为集体金融组织，社员的财产权被强制为行政机构行使所有权。
到改革开放，农村信用合作社实际上成了国家银行的基层机构。
银行与农村信用合作社分离后，农村信用合作社产权状况愈加的模糊。
虽然在随后的改革中，农村信用合作社在大规模的增资扩股中进行了登记造册，但其长期的亏损和历史包袱难以化解，产权不明晰的问题仍然存在，由此产生了所有者虚置问题。
该问题导致了社员对农村信用合作社不关心，社员权利得不到保障等一系列问题。
农村信用合作社产权状况的不明是我国农村信用合作社发展出现问题的主要原因之一。
2.3农村信用合作社的法人治理结构不完善
作为一个组织，有效性是业务发展、管理科学的关键，而有效来源于科学完善的法人治理结构。
根据人民银行于1997年制定的《农村信用合作社管理规定》等部门规章，农村信用合作社建立了社员大会、理事会和监事会的内部治理结构，并实行理事会领导下的主任负责制。
然而，由于过去模糊的产权结构和相关法规的不够完善，治理结构很难正常有效的运转，作用难以全面发挥。
农村信用合作社社员大会是农村信用合作社的最高权力机构，有权选举和任免理事会、监事会组成人员，有权听取和审议理事会、监事会报告，并有权对农村信用合作社分立、合并等重大事项作出决议，理论上形成一定的法人治理结构，然而，目前农村信用合作社的社员大会多难以形成监督机制，而是流于形式。
对于内部管理人员的监督约束机制也不完善，长期的行政化管理根深蒂固，形成农村信用合作社主任仍就由地方政府和上级联社根据干部选拔程序来决定或指派的情况。
社员大会很难对经营决策层形成制约，容易产生权力滥用、个人专权以及“内部人控制”问题。
不断的完善我国农村信用合作社的法人治理结构将是改革的方向。
2.4政府对于农村信用合作社经营管理的不当介入
回顾我国农村信用合作社的改革与发展历程，农村信用合作社始终受着政府的不当干预。
政府对于农村信用合作社的定位混乱、经常干扰银行经营管理活动，扰乱农村信用合作社的经营独立性，打断正常发展。
政府一直将农村信用合作社视为配合经济改革的工具，先后交由不同的部门管理，使管理体制经常性的变动。
农村信用合作社的发展离不开政府的扶持，根据国外合作社发展的实践来看，农村信用合作社的发展都受到了政府的大力支持，只不过在各国所受到的支持程度和采取的措施有所差别。
比如，法国政府在设立信用社之初直接出面帮助创建农村信用社组织和管理体系。
日本政府起初通过财政资金帮助建立信用社组织，随后通过建立存款保险制度、相互援助制度、农业信用保证制度、农业灾害补偿制度等相关制度支持农村信用社的运营和发展。
此外，大多数国家都在税收制度上对农村信用社给予减免税的优惠待遇。
在日本，日本政府规定免征农业合作金融机构的营业税、所得税、固定资产税，允许分红进入成本，政府对农协合作组织发放的贷款给予利率补贴，对其存贷款利率、资本充足率实行优惠政策等。
农村信用合作社建立初期，由于其资金力量都比较薄弱，政府往往会在资金上予以大力的帮助。
这些是商业金融组织所享受不到的。
除此之外，包括美国在内的许多国家都给与农村信用社反垄断豁免的优惠。
2.5农村信用合作社的风险管理不足
对金融风险的防范也是农村信用合作社改革要完善的一个方面。
《农村信用合作社管理规定》第五条规定农村信用合作社要在提高资金使用流动性、安全性的基础上，努力提高资金使用效益，保持资产负债比例的合理性，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，努力规避金融风险。
第五条只是原则性的指出了农村信用合作社要提高资金使用的安全性，自担风险、自我约束，努力规避金融风险。
简略的规定农村信用合作社在可能出现风险时，中国人民银行可以按有关规定对其进行接管。
到2004年5月，银监会、人民银行联合出台了《关于明确对农村信用合作社监督管理职责分工的指导意见》，对风险监管进行了划分，但其中的规定原则性较强，虽然进行了职责划分，各监管部门仍然有职责交叉之处，极易发生监管的效率低下。
我国现行的农村信用合作社风险管理体系中缺乏专门机构的设置，造成了各个负责机构相互间的责任重叠而带来的效率的低下、风险的加剧。
此外，一些规定的实施性比较较差。
负责组织实施当地风险防范处置工作的县联社是农村信用合作社机构设置中接近基层的机构，是不是能有力实施风险防范和处置工作，还有待商榷。
回顾过去，由于我国农村信用合作社在发展中的管理体制易变性，影响了相关政策、战略的连续性、稳定性。
目前虽然确立了农村信社合作社监管的总体思路和原则，初步建立起了监管体制，但仍需进一步的完善，以推动监管的具体化的实施。
现行的监管体制过于复杂，监管主体间存在职责范围的重叠，影响对农村信用合作社监管职能的发挥。
将来在此基础上完善监督管理体制，并将之纳入统一的、高效的体系之中，建立分工明确，监管合理适当的农村信用合作社监管体制是农村信用合作社改革的方向。
2.6农村信用合作社缺乏有效的市场竞争机制
农村信用合作社作为农村金融市场的唯一正规的专业金融服务机构,缺乏有力的竞争对手,基本上处于准垄断的地位,在服务农村金融市场活动方面发挥不出应有的作用。
长此以往，农村信用合作社将逐渐丧失市场竞争的能力，失去利用眼前发展壮大的机会，进而影响服务农村金融市场的大局。
随着商业银行在农村金融市场的逐步退出，作为解决“三农”问题和社会主义新农村建设的主要金融支持力量，其市场垄断地位必然更加稳固，可能影响其自身的发展以及其所提供的服务质量。
从长远看，在农村建立有效的市场竞争机制，引进竞争主体成为必然。
3农村信用合作社改革建议
由于体制、观念、历史发展等方面的原因，农村信用合作社发展存在的问题比较复杂。
在目标定位、产权制度、法人治理、政府的介入、监管体制、金融环境等各个领域都有待完善。
经营管理过程涉及了许多与法律密切相关的问题，要分析这些问题产生的原因，提出解决的方案，就必须从法律入手，制定《合作金融法》，构建合作金融法律体系发挥其应有的作用是农村信用合作社改革的关键。
3.1明确农村信用合作社的法律地位
要使农村信用合作社走上健康发展之路，弥补《农村信用合作社管理规定》的不足，为其准确定位是首先要完成的任务。
农村信用合作社既不同于完全意义上的商业银行，也不是专门的政策性银行，而是坚持合作原则，具有浓厚的自身特色的合作金融机构。
要坚持《合作金融法》所规定的基本原则，使农村信用合作社走出一条特色鲜明的发展路径。
3.2建立明确的农村信用合作社产权制度
产权问题是建立现代企业制度的主要内容,也是建立现代法人治理结构的基础。
法律首先明确的应该是农村信用合作社产权的归属,即委托主体是谁的问题。
在产权制度问题上，笔者认为，合作制与股份制就投资者产权所有、实行有限责任、股权量化等主要方面而言，是有相通之处的。
无论股份制还是合作制都可以实现合作金融的目的，在国际合作金融领域都有成功的范例，采取哪一种形式并不是问题的关键，关键在于产权要明晰，要从根本上保证社员的民主权利，激发社员参与民主管理活动的积极性。
建议在现阶段以合作制为基础，吸收股份制优点，优化股权设置，使社员作为出资人的权利和义务得到落实，真正建立“谁投资，谁管理，出了问题谁负责”的机制。
3.3规范农村信用合作社法人治理机制
规范农村信用合作社法人治理结构，关键在于提高其制度的可操作性，明确有关程序的规则，建立法人治理结构有效实施的保障机制，使社员大会、理事会、监事会的作用得到充分发挥，其中社员大会权力的发挥是治理结构优化与完善的关键。
法人治理结构机制,是建立现代企业制度的核心。
农村信用合作社法人治理结构的核心就是农村信用合作社社员代表大会、理事会、监事会、主任（经营层）之间的权力制衡和激励机制,从理论上讲,法人治理结构的制度是按照三权分立、相互制衡的原则而设计的,能达到取得良好的绩效的目的。
建立有效的法人治理结构就必须明确划分“三会一层”各自的职责权限、议事规则、办事程序和利益机制,从而形成制衡和激励关系。
对所有主要业务、重要事项、重大决策必须严格按照规程办理,超越权限或违反程序的行为将受到法律的制裁,从而实现经营管理行为的合理化。
农村信用合作社社员为了自身的投资收益和获得优质的金融服务,自然会关心农村信用合作社的经营、监督农村信用合作社的理事会及管理层。
这种多层次相互制衡关系,将不同方面的利益关系统一在一个完整的利益机制之中,这正是现代企业制度的核心所在。
将社员（代表）大会的职能准确的划分，完善社员大会的制度建设，加强农村信用合作社的信息披露工作，是农村信用合作社以后改革的具体方向之一。
3.4政府介入农村信用合作社改革进行制度化的规制
要规范政府介入农村信用合作社改革首先要明确政府扶持农村信用合作社的义务及其措施。
农村信用合作社对支持我国农村经济，改善农户资金状况发挥了积极的作用。
按国外经验来看，承担政策任务的金融机构应当享受国家的优惠政策。
比如美国信用社免纳联邦和州的所得税，法国政府对农业合作组织发放贴息贷款，而我国有关农村信用合作社的优惠政策始终难以到位，使得农村信用合作社承担了大量的政策性成本。
政府对于农村信用合作社的税收优惠与政策支持。
对于农村合作金融予以优惠和扶持，是世界各国合作金融发展的普遍做法。
我国农村信用合作社承担着支持农村经济发展的重任，其资金投向风险较高，因此应该享受一定的优惠政策。
一是可适当享受税收方面的优惠。
对农村信用合作社的营业税率应该按其投向农业的同等比例减征，并免征所得税；对确定为贫困县地区的农村信用合作社免征营业税，以提高其资本充足率，增强其自我发展能力。
二是中央银行应对农村合作金融实行特殊政策。
如对农村信用合作社的定期存款部分，可免缴准备金或降低准备率，以促进其资金运用。
另外还应给予技术、信息、资金方面的支持。
三是采取多种方式扩大农村信用合作社资金来源。
如鼓励政策性银行与农村信用合作社建立代理关系，规定政府部门扶助弱小经济的资金应通过农村信用合作社发放。
结合国外立法现状以及农村合作金融组织在服务“三农”中的重要作用，国家应当在税收、政策、资金、技术、教育等方面予
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