上海城市低收入群体的分析及对策.pdf

上海城市低收入群体的分析及对策.pdf

《上海城市低收入群体的分析及对策.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《上海城市低收入群体的分析及对策.pdf（8页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

2002年第4期第17卷（总68期）南方人口SOUTHCHDnPOPULArnONN042002V0117G嘲eLalNo68王大奔（华东师范大学人口研究所，上海200062）摘要城市贫困有别于农村的绝对贫困，总体上表现为相对贫困。

在上海目前的主体主要是亏损、破产和效益较差企业职工，其次是城市外来流动人口。

在市场经济条件下，政府最大的“政绩”就是实现社会公平，保持社会稳定，因此应该针对低收入群体制定有效的反贫困措施。

关键词体制转变；低收入群体；致贫原因；减贫措施中图分类号c9205文献标识码AC文章编号】10041613（2002）040041一Cr7改革开放以来，尤其是90年代浦东开放开发，上海城市发生了日新月异的变化，群众的生活水平也有了极大的提高。

1999年联合国中国人类发展报告认为，中国快速经济增长和结构变化虽然解决了一些问题，但也产生了挑战，其中最紧迫的是失业率上升，收入差距拉大，收入分配不平等在扩大，以及先前的社会保险体制在解体，新的社会保险体制没有建立起来，社会脆弱群体和不利群体面临巨大风险，这些群体会成为影响社会发展的主要因素。

只有对社会低收入群体采取切实有效的社会支持政策，才能实现社会公平，减少社会风险，维护社会稳定，促进社会发展。

一、低收入阶层的界定及对上海市低收入阶层的基本估计按照经济学一般定义，若把收人群体从高到低排队，那么处于最末的20的人口称为低收入者，其中后10的人群称为过低收入者，而最少收入的5人群则称为贫困人口。

按此定义界定的低收入阶层是相对贫困。

如2000年上海市500户家庭抽样调查，最低收入的5家庭，人均年可支配性收入为616940元，是最高收入的5家庭人均年可支配收入的259。

但它比我国农村贫困人口的收入水平要高得多。

另外，国际上还采用恩格尔系数法，即通过分析食物支出在生活费支出的比重把家庭分为富裕、小康、温饱、相对贫困与绝对贫困五个阶层。

把恩格尔系数在50一60为相对贫困户，把高于60称为绝对贫困户。

根据上海市统计年鉴，2000年上海500户居民收稿日期200208一lO作者简介王大奔，男，19r76年毕业于华东师范大学地理系，曾在西藏大学任教，现为华东师范大学人口研究所副教授，上海劳动学会常务理事。

主要研究领域：

人口地理、劳动就业与社区建设。

41万方数据万方数据上海城市低收人群体的分析及对策基本生活抽样调查，最低收入5的家庭恩格尔系数为545，而最高收入5的家庭恩格尔系数则为350，两者相差约20个百分点。

准确掌握居民收入状况是一个国际性的难题。

在我国经济生活中现金交易量大，难以通过金融部门掌握居民个人收入情况；个人所得税制度还很不完善，税务部门也很难掌握个人收入情况；加上我国居民受传统观念影响，怕“露富”，人们之间也难以了解彼此的实际收入。

目前，一般只能通过有关的调查，统计部门进行的城市居民家庭生活基本情况的抽样调查虽然具有一定的权威性，但样本量太小，难以推算整体。

一般来说，低收入的群体要容易得多，而高收入的家庭难以获得较为正确的数据。

所以，目前根据城乡家庭抽样调查的数据计算的基尼系数要比实际的小。

如上海市1999年城市居民收入的基尼系数为023，2000年为022，2001年为026，与公众的实际感受有很大的差距。

根据2000年500户家庭的抽样调查，上海市居民的收入比1995年有了很大的提高，但不同收入户增长是不均衡的（见表1）。

这里如果我们把低于人均收入12以下的称为绝对贫困人口，这样2000年人均年收入低于6000元的约占调查家庭的32，以此推算全市大约有12万户左右家庭属贫困家庭。

另外，上海市截止到2001年6月底，实际享受城镇最低保障救助的人数为表l上海城市居民家庭基本情况单位：

。

元资料来源：

上海市统计局，。

2914万，占本市城镇居民的98616万的296，与贫困家庭所占比重较为接近。

以此推算，上海市绝对贫困的人数大约占总人口数的3。

为了弥补目前家庭抽样调查样本量少，而一般收入调查正确率低的不足，还可以利用“五普”新增的lO抽样调查的居民住房资料作为补充。

居民住房是反映家庭收入状况的一个可供参考的重要指标。

中国人的传统特别重视置业，进入到90年代后，上海市居民的住房有了极大的改善，有单位福利分房的，也有近两年通过公积金贷款购置的，更多的是通过动迁以地段换面积使住房得到改善的。

全市人均住房面积由90年代初的6平方米提高到目前的11平方米。

但这种改善也是不平衡的，有的家庭锦上添花，有的家庭仍身居陋室。

根据第五次人口普查对10人口的抽样调查，在5173万户居民中，目前无厨房的家庭占126，无卫生设施的占220，如果按租用公有住房和商品房的1667万户（占调查家庭的322）家庭户月租费用看，月租金在20元以下的占121，2050元占313。

我们可以把这部分家庭（约占调查家庭数的10左右）中的多数视作为低收入家庭。

从户主的职业构成分，全市在业家庭户人均住房建筑面积主要集中在2029平方米（见表2），但是两极分化明显，8平方米以下占1539，50平方米及以上占1351。

商业服务人员和生产运输设备操作人员的家庭户人均居住面积主要集中在8平方米及以42万方数据万方数据2002年第4期南方人口下，分别占2484和17。

除农林牧副渔水利生产人员外（农林牧副渔水利生产人员的家庭户人均居住面积大是因为城乡土地比例不均而非完全是经济原因），国家机关、党群组织企事业负责人的家庭户人均居住面积主要集中在50平方米及以上，超过人均30平方米的占3987。

这也反映目前城市低收人群体除了部分低就业率家庭外，还有一些是商业服务人员和生产运输设备操作人员的家庭户。

享受城镇最低生活保障人口更是反映贫困人口的一个重要指标。

这部分人口在各个区分布也是不均衡的。

当然，这与各区掌握救助标准松紧也有一定的关系。

目前上海市享受低保的费用采取两级财政分摊的办法，有些区县则还要求街道承担5，这样某种程度上促使基层组织严格把关，但也可能使应该享受低保的人被遗漏。

另外，享受低保采取公示的办法，这一方面提高了低保工作的透明度和准确性，但也可能使个别家庭因怕被人歧视而不主动申报。

总的情况是，1999年lo月上海市出台城镇居民最低生活保障线后，救济的覆盖面在不断扩大。

1998年全市享受国家定期救济人数为16283人，其中城镇最低生活保障对象为12449人，到2000年已分别达到207288人和196038人，分另Ij增长了近12倍和15倍。

二、造成部分群体低收入的原因贫困是综合因素的反映。

城市贫困有别于农村的绝对贫困，总体上表现为相对贫困。

目前的主体除了生理性的弱势群体外，主要是亏损、破产和效益较差企业职工，其次是城市外来流动人口。

由于产业结构的调整，经济体制的转变，加之我国固有的人口与就业的矛盾，使部分群体陷入困境。

具体如下：

1社会的弱势群体因各种病、残及意外事故所导致的个人生存和劳动能力障碍者。

因病或因残丧失劳动能力，因此其收入和生活状况必然是较低水准。

由于市场经济激烈的竞争i原先在些福利企业就业的残疾人也因企业不景气而纷纷下岗。

企业改革，富余人员分流中，老弱病残人员又往往首当其冲。

而这类家庭往往夫妻双方都是残疾人，其子女也因家境贫困和缺少照料，受教育的程度较低，一般就业的竞争力也不强，要脱贫难上加难。

2就业面低的家庭根据上海市统计年鉴，城市居民家庭生活基本情况（500户抽样调查）资料可见，随着收入的提高，平均每户家庭人口呈降低趋势，最低收入户每户家庭为327人，而最高收入家庭仅为290人，而就业人员呈上升趋势，最低收入家庭平均每户就业面为4644，而最高收入家庭为6658；从而平均每个就业者赡养人口也呈下降趋势，最低收入家庭平均每个就业者赡养人口为215人，而最高收入家庭为150人（见表2），这表明，就业对家庭的经济有着重要的影响。

如长期失业及下岗（协保）人员和就业不稳定的家庭，其家庭的经济状况往往较为拮据。

中国传统文化中所谓婚姻的门当户对，使得我国城市中夫妇双方均是产业工人的情况较为普遍，从而造成了上海不少家庭往往是夫妇双方均下岗和双协保。

根据“五普”10抽样调查显示，全市有1374的家庭户有失业人口（以此推算，全市有773万户家庭有失业人员），全家成员均失业的占近l（全市约有5万户），两人以上失业的占家庭户的2多（全市约有1l万户）。

家庭中多人失业势必使43万方数据万方数据上海城市低收人群体的分析及对策家庭陷入贫困，加重社会救助的负担，这一类家庭尤其值得社会的关注。

根据上海市总工会2001年的一项调查，在低收人群体中，无正常劳动岗位和劳动收入的家庭占600，这与计划经济时期主要是无依无靠的老人已有很大的区别。

表22000年上海城市不同收入居民家庭就业的基本情况资料来源：

上海市统计局（上海市统计年鉴（2001）3劳动力供过于求，普通劳动力市场工资较低由于我国存在二元结构下农村劳动力的无限供给，而普通劳动力市场劳动力严重的供过于求，一般劳动力的工资价位较低，不少企业也已多年没有增加工资，经营者常以“不愿干，你可以走”相要挟，为了保住“饭碗”，劳动者也只能忍气吞声。

两者差距日益扩大。

4企业效益欠佳造成职工生活窘迫不少经济困难群体大多来自传统行业中的亏损企业和效益不佳企业，因此他们的劳动收入往往处于较低水平，甚至低于最低工资标准。

根据上海市统计年鉴，2001年集体单位职工的年平均工资只有8041元，而其中20多万制造业职工年平均工资只有5534元。

由于目前就业形势还比较严峻，他们还只能珍惜这份“饭碗”。

而目前还有不少未建立劳动关系的劳务工、农民工、小时工，他们的月收入往往只有400一500元。

他们与领低保的家庭相比，难免觉得辛苦工作倒不如享受低保。

5因病致贫家庭成员患大病重病是部分家庭陷入贫困的重要原因。

低收入家庭中一旦成员遇到病灾，无钱治病，结果是小病拖成大病、重病。

如果是劳动者就可能因重病而使劳动收入断流，而一旦家中有了重病患者，不仅巨大的医疗费开支，而且家庭其他成员为了照顾病人有时不得不放弃工作（当然这类工作往往收入不高），这样使贫困度进一步加重，由于我国的经济发展水平还不高，社会保险还不能象欧洲福利型国家那样实现普惠制，还只能与就业相联系，部分正规就业面低的家庭，容易陷入因贫致病（小病久拖成大病）与因病致贫的恶性循环之中。

6低保政策的欠缺部分低收人群体难以得到必要的帮助。

为了便于对困难群体的认定，目前我们社会各类帮困措施几乎都与“低保”挂上钩，“低保卡”的含金量看涨。

享受低保就可以享受廉租屋、医疗补助、子女学费减免等，而使那些因为略高于社会最低生活保障线而“吃不到低保”的低收人家庭成为被遗忘的角落。

有的其实际生活质量还不如享受低保的家庭。

能44万方数据万方数据2002年第4期南方人口否进入“入门线”，对不少低收入的家庭就显得很重要。

三、上海市政府与社会反贫困的努力与存在的问题城市贫困问题一出现就引起了社会各界的广泛注意。

各级政府为解决城市贫困问题进行了多方面的努力。

诸如“三条基本保障线”、“送温暖工程”、“再就业工程”、“慈善募捐”等，在一定程度上缓解了困难群体面临的问题。

但还存在着不少问题，如贫困标准的确定、贫困群体的认定、社会救助的管理等。

这是因为过去城市扶贫工作没有统一协调领导，劳动、民政、工会、妇联、统计等多头分立，标准、口径都不一致，因而很难对贫困的结构、贫困的内在规律等进行分析。

对贫困群体的救助多集中于节日期间的“送温暖”等方式，结果是表层问题解决，但深层次的矛盾越积越多。

城市解困扶贫的资金也没有制度化、社会化、长期化的规定。

社区群众对社会救助也缺乏广泛和积极的参与。

为了改变对困难群体多头管理、效率不高、而且容易出现救助的遗漏和重复的状况，前几年，上海市不少社区探索了“一个保障体系、一个网络覆盖、一个口子上下、一个基金托底”的运作方式，并通过建立社区社会保障服务中心，把就业指导、职业介绍、岗位开发、社会保险、社会救助、社区服务、信访接待和救助热线于一体，集中办理涉及就业与社会保障的有关事务，为社区成员提供“一门式”的服务。

四、进一步减贫和保低的对策措施1积极的扶助政策提高就业能力，促进就业，“造饭碗”重于“送温暖”把促进就业作为解决贫困问题的最重要手段和有效途径。

制定有关消除身份歧视的办法，加强劳动监察，规范劳动力市场，要有效制止部分企业滥用“试工期”。

加强这部分群体的职业技术培训，提高其就业的竞争力。

处理好整顿市容与解决就业的关系，发挥政府和社会各方面的积极性，尽可能多地开发适合困难群体特点的就业岗位。

如类似于东方书报亭之类的服务亭，如地铁、轻轨等交通枢纽处设立自行车寄放站，居民小区设立废旧物资回收站等，统一规划、统一管理，既可以增加就业岗位，又可以美化市容。

在不影响交通和居民生活的前提下，在规定地段、规定时间允许设摊经营。

困难群体不仅经济收入低，而且在社会资源和信息渠道方面也处于劣势，社区应利用“社区就业援助员”的队伍，采取“一帮一”的办法，及时地为有劳动能力的困难群体和家庭提供必要的帮助和服务。

2降低求职的机会成本，鼓励困难群体通过自己的劳动提高家庭的生活水平目前我们的低保政策是一旦发现“吃低保”人员增加了打工收入，哪怕是数额很少，也要相应地减去“低保”的金额，从而出现“做500元，砍280元”的情况。

一般来说，目前这些困难群体能够找到的工作岗位的保险系数是很低的，往往是做了今天不知道明天，而申请低保又需要一定的时间和过程，因此“一旦发现打工即扣低保”的做法，变相提高了这部分群体求职的机会成本，挫伤其就业的积极性。

所以，我们认为只要额外收入不超过一定量，可以在一段时间内不追究或逐步减少帮困类收入，拉开做与不做的区别。

3加强分类管理，提高社会救助的成效对具有劳动能力的要积极引导，防止“依赖文化”。

对这一群体要作分析，区别对待：

45万方数据万方数据上海城市低收人群体的分析及对策家境条件较好不想就业的积极组织他们参加社区活动；自身条件较差，难以就业的进行就业托底；择业观念陈旧，挑肥拣瘦的加强教育引导。

同时对有劳动能力的无业人员规定必须在参加社区的保洁、保绿等工作的基础上“吃低保”。

为了防止目前存在大吵大解决，小吵小解决，不吵不解决的状况，对享受低保的家庭可以通过社区居民评议会制度，对社会救助对象生活消费水平在调查的基础上，由百姓自己进行的评估，这样既可以减轻具体经办人员的压力，更可以动员更多的群众参与社会救助工作。

4实施最低生活保障，适时提高缺少劳力家庭的保障水平由于当前就业市场形势严峻，一些身体较差、技能偏低、就业条件较差的大龄失业、协保人员再就业的难度较大，对这部分人唯一的期望是熬到退休年龄领取养老金，对这部分人在离退休五年内的可以设计通过降低养老金的给付标准而延长给付的时间，提前享受养老金的政策。

对于经过劳动部门检查，确实是丧失劳动能力的应及时享受残疾人生活补助，其标准应高于城镇最低生活保障线。

实行分类救助，生理性弱势群体应突出救助，社会性弱势群体应强调引导。

“基本生活救助金”是满足生存需要的部分；“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费等，它所采用的方式类似于实报实销，但有一个最高限额；“酌情发放救助金”主要是购买比较耐用的家用物品。

5实施对低收入群体的医疗援助计划目前我们的医疗保险仍与就业有着密切的关系，目前是在享受医疗保险的群体中，通常是为了1的生存希望，而花费了巨大的医疗资源，这如果是个人承担，当然是无可非议，但实际上主要使用的是公共基金。

而在无医疗保险的部分困难群体中，因生活拮据，往往是小病不治，大病等死，或者是为了治病而倾家荡产。

中国经济发展水平还不高，而老龄化的速度又很快，应考虑尽快通过“安乐死”的法律，这样可以节省大量的医疗资源，使更多的人收益，以体现社会的公平。

上海在经济发展的同时应适当放宽医疗保险的对象（如医疗救助对象在公立医院就诊可享受30一50），真正实现人人享有医疗保健的目标。

要加大医疗救助的力度，适当提高对低收入人员特别是无业人员患大病重病实施医疗救助的最高限额，拟从现在的每年5000元提高到8000一10000元，并简化手续，改年度审核、年底兑付为半年审核、及时兑付。

要研究和调整低收人群体医药费自负段的标准，根据家庭收入，确定高、中、低三个自负标准。

积极发展各类补充的医疗保险，提高公民抗疾病风险的能力。

建立“平民医院”，以低价格向贫困人群提供低费用的医疗服务，克服目前医疗机构因过度提供高价服务而导致高额医疗费用的弊端。

6发挥企业工会的维权作用，保障按劳分配，降低资本对超额利润的攫取要逐步建立企业工资协商制度，发挥企业工会的维权作用。

市场经济条件下的工会无论是角色地位还是其主要职责、工作内容都与计划经济时期有了较大的变化。

要抓住宣传贯彻新工会法为契机，真正把“维权”作为企业工会的第一要务。

工会的工作面也要不断拓宽，应包括一切工薪阶层，而不仅仅是企业内的合同工。

目前各种劳务工、小时工、农民工的利益更易受到伤害，他们也是工人阶级的一部分，企业工会和社区工会要关注这部分人的利益。

要严格执行本市的最低工资法规，严禁企业故意拖欠或扣克职工工资46万方数据万方数据2002年第4期南方人口的现象。

劳动部门和工会组织要加强有关劳动法和新出台的上海市劳动合同条例的宣传力度，提高劳动者维权的能力。

目前要利用社区工会的网络，通过向社区内企业职工宣传有关劳动法规和提供劳动争议的咨询和法律援助，积极推进在私营企业中工会组织的建立。

积极推进工资谈判和协商制度，在企业效益提高的基础上，不断提高劳动者的收入，降低资本对超额利润的攫取。

7拓宽筹资渠道，加大“开源”力度，并向困难群体比较集中的地区集中政府资金是社会救助的主渠道，各级政府应调整财政支出结构，压缩行政开支，加大社会救助的投入比例，保证低保所需资金及时足额到位。

使社会救助经费制度化、管理规范化、运行社会化。

要从“以钱定人”到“以人定钱”。

社会的各种慈善基金要充分体现“雪中送炭”，而不是一味地去搞“标志性”、“形象性”工程。

政府在帮困救助经费的使用上要因地而异、按需分配，特别是市级财政的投入应该向困难群体集中的地区和行业倾斜，使执行部门能够根据认定的统一标准向困难对象提供帮助。

目前发行的福利彩票的收入，应大部分用于贫困群体的救助。

同时，应动员社会力量，通过帮困结对、慈善募捐等关心低收人群体。

参考文献1向书坚中国收入分配格局研究M北京：

中国财政经济出版社，2000（7）2李炯中国现阶段个人收入差距分析M太原：

山西经济出版社，2000（4）3尹继佐体制改革与社会转型一2001年上海社会发展蓝皮书M上海：

上海社会科学院出版社，2001

（1）4上海市总工会上海市城市困难群体问题研究R2001（9）5葛寿昌社区保障与社会福利M上海：

上海大学出版社，2000（10）UrbanLowincomeGroupsinSlmnghaiWANGDaben（黜删如PDp础妇，胁蝴2僦醌i眦）触塔I砒CT：

Di艉础lt舶mabsolutelymIalpoVe啊，Urb啦Pove唧is鲫nekindofrel撕vepove唧Atpresent，tle1argestpan0ftlelowinc伽ne孕伽psinShan出aiare山eemployeesof出ebmkendmvIlandbr0kenupenteIpIisesaswellassomeoff10atingpopulationUndermarketecollmny，山ema洫mnctionofgovemlentistopIDvidesocialequalityandmaintainsocialstabili哆，廿1us眇7emnlentrleedstotakes伽nee珏Iecti、他actionsinantipoVer哆andhelps山elowincomegmups圈喇roRDS：

LowincomeG砌lps，CausesofPove啊，mItiP钾e啊Measu”es47万方数据万方数据上海城市低收入群体的分析及对策上海城市低收入群体的分析及对策作者：

王大奔作者单位：

华东师范大学人口研究所,上海,200062刊名：

南方人口英文刊名：

SOUTHCHINAPOPULATION年，卷（期）：

2002,17（4）被引用次数：

6次参考文献（5条）参考文献（5条）1.向书坚中国收入分配格局研究20002.李炯中国现阶段个人收入差距分析20003.尹继佐体制改革与社会转型-2001年上海社会发展蓝皮书20014.上海市总工会上海市城市困难群体问题研究20015.葛寿昌社区保障与社会福利2000本文读者也读过（10条）本文读者也读过（10条）1.杨钊.蒋山花转型期城市贫困人口的现状与成因分析期刊论文-法制与社会2008（14）2.尹志刚.焦永刚.马小红.王雪梅.李宁.曹颖北京城市贫困人口致贫原因分析期刊论文-市场与人口分析2002,8（4）3.胡筝.HUZheng论西部生态脆弱区贫困问题的文化救助期刊论文-西安财经学院学报2006,19（4）4.张灵聪.刘影.ZHANGLing-cong.LIUYing城市困难群体心理状态与精神文化需求调研以漳州市为例期刊论文-漳州师范学院学报（自然科学版）2011,24

（1）5.周虎城.韩原多策并举加快农村低收入群体增收以江苏省为例期刊论文-调研世界2008（8）6.王瑞娟.WangRuijuan关注低收入群体完善社会保障制度期刊论文-生产力研究2005（4）7.朱海玲湖南城镇贫困人口的现状及致贫原因研究期刊论文-商场现代化2007（16）8.胡飞.周坤基于城市低收入群体生活方式的资源重组分析期刊论文-湖南工业大学学报（社会科学版）2008,13（6）9.许新三城市低保户群体脱贫前景和扶贫思路期刊论文-浙江社会科学2002（5）10.马会军.MAHui-jun城市低收入群体问题研究综述期刊论文-青海师范大学学报（哲学社会科学版）2010,35（4）引证文献（6条）引证文献（6条）1.邓蓓蓓从吴江路的变迁引发的思考期刊论文-山西建筑2010（6）2.李放.沈忱城镇低收入群体状况及原因探析对南京市低收入群体的调查期刊论文-南京人口管理干部学院学报2007（