保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划.docx

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保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划

《保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划（2006-2020年）》

（2014年调整完善）

调整完善方案

保亭黎族苗族自治县人民政府

二〇一六年十二月

《保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划

（2006-2020年）》

（2014年调整完善）

调整完善方案

编制单位及人员名单

规划编制单位：

南京大学（甲级第025003号）

规划编制单位负责人：

贾培宏

规划编制人员：

杨绪红、郭贝贝、顾智等

前言

在国土资源部和海南省统一调整完善本轮土地利用总体规划以及海南省全省作为“多规合一”试点的大背景下，为适应保亭黎族苗族自治县（以下简称“保亭县”）经济社会快速发展以及建设国际旅游岛的新形势和土地利用管理的新需求，从经济、社会和生态全面发展的长远目标与全局出发，为进一步妥善处理好保护资源与保障发展的关系，深入贯彻并落实国土部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）、《土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅函〔2014〕1237号），海南省《土地利用总体规划定期评估和调整办法》（琼府办〔2012〕8号）、《海南省人民政府办公厅关于开展土地利用总体规划调整完善工作的通知》（琼府办〔2015〕20号）和《海南省国土资源厅关于加快土地利用总体规划调整完善工作的通知》（琼国土资规字〔2015〕22号）等文件精神，依据《海南省国土环境资源厅关于同意保亭县开展土地利用总体规划修改工作的复函》（琼土环资函〔2013〕1444号）和《海南省土地利用总体规划（2006-2020年）》调整方案，对《保亭县土地利用总体规划（2006-2020年）》进行调整完善。

本次保亭县土地利用总体规划调整完善以2014年为基期年，2020年为目标年，规划期限为2015年-2020年。

规划调整完善范围为保亭县行政管辖范围内的所有土地（未含红沟村、红务村），土地总面积为1153.23平方公里（115323.26公顷）。

第一章规划调整完善背景

1.1调整完善宏微观背景

《保亭县土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“现行规划”）于2010年5月编制完毕并于2010年8月通过海南省国土环境资源厅的审查、验收，经省人民政府批准实施。

本轮土地利用总体规划的实施对加强我县中心城区土地宏观管理和实施土地用途管制，严格保护耕地特别是基本农田，保障重点建设项目和生态环境用地，合理组织土地资源利用、强化土地利用宏观调控、协调经济社会各行各业的用地矛盾、优化土地利用结构、落实土地空间布局、促进土地资源集约利用和经济社会协调发展起到了显著的积极作用。

随着规划实施环境和形势不断变化，“现行规划”面临着一系列新机遇和新挑战。

一、新一轮经济社会发展战略布局全面展开，规划的现势性减弱

2009年12月31日，国务院正式出台《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号），标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略，海南迎来重大历史发展机遇。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“加快海南国际旅游岛建设，支持发展生态旅游、文化旅游、休闲旅游、山地旅游”等发展战略。

国际旅游岛建设和生态旅游战略布局将有效发挥海南特色资源优势，全面提升旅游业服务管理水平，促进服务业的转型升级，对海南当地经济社会发展与相关部门规划产生重大影响。

早在2013年，保亭县同陵水、乐东一并组建了以三亚为核心的“大三亚旅游经济圈”，在推进大三亚一体化进程时，省委省政府要求在保护生态的前提下加快基础设施、旅游经济、公共服务和产业发展的互联互通，将大三亚旅游经济圈建设成为国际国内重要的旅游目的地、人才聚集地和创业最佳地，最大限度发挥对海南旅游经济的龙头带动作用，形成全省重要经济增长极。

2016年1月20日，在保亭县十四届人大会六次会议上明确，“十三五”时期是保亭县加快转变经济发展方式、统筹城乡发展、夯实“雨林温泉谧境、国际养生家园”基础的关键五年，是保亭县全面深化改革、主动摘掉国家贫困县帽子、全面建成小康社会的决胜期。

在此宏观大背景下，如何融入南部“大三亚旅游经济圈”，实现差异化定位、特色化发展，如何推动绿色旅游大县向国际雨林温泉旅游强县迈进，如何在国际旅游岛建设中做全省绿色生态旅游的排头兵，打造中部绿色生态旅游的集散中心是摆在我县面前的一项新的机遇和挑战。

而如何从土地规划角度最大限度的处理好保护耕地、发展经济、协同推进生态建设和社会建设等各类矛盾是我县急需解决的问题。

二、全国性、同步调的土地利用总体规划调整完善逐步推进

2014年11月26日，国土资源部召开土地利用总体规划调整完善会议，会议强调要切实把规划调整完善作为当前土地规划管理的中心任务全力推进，尽快保质保量完成这项工作，提出优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界，推进“三线”划定和“多规合一”。

2015年12月8日，国土资源部审议并原则通过《〈全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）〉调整方案》，2016年6月23日，经国务院同意，国土资源部会同有关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》印发实施，对全国及各省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整，并对土地利用结构和布局进行了优化。

为贯彻会议精神和进一步优化土地利用总体规划的宏观管控作用，海南省国土资源厅下发了《关于开展土地利用总体规划调整完善工作的通知》（琼国土资规字〔2015〕20号）、《关于加快土地利用总体规划调整完善工作的通知》（琼国土资规字〔2015〕22号），通知安排了规划调整完善工作的时序和重点，指导并督促各级市县加快开展土地利用总体规划实施评估和调整完善工作。

为了积极响应海南省人民政府国土管理政策的新思路和新要求，保亭县人民政府积极开展了土地利用总体规划的中期评估工作，并在海南省国土资源厅的指导和协助下，开展各项规划指标调整完善和用地布局优化工作，进一步加强规划的现势性和宏观管控作用。

三、海南省成为全国首个“多规合一”全省推进的试点

2014年初，国务院正式颁发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中明确指出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”；2014年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（发改规划〔2014〕1971号）》；2015年，海南省在海口、澄迈和保亭三个市县开展“多规合一”试点，逐步实现“一个市县一本规划、一张蓝图干到底”；2015年6月5日，中央深改组第十三次会议同意海南开展省域“多规合一”试点，海南省站在重点历史性改革的前沿。

“一张蓝图”作为加速项目落地报批、理顺各类规划彼此冲突和协调各方利益述求等问题的有效措施，如何从土地管理的角度促成“一张蓝图”的编制并保障其有效实施，实现保亭县土地利用总体规划与上下位及同位规划之间的有效衔接是保亭县土地利用面临的重大形势。

四、海南国家热带现代农业基地建设将促使规划格局发生转变

2011年10月18日，国家农业部与海南省政府在北京签署《关于共同推进海南国家热带现代农业基地建设合作备忘录》，双方决定在国家冬季瓜菜生产基地建设、国家热带水果基地建设、南繁基地建设等十一个方面深化合作。

这一举措旨在以高亩产、高质量、高效益为目标，推动海南农业从数量型向数量、质量、效益并重转变，从分散粗放型向集约与适度规模转变，从资源消耗型向生态循环型转变，从传统单一型农业向多产业融合转变，将有利于调整农业产业结构、转变农业发展方式。

保亭县是中国仅有的四个热带城市之一，拥有丰富的自然资源和特色的农业资源，保亭县的资源优势、发展方向和战略定位，势必在未来发展过程中有助于加快保亭县生态文明城市建设、国际旅游城市建设和热带特色农业生产基地建设。

系列融合热带特色的农业观光、采摘、休憩、生产项目的上马，将逐步改变我县原有单一、粗放式的农业耕作方式，热带设施农业将得到积极有序发展，这对我县土地利用现状和规划格局带来了新的要求。

1.2规划调整的必要性

一、最新“二调成果”发布，为规划调整完善提供了实时、准确的基础数据源

国土资源部部署的本轮土地利用总体规划（2006-2020年）的规划基础数据源自各县市国土部门通过“四清查、四对照”所形成的各地类数据，鉴于调查的工作量大、数据精度过于粗糙等所致，所采用的规划基期年的基础数据与真实情况有所差异。

在国土资源部的统一部署下，海南省自2007年7月1日起全面开展了第二次土地调查工作，并以2009年12月31日为标准时点，采用同一时空背景下的遥感影像作为调查底图，实现了图、数、实地一致，全面查清了全省土地利用状况。

2014年9月17日，经海南省政府同意，海南省国土资源厅联合省统计局对社会公布了第二次土地调查主要数据成果。

“二调成果”的审议通过并公布，将为保亭县政府、有关部门编制规划和计划提供基础性数据，在海南国际旅游岛建设和经济社会发展中发挥重要作用。

及时更新本轮规划的基础数据、确保各单位内部以及单位之间数据的一致性使得本次规划调整完善迫在眉睫。

二、“多规合一”的顺利推进，使得保亭县部分主要土地利用规划指标布局发生局部调整

为进一步推进海南省各市、县正在开展的“多规合一”改革试点工作，明确土地利用总体规划作为“多规合一”工作的基础和托底地位，保障省、县重点项目顺利推进，海南省国土资源厅下发了《关于加快土地利用总体规划调整完善工作进度的通知》（琼国土资规字〔2016〕14号）和《关于印发海南省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的通知》（琼国土资规字〔2016〕41号），要求加快推进土地利用总体规划调整完善工作，要求将急需建设的重点建设项目用地纳入规划，保障“十三五”时期特别是近期重点建设项目用地需求；并对保亭县基本农田保护面积、新增建设用地、新增建设占用耕地等指标进行了适度微调。

在海南省同步开展多项土地管理改革试点工作的背景下，为落实调整后的各项土地利用规划指标，强化土地用途管制的宏观调控作用，亟需优化调整保亭县土地利用总体规划部分用地规模与布局。

三、国土资源部下发并要求严格落实城镇周边永久基本农田保护任务

在城市周边划定永久基本农田，既有利于确保耕地红线，制止城市不断“摊大饼”式地扩张规模，又有助于倒逼大城市挖掘存量，节约、集约利用土地。

为此，国土资源部、农业部下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号），要求各县市严格保护城镇周边优质耕地，防止城市盲目扩张占用耕地；为贯彻落实国土资源部、农业部的工作部署，海南省人民政府发布《海南省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定和设施农用地管理工作的通知》（琼府办〔2015〕26号）、海南省国土资源厅发布了《关于下达我省第一批14个市县城市（镇）周边永久基本农田划定任务的通知》（琼国土资耕字〔2016〕3号）等文件，此次下达到保亭县永久基本农田划定任务面积为290.50公顷，主要分布在中心城区和六弓乡、南林乡等乡镇周边，为进一步落实基本农田保护任务、强化土地用途管制的宏观指导作用，有必要从规划层面将上级下达的永久基本农田正式任务实到规划数据库中，实行图、数、实地一致。

四、生态保护和生态建设目标对土地利用空间布局提出了新的要求

2009年，保亭县森林资源二类调查统计全县森林覆盖率则高达85.2%，生态立县排名在保亭发展战略目标的第一位。

同时，受海南国际旅游岛建设、保亭县“十二五”发展规划等重大政策调整与实施影响，保亭县相继于2008年后开展了生态县、旅游和林业等规划的编制工作，这类规划为有效地支持保亭县发展低碳循环产业和实现土地可持续利用提供了宏观指导。

囿于社会经济发展战略及发展目标变化较快，“现行规划”在禁止建设区划定方面未能有效衔接生物多样性保护生态功能区和水源涵养生态功能区，部分允许建设区和有条件建设区落在国家级或省级公益林内；部分旅游项目指标安排上未能较好地衔接旅游规划的用地需求和空间位置要求，且未能有效衔接正在编制的生态红线规划划定的各类功能区。

根据省政府要求，禁止性生态红线区必须划入禁止建设区，严禁一切建设开发活动。

因此，调整规划剩余期内新增建设用地的布局，避开建设占用禁止性和限制性生态红线区，严格落实生态保护理念，成为当务之急。

五、土地行政界线与管辖范围适度微调对土地利用管理提出了新的要求

为理顺红沟村、红务村行政管理关系，维护其附近地区的和谐稳定，更好地促进该地区经济社会发展，根据民政部《关于同意海南省民政厅修订五指山市和保亭黎族苗族自治县行政区划图的批复》（民函〔2012〕228号）的精神，保亭县人民政府将原属保亭县畅好农场管辖的红沟村、红务村的行政区域调整给五指山市人民政府管辖，相应的权属界线和地籍资料一并进行了调整；根据海南省人民政府《海南省人民政府关于五指山市新增红沟村、红务村行政区域界线内土地规划指标划转的通知》（琼府函〔2016〕82号），对五指山市和保亭县土地利用总体规划指标进行调整，将行政划转区域内的耕地保有量60.15公顷（其中基本农田6.13公顷）、园地943.61公顷、林地205.02公顷、牧草地2.37公顷、建设用地66.28公顷由保亭县划转至五指山市；行政区域的变动使得其区域土地利用格局和建设用地布局将随之发生较大变动，为更好地理顺行政管辖权和合理安排土地利用格局，亟待调整土地利用总体规划相关成果以便衔接土地权属管辖关系的变更。

六、近年来保亭县经济社会发展速度超预期，各类项目用地方案发生局部调整

规划实施期间，保亭县经济迅速发展，2014年保亭县地区生产总值由2005年的5.90亿元增长到38.39亿元（生产总值含农垦），年均增长3.25亿元；人均GDP由2005年的5549元增长到2014年的25560元，年均增长2001.14元。

三次产业比重由2005年的47.46：

10.17：

42.37调整到2014年的50.3：

12.8：

36.9，全社会固定资产投资由1.75亿元增长到34.42亿元，年均增长3.63亿元；地方财政收入由0.23亿元增长到4.25亿元，地方财政支出由2.43亿元增长到15.37亿元，年均分别增长45.75%和28.52%，全县主要经济指标实现九年连续增长，全县综合得分在全省排名大幅提升，综合实力不断增强。

随着保亭县经济社会快速发展，在日常各类项目选址时不符合规划现象时有发生，规划局部调整逐年增多，“现行规划”的现势性和适用性逐步减弱，亟需调整土地利用结构与空间布局。

第二章现行规划实施情况评价

2.1现行规划指标执行情况分析

对照2014年土地利用变更调查数据，规划实施期间指标具体执行情况如下：

一、耕地保有量与新增建设占用耕地、补充耕地情况分析

（一）耕地保有量

现行规划至2020年的耕地保有量不低于8145公顷，规划期间，拟通过建设占用减少耕地71.41公顷，灾毁减少耕地181.95公顷。

拟通过土地开发增加耕地150.69公顷，农业结构调整等其他增加耕地114.44公顷。

规划实施至2014年，保亭县的耕地面积为8485.89公顷，与规划基期年的8225.19公顷相比，增加260.70公顷。

与规划目标年的义务量8145公顷相比，超额多保340.89公顷；与规划目标年的任务量8236.95公顷相比，超额多保248.94公顷。

如按平均值考虑，未来6年的年均减少量应不高于56.81公顷。

（二）新增建设占用耕地

规划至2020年新增建设占用耕地指标为262公顷。

现行规划从2009年实施至2014年的6年间，保亭县实际新增建设占用耕地面积为24.69公顷，平均利用等8.16等，年均占用耕地4.12公顷，与规划目标年相比，结余237.31公顷，按当前使用规模和速度，新增建设占用耕地规模尚可使用57.60年，规划剩余期内新增建设占用耕地指标较为充裕。

规划实施期内，新增建设占用耕地数量不多，反映了县政府及县国土管理部门严格规划执行的力度较大。

（三）土地整治补充耕地情况

现行规划至2020年，规划土地整理复垦开发补充耕地义务量为262公顷。

2009年至2014年，保亭县土地整治实际新增耕地15.81公顷，平均利用等9.45等，全部是通过土地开发新增耕地，新增耕地任务完成率为6.03%。

分析新增建设占用耕地和土地整治补充耕地情况可知，规划实施期间，新增建设占用耕地比土地整治补充耕地多了8.88公顷，耕地占补平衡未能有效落实，土地整治补充耕地任务的压力在未来几年内仍将存在。

二、基本农田保护情况分析

现行规划至2020年，上级下达保亭县基本农田保护指标为不低于6011公顷。

将我县现行土地利用总体规划数据库中的基本农田保护区与我县2014年土地变更调查成果进行空间叠加分析，保亭县已有基本农田面积为6179.65公顷，其中耕地6175.78公顷（包括水田5832.17公顷，水浇地37.20公顷，旱地306.41公顷），占总面积的99.94%；其他地类3.87公顷（包括农村道路用地0.46公顷，设施农用地1.13公顷，村庄用地1.62公顷，采矿用地0.66公顷），占总面积的0.06%。

虽有部分新建宅基地和农村道路占用基本农田现象，但多划定的基本农田使用情况良好，高标准基本农田建设情况顺利，基本农田保护任务在规划实施期间得到了有效落实，未突破上级下达指标值，保护一定数量的高质、优质基本农田成效明显。

将我县已有基本农田中6175.78公顷的耕地分别与保亭县2014年度耕地质量等别更新评价成果和保亭县2014年土地变更调查成果进行叠加分析，我县已有基本农田中耕地的质量等别跨5-11等7个等别，其中高等地（5等-8等）和中等地（9等-12等），面积分别为2717.63公顷和3458.15公顷，分别占已有基本农田中现状耕地面积的44.00%和56.00%。

通过面积加权平均计算得出保亭县耕地的平均国家利用等别为8.57等。

坡度小于15度的耕地6157.04公顷，坡度在15～25度的耕地12.09公顷，坡度大于25度耕地6.65公顷，分别占已有基本农田中现状耕地面积的99.70%、0.20%和0.10%。

三、建设用地指标情况分析

（一）建设用地总规模

现行规划至2020年，建设用地总规模控制在4679公顷。

规划实施至2014年，保亭县建设用地总规模为4882.75公顷，与现行规划基期年的3704.67公顷相比，增加1178.08公顷，年均增长130.90公顷；与规划目标年相比，业已倒挂203.75公顷，规划剩余期内建设用地总规模供给压力巨大。

从2009年至2014年，保亭县建设用地总规模增加了582.79公顷，年均增加97.13公顷。

（二）城乡建设用地规模

现行规划至2020年，城乡建设用地总规模控制在2889公顷。

规划实施至2014年，城乡建设用地规模实际为3327.89公顷，其中城镇用地1104.82公顷，工矿用地95.14公顷，农村居民点用地2127.93公顷。

从指标新增量来看，相对于2009年的“二调”数据而言，城乡建设用地规模实际增加了433.86公顷，其中城镇用地增加了378.66公顷，农村居民点用地增加了39.91公顷，工矿用地增加了15.29公顷。

相对规划目标年调控指标而言，城乡建设用地指标超上级下达指标438.89公顷。

导致城乡建设用地规模倒挂的主要原因在于，一方面规划基期年农村居民点的本底保有量较大且农村整治进度过慢，本轮规划时将大部分的农村居民点调整为木本园地等农用地，但规划实施期间未来得及开展土地复垦工作；另一方面本轮规划将部分存量农村居民点用地转化为了旅游建设用地，但在土地利用变更数据库中未能有效变更土地用途，故造成了农村居民点用地居高不下，使得城乡建设用地总量超标严重。

（三）城镇工矿用地规模

现行规划至2020年，城镇工矿用地规模控制在1077公顷内。

至2014年，保亭县城镇工矿用地总规模为1199.96公顷，与现行规划基期年的747.68公顷相比，增加了452.28公顷，年均增长50.25公顷；与规划目标年相比，超标122.96公顷，未来新增城镇工矿用地空间不大。

2009年至2014年的6年间，城镇工矿用地规模实际增加了393.95公顷，年均增加65.66公顷。

（四）新增建设用地及其占用农用地

现行规划至2020年，新增建设用地指标总量控制在1174公顷，新增建设占用农用地规模控制在891公顷，新增建设占用耕地不高于262公顷。

规划从2009年实施至2014年的6年间，保亭县实际新增建设用地582.79公顷，年均增加97.13公顷；与规划目标年相比，尚余591.21公顷；按当前使用规模和速度，新增建设用地规模尚可使用6.09年，规划剩余期内新增建设用地的空间和指标较为充足。

规划从2009年实施至2014年的6年间，保亭县实际新增建设占用农用地面积为572.53公顷，年均占用农用地95.42公顷，新增建设用地绝大部分来自于占用农用地；与规划目标年相比，尚余318.47公顷，按当前使用规模和速度，新增建设占用农用地规模还可使用3.34年，农转用指标较为紧张。

2.2建设用地空间管制分区落实情况

一、全县建设用地管制分区落实情况

现行规划至2020年，保亭县划定的禁止建设区11978.12公顷；城镇允许建设区面积为985.55公顷，村镇允许建设区面积为1811.96公顷，工矿允许建设区面积为91.44公顷，旅游允许建设区面积为697.40公顷；有条件建设区面积约为7987公顷；限制建设区面积约为11889.86公顷。

规划从2009年实施至2014年的6年间，新增建设用地共计582.79公顷，占用允许建设区、有条件建设区、限制建设区面积分别为431.21公顷、71.56公顷和80.02公顷。

将新增建设用地按《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）与现行规划数据库中建设用地管制图层进行空间叠加分析可以看出，新增建设用地与允许建设区的吻合率为73.99%，说明规划实施与规划划定的土地利用方向和主导功能未充分衔接一致，存在较多地块落入限制建设区而不符合规划等现象。

二、中心城区建设用地管制分区落实情况

根据保亭县划定的中心城区城市扩展边界，中心城区控制面积共计1745.31公顷。

规划从2009年实施至2014年的6年间，中心城区新增建设用地共计223.42公顷，占用允许建设区和有条件建设区面积分别为205.37公顷和18.05公顷，不存在新增建设用地落入限制建设区现象。

从新增建设用地与允许建设区的套合情况来看，两者吻合率为91.92%，说明规划实施与规划划定的土地利用方向和主导功能基本一致，中心城区规划实施效果较为明显。

2.3建设用地节约集约利用状况分析

规划实施期间，2006年保亭县GDP总额为6.80亿元，按常住人口统计，全县人均GDP为0.55万元。

规划实施至2009年，保亭县GDP总额为11.20亿元，按常住人口统计，全县人均GDP为0.98万元，建设用地地均GDP为26.05万元/公顷，常住人口14.68万人，其中城镇人口4.60万人，人均城镇工矿用地175.22平方米/人，农村人口10.08万人，人均农村居民点用地207.14平方米/人。

规划实施至2014年，保亭县GDP总额为38.39亿元，按常住人口统计，全县人均GDP为2.56万元，建设用地地均GDP增长至78.62万元/公顷，比2009年增加了52.58万元/公顷，年均增长8.76万元/公顷；常住人口15.02万人，其中城镇人口5.55万人，人均城镇工矿用地216.21平方米/人，比2009年增加了40.99平方米/人，年均增加6.68平方米/人；农村人口9.47万人，人均农村居民点用地224.70平方米/人，比2009年增加了17.56平方米/人，年均增加2.93平方米/人。

2.4本轮规划实施情况

通过对现行规划实施期间主