保亭黎族苗族自治县毛感乡文档格式.docx

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第七章土地利用规划实施保障措施33

第一章规划修编的背景与过程

第一节规划修编的背景

一、上轮规划实施成效

上一轮规划《保亭黎族苗族自治县毛感乡土地利用总体规划（1997—2010年）》在实施过程中，严格依据土地利用总体规划，认真贯彻土地用途管制制度，不仅建立了土地利用规划体系，而且实施了以计划管理、项目预审、规划审查为主的规划管理手段。

实践证明，土地利用总体规划对加强土地资源的宏观管理，促进耕地特别是基本农田的保护和土地资源的节约集约利用，为毛感乡地区的城镇有序建设、合理布局打下良好的基础，推动毛感乡经济社会可持续发展发挥了积极的作用。

二、上论规划存在的问题

通过上轮规划的全面实施，在起到积极作用的同时也存在一些问题，这些问题在一定程度上影响了规划的科学性和可操作性，及时分析和解决存在的问题，对于进一步维护规划的权威性，做好新一轮的规划编制工作有着重要的意义。

1．少部分基期数据准确性存在偏差

毛感乡上一轮土地利用总体规划的基期年为1996年，采用的土地利用现状数据是1996年土地变更调查数据。

由于土地利用历史资料缺乏，当时的数据是采取下一级上报、上一级核查的方法进行的,变更调查存在较大偏差，现势性不是很强；

其他相关数据来源较为缺乏，导致上一轮土地利用总体规划的基础数据存在一定偏差。

2.耕地数量和质量占补平衡需要加强

当前毛感乡土地利用总体规划在耕地数量上未能达到动态平衡,耕地总体质量下降。

主要原因是毛感乡地处山区，耕地面积少，占补难以达到平衡，被城镇建设或交通建设占用的耕地往往是长期耕作,农田基本建设较好,区位条件较优的肥沃的耕地;

而补充的耕地或是荒坡、林地开发而成,或是居民点、交通用地、水利设施等废弃地复垦而成,土壤的肥力、土质、结构等对作为耕地而言是比较差的，毛感乡耕地数量和质量占补平衡需要加强。

3．少部分指标落实不到位

根据毛感乡上轮规划实施情况来看，少部分指标未落实到位。

例如部分建设用地面积、林地保护面积未达到规划要求。

4．公众参与和监督有待加强

毛感乡上一轮规划的编制,对公众参与和监督要求相对较少，宣传力度也不够，群众普遍认为规划是政府行为,是土地管理部门编制规划,与自己关系不大，以至于规划方案的制定也存在不合理之处，从而影响规划的设施。

5.土地利用规划与其它规划的衔接配合不够

土地利用总体规划作为协调各类用地的手段，势必要与其它规划相衔接。

然而毛感乡上轮规划偏重部门的实际需求，与其它部门和规划项目的沟通衔接不够，导致规划之间矛盾较多，难以有效实施，土地利用总体规划权威受到挑战。

三、规划修编的必要性

随着经济的发展，毛感乡的国土环境资源管理工作面临新的形势，现行规划已经不能完全适应当前乃至今后经济社会发展的需要。

为了保持毛感乡国民经济的持续、快速、健康、协调发展，编制土地利用总体规划势在必行。

1.根据上轮规划的实施情况与毛感乡土地利用现状分析可知，现行规划和用地需求矛盾日益突出，数量上部分规划指标已被突破；

在结构与布局上，规划的方案与实际利用出现不符之处，限制了土地利用；

规划实施机制和管理制度也需要健全完善和加强。

上轮规划已经不能满足毛感乡发展的要求，必须进行新一轮规划编制，对土地利用的战略功能布局进行调整，以适应毛感乡的发展。

2.毛感乡已经步入国民经济和社会发展的第十一个五年计划，海南省城镇规划体系对毛感乡的整体发展提出了新的功能定位，这就要求土地利用总体规划必须与相关规划进行相衔接，充分评估毛感乡未来用地的发展方向与可能性变化。

3.规划编制是全面贯彻“五个统筹”的战略思想，建设节约型社会的客观需要。

贯彻落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想，适应毛感乡经济社会快速、健康发展的新形势，需要对现行规划进行编制。

这是落实党中央、国务院根据我国基本国情做出的建设节约型社会方针的需要。

新一轮规划要坚持节约集约利用土地，提高土地利用效率，满足当地经济结构调整、增长方式转变的要求，以促进毛感乡经济社会全面协调可持续发展。

4.国务院发布的《推进海南国际旅游岛建设发展意见》中指出：

科学修编土地利用总体规划，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严格实施土地用途管制制度，是统筹和落实海南国际旅游岛建设发展各类用地需求重要保障。

5.土地管理日益严格。

从2003年下半年开始，党中央、国务院开始将严格土地管理，严把土地尤其是耕地闸门，积极开展土地市场治理整顿，作为宏观调控的主要措施之一。

2004年底，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国法[2004]28号）对严格执行土地管理法律法规、加强土地利用总体规划等作了一系列的规定。

2005年6月，国务院又下发了《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期调研工作意见的通知》（国办发[2005]32号），要求有关部门加强协调与配合，大力支持和配合国土部门推进规划修编工作，真正使土地利用总体规划成为实行最严格土地管理制度的重要手段。

在此背景下，先后启动了海南省土地利用总体规划修编、保亭黎族苗族自治县（以下简称“保亭县”）土地利用总体规划修编工作。

作为行政基层单位，毛感乡有必要在县级规划的总体指导下，对上一轮土地利用总体规划进行修编。

第二节规划修编的目的与原则

一、规划修编的目的

本轮规划在充分吸取上轮规划的经验和不足的基础上，着眼与土地利用和经济社会的持续发展、城镇化建设与生态保护的关系，重点解决毛感乡城乡之间、近远期之间土地利用与管理中面临的问题，明确土地利用目标与各项用地指标，划分土地用途管制区并落实管制措施，促进毛感乡经济、社会与生态的协调与可持续发展。

二、规划修编原则

以服务于促进毛感乡经济、社会与生态的协调可持续发展为目的，针对镇域社会经济发展面临的新形式，本论规划修编将主要遵循以下五点原则：

1.认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，不断优化用地结构，使土地资源的配置由粗放利用为主向集约利用为主转变，保证土地资源持续利用。

稳定耕地面积，提高耕地质量，加强对基本农田的保护。

”

2.坚持供给制约与需求引导相结合，统筹规划，合理安排各业用地，严格控制建设用地规模与严格限制非农建设项目占用耕地。

3.重视土地资源的挖潜改造，提高土地利用效率和产出率。

全面推进土地整理，优化土地利用结构和布局，实行“集约利用、规模经营”的用地模式。

4.坚持保护和改善生态环境，维护生物多样性，保护生态安全，保障土地资源的可持续利用。

5.贯彻强化规划实施保障，不断提高土地管理制度创新能力立足规划超前性与可操作性相结合，重视规划结构的弹性。

第三节规划修编的工作过程

毛感乡土地利用总体规划编制，遵循“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，建立了领导组织准备、前期调查研究、规划方案编制、部门协调论证和修改完善论证等5个阶段。

（一）组织准备阶段

成立“保亭黎族苗族自治县毛感乡土地利用总体规划修编领导小组”，确定工作人员，聘请技术指导，依据乡镇实际情况制定工作计划和技术方案。

（二）前期调查研究阶段

收集编制规划所需的相关基础资料（包括法规、政策、规划报告、统计和调查数据及图件），进行整理分析、综合研究，深入实地调查，为编制规划提供科学依据。

（三）规划方案编制阶段

在实地调查的基础上，从规划期内毛感乡国民经济和社会发展需要以及土地利用的综合效益出发，协调综合平衡，确定土地利用的目标、方针，制定土地利用结构与布局调整平衡指标，划分土地用途分区，制定用途管制规则，形成规划方案。

（四）部门协调论证阶段

由乡规划领导小组召集各用地部门的领导和专家，对各业用地指标，特别是建设占用耕地指标的分解进行认真论证协调，获取规划修改意见。

（五）修改完善阶段

根据前期资料与修改意见，不断研究，反复修改，形成《毛感乡土地利用总体规划（2006—2020年）（送审稿）》。

第二章土地利用现状分析

第一节土地利用现状结构与布局

一、土地利用总体结构

2005年毛感乡土地总面积为12801.98公顷，其中，农用地面积12491.28公顷，占全乡土地总面积的97.57%；

建设用地面积为251.35公顷，占1.96%；

未利用地面积为59.35公顷，占0.46%。

二、农用地结构及其布局

包括一般耕地、基本农田、园地、林地、设施农用地及其他农用地。

1.耕地：

面积为365.52公顷，占农用地的2.93%，占全乡土地总面积的2.86%。

其中，基本农田为334.4公顷占耕地的91.49%;

一般耕地为31.12公顷,占耕地的8.51%。

毛感乡耕地集中东北部和西部的毛感、毛位和南春村委会。

2.园地：

面积为182.05公顷，占农用地面积的1.46%，占全乡土地总面积的1.42%。

其中，木本园地为128.1公顷,占园地的70.37%;

草本园地为53.95公顷,占园地的29.63%。

主要集中在毛感乡东北部和西部的毛感和南春村委会。

3.林地：

面积为11876.38公顷，占农用地的95.08%，占全乡土地总面积的92.77%。

主要集中在毛感乡北部及西部地势较高地区，分布在南好、毛位、毛感和毛胆村委会。

4.其他农用地：

面积为67.33公顷，占农用地的0.54%，占全乡土地总面积的0.53%。

三、建设用地结构及其布局

包括城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地。

1.城乡建设用地：

面积为58.86公顷，占建设用地总面积的23.42%，占全乡土地总面积的0.46%。

其中，城镇建设用地3.38公顷，占城乡建设用地5.74%；

农村居民点用地51.7公顷，占城乡建设用地87.84%；

工矿用地3.78公顷，占城乡建设用地6.42%。

2.交通水利用地：

交通水利用地面积为192.49公顷，占建设用地总面积的76.58%，占全乡土地总面积的1.5%。

其中，公路面积为16.97公顷，占交通水利用地8.82%；

水库与水工建筑面积为175.52公顷，占交通水利用地91.18%。

四、未利用地结构及其布局

包括水域、滩涂沼泽和自然保留地。

1.水域：

面积为47.15公顷，占未利用地的79.44%，占全乡土地总面积的0.37%。

。

2.滩涂沼泽：

面积为4.7公顷，占未利用地的7.92%，占全乡土地总面积的0.04%。

3.自然保留地：

面积为7.5公顷，占未利用地的12.64%，占全乡土地总面积的0.06%。

第二节土地利用存在的问题与面临的形势

一、土地利用存在的问题

（1）农村居民点布局散。

数量多、分布散，没有统一规划是毛感乡农村居民点用地的特点之一。

毛感乡的农村居民点人均用地面积为221.14平方米，低于海南省241平方米的均值。

（2）土地权属界线不清，造成用地混乱。

因历史原因，毛感乡与其他乡镇和农场之间权属界线混乱，虽然经过近年的农村土地确权工作，相当部分权属界线争议问题得到解决，但是还存在用地混乱的情况，有关部门还需努力开展协调工作。

（3）局部土地开发强度过大，影响生态环境质量。

毛感乡具有良好的生态环境和自然景观，但是由于部分地区开发力度有过大倾向，人类活动影响过于频繁，导致生态环境质量有下降趋势。

二、土地利用面临的形势

（1）耕地保护形势相对紧张。

在本轮规划期内，毛感乡经济社会发展恰处于快速上升阶段，旅游建设、城镇化的加速发展，以及基础设施的建设，将不可避免地占用一定数量的耕地。

由于生态保护的需要，耕地资源开发补充的潜力相对较低。

因此，保护耕地面临的任务较为艰巨。

（2）建设用地供给压力较大。

毛感乡经济进入快速增长期，以旅游业及房地产业为重点的第三产业的发展，将需要越来越多的建设用地，导致建设用地供给压力加大。

（3）统筹土地利用和协调各方面利益的难度越来越大。

各行业用地需求不断增大，但在总量控制和资源环境的约束下，各行业的供需矛盾将日益突出。

同时，一些行业和地方从局部利益出发，盲目提出扩大用地规模进一步加剧用地供需的矛盾。

未来统筹协调行业和区域的土地利用矛盾与各方面利益的难度不断加大。

第三章土地利用功能定位和目标

第一节土地利用功能定位

将毛感乡建设成为具有较强经济基础、产业结构协调、城镇布局合理、环境优美、特色鲜明的中心集镇。

一、生态养育功能

毛感乡属于高山寒冷气候区，境内物产资源和林业资源丰富。

全乡有林业用地12.7万亩，占全乡土地总面积的65.1%，木材种类繁多。

因此，加强生态保护，以促进生态保育功能的提升是毛感乡土地利用的重要任务之一。

二、生态旅游功能

毛感乡主要的旅游资源有远近闻名的仙安石林和仙龙溶洞，吸引着众多的旅游者、探险者来此旅游和探险。

毛感乡旅游开发不能以牺牲生态环境为代价，需要加强环境评价，确保建设用地的规模、用途与生态环境容量相协调，做好“在保护中发展，在发展中保护”，通过发展来解决保护存在的生态问题。

三、热带农业

毛感乡利用宜林荒山多的优势，大力发展林业种植，目前全乡约有近4万亩的人造加勒比松林，同时大搞林下经济，引导广大群众在林下种植棕榈藤。

种植有1500亩苦丁茶，生长快，产量高，品质品位优胜，还有小青麻竹等。

毛感乡水源丰富且水质好，草地多，气候适宜，是发展养殖业的理想之地，这饲养的鹅有“天鹅肉”之雅称。

第二节土地利用目标

以科学发展观统领土地利用全局，按照建立“资源节约型和环境友好型社会”的要求，落实海南省建设国际旅游岛和建设生态省的政策，围绕毛感乡社会经济发展目标，确定毛感乡土地利用总体目标是：

生态环境建设与保护得到加强，耕地特别是基本农田得到严格保护，城乡建设用地得以统筹安排，土地利用结构和布局得到优化，土地资源可持续发展能力得到提高，为毛感乡社会经济持续、快速、健康发展提供土地保障。

第三节土地利用调控指标

一、约束性指标

（1）耕地保有量和基本农田保护面积。

2005年毛感乡耕地面积为365.52公顷，至2010年和2020年耕地保有量分别不低于204.62公顷和377.22公顷。

2005年全乡基本农田保护面积为334.4公顷，规划目标年基本农田保护面积不低于222.65公顷。

（2）城乡建设用地规模。

2005年毛感乡城乡建设用地面积为58.86公顷，至2010年和2020年城乡建设用地分别控制在52公顷和47.1公顷以内。

（3）新增建设占用耕地规模。

至2020年，毛感乡新增建设占用耕地规模控制在0.16公顷以内。

（4）补充耕地规模。

至2020年，毛感乡通过土地开发及其它途径补充耕地面积不少于6.1公顷，实现耕地的“占一补一”。

二、预期性指标

（1）建设用地总规模。

2005年毛感乡建设用地总规模为251.35公顷，到2010年及2020年建设用地规模分别控制在256.43公顷和301.62公顷以内。

（2）新增建设用地总量。

至2010年，毛感乡新增建设用地总量控制在5.08公顷以内；

至2020年，毛感乡新增建设用地总量控制在50.27公顷以内。

（3）城镇工矿用地规模。

2005年毛感乡城镇工矿用地总规模为7.16公顷，到2010年和2020年分别控制在3.85公顷和4.38公顷之内。

（4）交通水利用地及其它建设用地规模。

2005年毛感乡交通水利及其它建设规模为192.49公顷，到2010年及2020年分别控制在204.43公顷和254.52公顷以内。

（5）新增建设占用农用地规模。

至2010年，毛感乡新增建设占用农用地规模控制在21.86公顷以内；

至2020年，控制在52.99公顷以内。

（6）园地。

2005年毛感乡园地面积为182.05公顷，2010年和2020年园地面积分别达184.71公顷和206.89公顷。

第四章土地利用结构与布局调整

第一节土地利用结构与布局调整依据

一、土地利用结构与布局调整依据

1.根据上轮规划的实施情况与毛感乡土地利用现状分析可知，现行规划和用地需求矛盾日益突出，数量上部分规划指标已被突破，结构与布局上规划的方案与实际利用已存在许多不符之处，限制了土地利用的充分性，而且规划实施机制和管理制度也需要健全完善。

总之，上轮规划已经不能满足毛感乡发展的要求，必须进行新一轮规划修编对土地利用的战略功能布局进行调整，使之适应并有力促进毛感乡的发展。

2.毛感乡即将步入国民经济和社会发展的第十一个五年计划，新一轮的保亭县总体规划已经完成，海南省城镇规划体系对保亭县的整体发展提出了新的功能定位。

这就要求乡镇规划必须与土地利用总体规划相衔接，充分估计毛感乡未来用地的发展方向与可能性变化。

因此，新一轮土地利用规划修编工作是落实毛感乡新功能定位的要求，势在必行。

3.这是全面贯彻“五个统筹”的战略思想，建设节约型社会的客观需要。

为了贯彻党中央和国务院关于运用土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神，在空间上全面落实、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想，适应毛感乡社会经济快速、健康发展的新形势，必然要对现行规划进行修编工作。

建设节约型社会，是党中央、国务院根据我国基本国情，从全局和战略高度做出的重大部署，只有集约用地，才能解决土地利用的突出矛盾，而规划的节约，是最大的节约。

编制一个节约和集约型的土地利用规划，对毛感乡调整经济结构、转变经济增长方式、全面协调可持续发展具有特别重要的意义。

二、土地利用结构与布局调整原则

1.落实国土生态屏障网络用地

依据毛感乡的自然景观要素，因地制宜发展多种类型的园林绿地等生态用地；

维护和强化自然山水格局的连续性和完整性，保持作为生态网络基本骨架的自然地貌、河流水系；

保护水源涵养地和地下水补给区，保护区域水生环境与水质；

森林生态体系建设要以生态公益林为龙头。

2.优先保护耕地和基本农田

以重点保护耕地特别是基本农田为原则，协调中心村、一般村以及重点项目的建设发展，稳定和有效保护基本农田，对基本农田布局优化调整，集中连片地整合基本农田格局，改善目前分散布局的局面，加强对优质农田的集中保护和管理。

3.保障基础设施建设用地

按照便捷、安全、高效的原则安排各类基础设施用地，统筹省级以上重点基础设施项目和地方基础设施项目，保障关系毛感乡社会经济长远发展、与人口经济的空间集聚相协调的基础设施用地，减少对国土空间的分割。

水利设施用地以改善区域水土资源配置为主要导向，主要围绕耕地和基本农田布局。

4.优化乡村建设用地布局

规划期内毛感乡将建立“中心村—重点村—一般村”的村体系，不断提高村建设用地占全乡建设用地的比重，高效率、集约化地建设各类村。

全乡用地将以中心村为依托、以重要交通线路为骨架进行布局。

5.拓展城乡生产

根据当地特色农业发展基础，因地制宜地布局园、林等生产基地，推进特色农业规模化、专业化经营。

充分发挥农用地的生产、生态、景观和间隔的综合功能，防止城镇无序蔓延；

将生态网络建设与生态公益林等现有自然保护管理体系相结合，形成多样化的城乡绿色生态空间。

6.构建土地利用景观风貌

稳定具有海南特色和区域优势的自然景观用地，严格保护乡土植物群落；

引导各类用地合理布局，促进耕地、园地、林地等集中布局，穿插合理分布，保证重要视点之间的视觉通廊开敞，；

整体保护具有重要价值的人文历史景观，形成多样化的人文景观系统。

第二节农用地结构与布局

一、农用地结构调整

1.耕地结构调整

（1）2005年耕地面积为365.52公顷，2010年、2020年分别调整为204.62公顷和377.22公顷，比2005年分别减少160.9公顷和增加11.7公顷，占农用地比重由2005年的2.93%调整到2010年的1.64%和2020年的3.03%。

（2）耕地调出的原因主要是农业产业结构调整以及建设占用等。

（3）耕地增加来源为：

土地开发整理及后备耕地补充6.1公顷。

2.基本农田结构调整

（1）2005年基本农田面积为334.4公顷，至规划目标年基本农田保护面积不少于222.65公顷，比2005年减少111.75公顷，占农用地比重由2005年的2.68%调整到2010年的1.38%和2020年的1.79%。

（2）基本农田减少的原因主要是未达到基本农田质量要求而调整为一般耕地。

3.园地结构调整

（1）2005年园地面积为182.05公顷,2010年、2020年分别调整为184.71公顷和206.89公顷,比2005年分别增加2.66公顷和24.84公顷,占农用地比重由2005年的1.46%调整为2010年的1.48%和2020年的1.66%。

（2）园地增加的原因主要是农用地结构调整。

4.林地结构调整

（1）2005年林地面积为11876.38公顷，2010年、2020年分别调整为12025.99公顷和11786.54公顷，比2005年分别增加149.61公顷和减少89.84公顷,占农用地比重由2005年95.08%调整为2010年的96.34%和2020年94.76%。

（2）林地增加的原因主要是退耕还林、农用地结构调整。

（3）林地减少的原因主要是农业产业调整、基础设施建设及其他建设用地占用。

二、农用地布局调整

农用地布局重点以集中连片、优质高效、保护耕地、保护基本农田为原则。

1.耕地和基本农田布局

本轮规划期末，毛感乡耕地面积不少于377.22公顷，基本农田不少于222.65公顷。

由于2006-2020年毛感乡基本农田减少较多，为缓解城镇扩展和耕地保护之间的矛盾，适当调整重点发展城镇的基本农田布局。

调整后的耕地和基本农田主要分布在地域开阔、地势平坦、水源充足、灌溉方便的溪河两岸河谷平原。

主要集中在毛感乡东北部和西部的毛感、毛位和南春村委会。

2.园地布局

规划期内园地分布未发生较大变化，主要集中在毛感乡东北部和西部的毛感和南春村委会。

3.林地布局

规划期内林地分布未发生较大变化，而且各村都分布比较均匀，主要分布在南好、毛位、毛感和毛胆村委会。

对山地区实行荒坡地造林、封山育林和退耕还林，维护地区生态环境；

对低山丘陵地区的疏林地和灌木林，加强树种改良，适度发展经济林。

同时建立健全林地保护区生态补偿机制；

合理调整林业种植结构，切实提高林地利用综合效益。

第三节建设用地结构与布局调整

一、建设用地结构调整

1.建设用地总规模调整

2005年毛感乡建设用地总面积为251.35公顷，2010年、2020年调整为256.43公顷和301.62公顷，建设用地规模分别增加5.08公顷和50.27公顷，建设用地占土地总面积的比重由2005年的1.96%增加到2010年的2%和2020年的2.36%。

2.城乡建设用地结构调整

城乡建设用地包括城镇用地、农村居民点用地以及工矿用地。

2005年城乡建设用地规模为58.86公顷，占建设用地比重为23.42%；

2010年城乡建设用地规模调整为52公顷，占建设用地比重为20.28%，比2005年减少6.86公顷；

2020年城乡建设用地规模调整为47.1公顷，占建设用地比重为15.62