建设中国普惠金融体系项目.docx
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建设中国普惠金融体系项目
“建设中国普惠金融体系”项目
终期评审报告
冯兴元
中国社会科学院农村发展研究所研究员
一、评估背景
在中国减贫工作进入新阶段的形势下，贫困人口的金融服务可得性对他们能够获得经济机会和发展能力至关重要。
联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心（CICETE）于2008年6月签署了“建设中国普惠金融体系”（BuildinganInclusiveFinancialSectorinChina）项目，分别在2011年和2015年对项目进行了修订，预计本项目将于2018年终止。
“建设中国普惠金融体系”项目的目标是在中国制定国家战略计划，建立普惠金融体系；创立商业上可行的金融机构，向低端市场（即贫困和低收入家庭）提供可持续的金融服务。
近年来，中国政府在十七届三中全会上制定了农村金融发展战略，希望在普惠金融体系下进一步推动农村金融服务。
包含新型农村金融机构、农村信用社和商业银行以及政策性银行在内的金融机构的加入正在形成农村金融新格局。
向农民团体/协会提供金融支持以改善其生产生活质量是减贫的有效方法之一，通过与中国人民银行，地方政府和私营部门合作，本项目旨在通过一系列政策倡导、合作、研究和试点实验推动中国普惠金融体系的建设。
本评估专家接受联合国开发计划署与中国国际经济技术交流中心的委托，从2018年6月4日至7月15日对项目进展进行调查和评估，并形成评估结果和建议。
相应的评估结果和建议将成为项目参与方开展一个新的普惠金融重构项目的基础。
二、项目目标、预期产出与评估任务
本项目的主要目标是：
1）促进地方政策创新；2）提高商业金融机构提供扶贫金融产品的能力，探索可行的资助方式；3）拓宽政策咨询平台，让更多的利益相关者参与该体系建设中，促进普惠金融领域更广泛的合作，促进投资者与政府之间的沟通，为构建国家普惠金融框架提供政策建议。
项目的预期产出见下表。
本评估专家将对2015年后该项目的预期产出以及活动进行评估，判断到目前为止项目预期目标的完成程度和完成水平。
这也是本项目评估的主要任务。
2015-2017项目预期产出表
预期产出
活动
产出1
中国普惠金融体系框架搭建
促进普惠金融体系发展的国家政策法规的建立
商业银行参与普惠金融体系建设的程度提高：
哈尔滨银行、包商银行
政府主要监管部门的参与
产出2
互联网金融的创新型商业模式，特别是符合中国法律法规框架的P2P借贷平台
P2P借贷平台金融模式的建立
监管机构认为该模式符合法规
更多的P2P借贷平台开始采用这一模式
产出3
与上海交通大学合作建立中国普惠金融研究中心，并为行业提供培训与支持
成立机构并开展研究工作
发布研究报告
制定培训计划
产出4
出版刊物杂志，并向业界和金融部门广泛传播
在PBC与CBRB的帮助下，编辑并出版刊物杂志
分发杂志（至少3000本）
对项目进行最终评估并为下一阶段的制定提供建议
开发知识产品，包括项目手册和视频，收集图片并对成功案例进行汇编，广泛地向潜在合作伙伴和公众传播项目成果
产出5农村金融体系的研究，试点和创新
探索普惠金融项目的新模式，以达到更显著减贫效果，并为建设地区性普惠金融体系提供参考与帮助
四川仪陇试点项目
对仪陇试点项目进行技术援助：
培训，技术援助，会议和实地考察
福建宁德试点项目
在福建省建立试点计划
四川广安试点项目
进行技术援助：
培训，技术援助，会议和实地考察
甘肃试点项目
进行技术援助：
培训，技术援助，会议和实地考察
产出6促进交流和研究，从政府机构角度倡导普惠金融体系的建立
通过专业出版物、国际会议、培训以及学习计划普及普惠金融概念
有关互联网金融的专业刊物
国际交流
国际会议与培训
举办社会投资的协商会议
公务旅行学习
产出7恒昌计划
通过专业出版物，国际会议，培训以及学习计划普及普惠金融概念
提倡普惠金融以推动中国减贫进程
对中国长期贫困地区开展金融服务供求分析
招聘CTA为UNDP在中国的普惠金融项目提供咨询服务
农村试点方案
支持UNDP农村金融创新试点项目的扩张
促进普惠金融的经验分享
建立普惠金融MOOC
UNDP和CICETE进行项目管理
三、项目产出情况评估
（一）产出1
产出1：
中国普惠金融体系框架搭建。
分项产出：
1.1.中国政府近年来推行普惠金融体系建设；
1.2.包商银行和哈尔滨银行参与普惠金融体系建设；
1.3.中国人民银行发挥了关键的作用。
进展
2013年十八届三中全会提出“发展普惠金融”。
2015年12月31日国务院发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，为中国到2020年的普惠金融发展确立了总的方向和框架。
规划共分把大部分：
总体思路，健全多元化广覆盖的机构体系，创新金融产品和服务手段，加快推进金融基础设施建设，完善普惠金融法律法规体系，发挥政策引导和激励作用，加强普惠金融教育与金融消费者权益保护，组织保障和推进实施。
2016年全国人大批准的“十三五”规划纲要中正式提出要大力发展普惠金融，普惠金融上升为国家战略。
目前，中国政府正在全部推进实施普惠金融发展规划。
具体实施的要求见诸2015、2016和2018年中央一号文件，以及2015-2018年政府工作报告。
《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》详细规定了2016-2020年如何在中国推行普惠金融发展的框架性规划，因而有着与众不同的指导意义。
银监会负责具体草拟该规划。
但是中国人民银行研究局、小贷联盟此前在UNDP项目框架内在全国普及普惠金融理念和一些操作实践发挥了重要的作用。
项目使得中国人民银行研究局建立了自身的普惠金融研究能力，研究局组织了各种普惠金融理论与实践研究和交流，直接带动全货币当局、金融监管部门，学界和金融界理解和接受普惠金融理念，了解一些普惠金融的国内外实践。
UNDP在推进中国普惠金融发展方面有着其独特的地位。
中国政府与UNDP在发展金融合作始于1993年，一致持续到现在，从最初促进小额信贷项目到现在促进中国建设普惠金融体系项目。
在最初立项后，UNDP项目人员在考察了杜晓山教授在易县开展的孟加拉乡村银行（GB）小额信贷扶贫项目之后，参照易县项目的经验，最早在云南省金平县和麻栗坡县，然后在四川仪陇县，之后在全国其他45个县推开了小额信贷扶贫项目，当时全部采取GB模式。
1998年，为了管理好UNDP的项目点，外经贸部中国国际经济技术交流中心专门设立了扶贫项目支持与协调办公室。
到2000年，小额信贷项目资产总规模达到7000多万元人民币。
2000年后，UNDP项目综合扶贫项目方案的实施基本结束。
当时项目双方商议决定，一定要探索一条这些小贷机构可持续发展的道路和制度安排，为此继续对这些小贷机构提供支持。
当时设立了可持续小额信贷扶贫项目（SMAP）。
2003-2005年，UNDP与人民银行开展项目合作，聚焦于小额信贷项目研究。
人民银行在项目框架内开展了一次有关小贷业务的农信社普查，建立了一个相关数据库，撰写了政策研究报告，提出了政策建议，其研究结论为推行小额信贷商业可持续道路。
2005年成立了中国小额信贷协会，其前身为中国小额信贷发展促进联盟。
该年也是联合国“国际小额信贷年”。
普惠金融最先是在该年5月联合国举办“2005国际小额信贷年”活动的时候提出。
当时国际劳工组织召开了一个建设普惠金融部门全球会议。
普惠金融最早以“普惠金融部门”或者“普惠金融体系”的概念出现，并得到了世界各国的普遍响应。
当时中国小额信贷联盟白澄宇秘书长将国际上有关普惠金融的讨论情况介绍到国内，选择了“普惠金融”的中文译法。
当时的中国人民银行研究局副局长焦瑾璞具体负责实施与UNDP的项目合作，对发展和建设中国的普惠金融体系非常重视，组织了很多有关普惠金融的研讨，做了很多普惠金融研究，还出版了一些出版物。
焦瑾璞于2008年结束其研究局副局长的职位，但其中国人民银行金融研究所副所长的职务保持到2009年，2008年从研究局副局长职位离任后，他在中国人民银行研究生部担任部务委员会副主席、党组书记。
他和另外一位同事的2009年专著《普惠金融—提供全民享受现代金融服务的机会和途径》就是由项目资助。
焦离开研究局之后，继续管理项目，但是体制上已经不顺，研究局的接任者不好接手项目工作，导致项目合作于2010年终结。
与此同时，UNDP与国开行进行了项目合作。
2009年4月，国开行总行成立“在中国构建普惠金融体系项目”国家开发银行办公室，具体归国开行评三局管理。
2009年8月，总行正式组建了“中国微金融发展投资基金”联合工作组。
联合工作组中方成员还参加了9月举行的呼和浩特小额信贷国际峰会。
2010年初开始，国开行与一些国际金融机构或基金洽谈，寻求获得这些机构或基金的支持。
5月12日，评审三局（项目办公室）与国开金融会谈，就设立中国微金融发展投资基金的下一步工作任务、职责分工达成了一致意见。
国开金融将负责基金设立工作，与潜在投资者商谈，落实核心条款，并上报投资业务审议委员会审议。
项目办公室将继续做好协调联络、项目推动等相关工作。
在5月，项目工作组中方成员还参加了UNDP“在中国构建普惠金融体系项目”组织的考察团，赴墨西哥、秘鲁和玻利维亚，考察优秀的拉美微金融机构。
总行相关部门和分行参加商务部考察团，赴瑞士参加“第三届微型金融投资高峰会议”，并与三家国际微金融投资基金就参与“中国微金融发展投资基金”合作事宜进行会谈。
在2010年5月，项目办公室会同国开金融公司还组织召开“中国微金融发展投资基金专家论证会”，邀请联合国开发计划署（UNDP）、中国人民银行、银监会、财政部、商务部等部门、微金融行业专家及国际投资机构人士，就联合工作组组织撰写的《组建中国微金融发展投资基金可行性研究报告》进行了论证。
研究报告得到了普遍好评，其中的投资基金项目方案得到普遍肯定。
到6月，评三局（项目办公室）引荐“中国微金融发展投资基金”潜在投资者KfW、IFC、Blueorchard与国开金融进行会谈。
各方就基金战略、主要出资人、管理团队、工作计划等达成共识。
2011年3月，国开金融公司、国际金融公司（IFC）和德国复兴信贷银行（KfW）委托法国沛丰集团对中国小额贷款公司的发展状况和融资需求进行了为期一个月的调研。
调研的结论是：
目前的小贷市场是：
生意合法、需求强劲、市场巨大、政策向好、发展迅速、盈利不错、投资底线清晰（不会大亏）。
再加上有IFC和KfW这样的合作伙伴，出手的条件已经基本具备。
建议公司尽快启动立项。
2011年12月1日，国开金融有限责任公司致函国开行。
在这封标题为《关于商请暂缓推动中国微金融发展基金有关工作的函》里，国开金融建议暂缓推动该基金有关工作，其理由为：
一是行业起步晚，缺乏必要监管，政策性风险较高；二是基金和小额贷款机构均缺乏成熟团队；三是基金投资退出渠道不明朗，投资收益较低。
国开金融认为，基于上述原因，建议暂缓推动微金融基金发起设立有关工作，当前阶段我国开行仍以信贷方式为主支持国内微金融行业发展，培育合格小额贷款机构。
当时国开行的总体发展战略已经发生巨大变化，新的发展方向是商业化。
国开金融则属于推行国开行商业化的主力军，认为投资基金项目不赚钱。
这是国开金融最终否定了这个方案的最主要原因。
正好一些商业银行借助普惠金融开拓业务。
UNDP项目延伸到这一方面，支持两家银行在微观层面实现金融创新。
哈尔滨银行和包商行两家商业银行各支持UNDP50万美元。
由于这两个银行的参加，项目延续到2013年。
自1998年成立以来，包商银行就高度重视微型金融的发展。
2005年引进德国IPC的微贷技术以后，微型金融业务更是取得了长足的进步，逐渐探索出了一条独特而高效的发展路径。
在项目合作框架内，包商银行组团考察了印度的小额信贷行业，建立了一个整个小贷行业业务评估评级办法，组织实施了中国小微企业信心指数调研。
当时包商银行请巴曙松教授参与了合作，巴教授还完成了一份《MFIs评级研究》报告。
包商银行还召开了一个全国普惠金融与包容性发展年会以及一些研讨会，出版了《中国微型金融机构社会绩效管理研究》一书。
如今，包商银行已经成为全国城市商业银行中的佼佼者，尤其在微型金融的经营管理方面颇具特色。
而作为提供微型金融的主要组织形式，包商村镇银行近年来发展迅速，目前已达到28家。
包商村镇银行不仅在商业上取得了骄人的成绩，同时也在客户权益保护、社会绩效评估和更多的社会责任担当方面进行了可贵的探索，这为中国微型金融机构社会绩效管理提供了典型案例和经验借鉴。
在项目合作框架内，哈尔滨银行主要建设了一个小额信贷管理系统。
该行成立于1997年，秉承“普惠金融，和谐共富”的经营理念，以“建设服务优良、特色鲜明的国际一流小额信贷银行”为战略目标。
该行创新实施“本土化﹢国际化”的小额信贷管理模式，研发“乾道嘉”系列品牌产品，与UNDP、法国沛丰、国际金融公司（IFC）、美国安信永等国际机构合作，探索符合国内经济特色并具有国际水平的小微金融核心技术，将这一技术输出到国内其他银行机构。
该行建立的小额信贷管理系统有助于其形成较为成熟的小微金融核心技术，也就是形成对外技术输出的核心能力中心。
结论
项目完全达到预期产出，效果明显，对中国发展普惠金融和构建普惠金融体系做出了重要贡献。
进一步的思考
1.与中国人民银行或者银保监会的合作。
与中国人民银行的合作还有一部分体现在产出4当中。
可以考虑组织资源，结合产出1和产出4涉及的研究和出版内容领域，继续与中国人民银行研究局就在中国推行普惠金融体系展开合作，或者在这方面开启与银保监会研究局的合作。
2.与国开行或其他政策性银行的合作。
国开行目前从过去的商业化道路上有所退回，目前政府对其的定位是国家开发性金融机构，主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。
国开行是全球最大的开发性金融机构，中国最大的对外投融资合作银行、中长期信贷银行和债券银行。
可以继续与国开行重新谈项目合作。
同时，也可以与农发行洽谈项目。
中国农业发展银行是直属国务院领导的中国唯一的一家农业政策性银行。
主要职责是按照国家的法律法规和方针政策，以国家信用为基础筹集资金，承担农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。
农发行现在在做批发基金的业务。
比如大理的农发行选择当地较大企业，将资金批发给该企业，由该企业将资金零售给一些贫困户。
3．与商业银行和互联网金融公司的合作。
可以继续寻找一些优质商业银行（包括农村商业银行）或者互联网金融公司（比如蚂蚁金服和京东金融）获得资金支持，开展普惠金融发展项目合作，包括数字普惠金融发展项目合作，建立这方面的示范项目，形成示范带动效应。
（二）产出2
产出2：
互联网金融的创新型商业模式，特别是符合中国法律法规框架的P2P借贷平台。
分项产出：
2.1.P2P借贷平台金融模式的建立；
2.2.监管机构认为该模式符合法规；
2.3.更多的P2P借贷平台开始采用这一模式。
进展
目前P2P借贷平台基本上没有纯粹的只从事信息中介的平台。
最初政府的政策是先放任自流，后规范。
当前政府对P2P的合规要求甚严，不断出台合规政策。
比如，2017年8月25日银监会出台《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》，2018年4月9日银保监出台《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度，2018年4月27日央行正式发布资管新规《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》。
此外，中国互金协会不断出台行业自律规定。
比如，2017年12月29日中国互金协会发布《互联网金融个体网络借贷借贷合同要素》（T/NIFA5—2017），2018年4月23日中国互金协会发布《互联网金融个体网络借贷电子合同安全规范》。
政府从一开始即了解P2P网贷平台基本上不是信息中介平台，但最初不规范网贷，现在实际上实施打压，导致大量网贷资金链断裂，也导致最近大量投资者的不满和过激行动。
截至2018年7月底，P2P网贷行业正常运营平台数量下降至1645家，相比6月底减少了218家。
据不完全统计，7月停业及问题平台数量为218家，其中问题平台165家（提现困难143家、跑路19家、经侦介入3家），停业转型平台53家。
7月没有新上线平台。
截至2018年7月底，累计停业及问题平台达到4740家，P2P网贷行业累计平台数量达到6385家（含停业及问题平台）。
原来确定的一家名为汇中的P2P平台公司，即汇中普惠财富投资管理（北京）有限公司，愿意与项目期内新成立的上海交通大学普惠金融研究中心合作研究P2P借贷平台的创新型商业模式，只是开了几次P2P运作模式及创新的研讨会，后来该公司感到进行P2P借贷平台金融模式创新的研究不一定能够真正影响监管层，就对合作失去了积极性，不愿意继续进行研究合作。
因此预期的分项产出2.1、2.2、2.3均因合作方汇中公司的退出而没有实现。
结论
项目合作由于合作方的退出而终止。
但合作方提供了一些资助资金，为其他项目合作方开展其他项目创造了条件。
进一步的思考
我国政府对设立金融机构或者从事金融业务活动实行严格的审批制。
根据国务院1998年9月10日发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。
而且，根据当前多重政府监督管理的格局，中国银行保险监督管理委员会、公安部、国家市场监督管理总局和中国人民银行于2018年4月16日联合发布《关于规范民间借贷行为 维护经济金融秩序有关事项的通知》，特别规定，未经有权机关依法批准，任何单位和个人不得设立从事或者主要从事发放贷款业务的机构或以发放贷款为日常业务活动。
近年来政府不断收紧对P2P的政策，加强对P2P的整治，同时中国经济增长仍然较快速下行，很多民营企业资金链紧张甚至断裂，很多P2P平台倒闭、老板“跑跑路”。
可以考虑下一阶段与一家行业协会或者研究机构具体合作，研究P2P网贷平台的治理与监管。
由研究项目自行确定是否寻找一家P2P网贷公司进行深度合作。
可以从现有P2P网贷公司寻找研究项目的资金来源，但没必要将与某家P2P网贷公司的深度合作作为一个项目产出的前提条件。
（三）产出3
产出3：
与上海交通大学合作建立中国普惠金融研究中心，并为行业提供培训与支持。
分项产出：
3.1成立机构并开展研究工作
3.2发布研究报告
3.3制定培训计划。
进展
2016年6月21日，联合国开发计划署、中国国际经济技术交流中心、与上海交通大学先进产业技术研究签定了在上海交通大学创办中国普惠金融创新中心（以下称中心）合作备忘录。
根据备忘录，创新中心的愿景是成为中国普惠金融领域权威的研究机构。
为此，中心将对普惠金融理论、各国政策和最佳实践进行独立、专业、持续、系统研究，以为相关的政策和监管部门提供决策参考，为普惠金融创新提供理论支持和实践指导。
中心将致力于成为普惠金融领域的国际合作与交流平台，普惠金融领域意见领袖和智囊的汇集场所和专业人才的培育基地，中心将成为对中国普惠金融体系（市场，机构，监管等）建设有重大影响的、国际知名的中国专业智库。
创新中心的发展战略为：
政产学研结合；平台战略；学科综合，内外开放；国际化+本土化；人才+技术+模式。
备忘录还确立了创新中心的工作内容：
（1）研究。
参与国家普惠金融战略规划的研究和编制；普惠金融体系的国际比较研究；普惠金融的案例研究；编制普惠金融领域的年度发展报告和专题报告，特别是互联网金融发展报告等。
（2）咨询服务。
为政府有关部门提供政策咨询；为行业协会提供专业咨询；为企业提供业务咨询；行业评估评级服务；参与行业投资基金的设立等。
（3）交流推广。
国际交流合作；发布研究报告；最佳实践的复制和推广。
（4）培训合作。
开发培训课程，培训师资。
与行业协会和培训机构合作，开展培训活动。
（5）网站和数据库建设。
（6）其他三方达成共识需要开展的其他工作。
根据备忘录，创新中心实行理事会领导下的主任负责制。
理事会由三家创办机构协商产生，构成如下：
理事共七名，其中交大四名，UNDP、交流中心各一名，外请一名。
理事会设理事长一名，由交大一名校级领导兼任；设执行理事长一名，第一届由交大高级金融学院副院长王坦担任；由上海交大、联合国开发计划署、中国国际经济技术交流中心各派一名常务理事，上海交大与交流中心分别派费方域、白澄宇为第一届常务理事，联合国开发计划署人选待定；设秘书长一名，由上海交大先进产业技术研究院院长担任。
外请独立理事待定。
未来可根据捐赠机构要求进行增补。
备忘录还规定，可以由捐赠机构（基金）或行业协会派代表担任监事。
监事或监事会的组织和工作条例（规则）待后制定。
中心实行联席主任制度：
由上海交大费方域和交流中心白澄宇分别担任主任和联席主任。
UNDP可以派一名不取酬金的副主任。
主任办公会议有组织和工作条例将在理事会的指导下制定并报请理事会批准。
根据备忘录，创新中心设置如下部门：
研究部、市场部、培训部和北京办事处。
北京办事处负责协调创新中心在北京的工作开展以及国际合作与交流。
北京办事处聘请两名工作人员，其中一名在交流中心工作，协助联席主任工作；另一名在UNDP办公室工作，主要负责UNDP承担的相关工作。
创新中心应支付工作人员的相关报酬及经费。
经费来源为：
项目资助，企业捐赠，服务收入等。
经费支出包括：
人员和工作经费，研究经费，活动经费等。
创新中心的财务管理将按照上海交大的财务管理要求执行，预算报理事会批准。
严格按规章办事，完善审计和风控制度。
备忘录明确，首期资金350万人民币由联合国开发计划署通过商务部中国国际经济技术交流中心以指定本中心为受益人的方式捐赠给上海交大基金会，交大设法按政策再申请相应的配套资金。
备忘录规定其有效期为三年。
按照上述合作备忘录，中国国际经济技术交流中心（也代表UNDP）与上海交通大学现金产业技术研究院和上海交通大学教育发展基金会三方于2016年11月10日签定了《关于创办上海交通大学中国普惠金融创新中心的捐赠协议》。
其后，中国国际经济技术交流中心按照协议将首笔300万元UNDP捐赠资金汇付上海交大基金会账户。
根据捐赠协议，资金用途：
乙方感谢甲方对于中心的支持和捐赠，充分尊重甲方的意愿，承诺将认真管理及使用甲方的捐赠资金。
捐赠资金将主要用于：
（1）研究费用：
含研究及行政人员薪酬、福利以及临时聘用人员劳务报酬等；
（2）设备费用：
含软件、硬件、数据购买及租赁；
（3）业务费用：
含国内、国外差旅费，团队建设费，咨询劳务费，学术交流费用，举办会议，与中心业务相关的宣传、市场调研费等；
（4）办公费用：
含办公场地、设施、办公通讯、行政事务费用，等等。
2017年4月7日，上海交通大学中国普惠金融创新中心在上海交通大学正式成立，该中心由中国国际经济技术交流中心、联合国开发计划署、上海交通大学先进产业技术研究院联合创办。
上海交通大学高级金融研究院副院长、著名经济学家费方域教授任创新中心主任，中国国际经济技术交流中心白澄宇处长任创新中心联席主任。
其后，上海交通大学中国普惠金融创新中心宣告成立。
截至2018年5月，创新中心没有安排有关研究，也基本上没有发生研究费用。
从XX搜索结果看，创新中心参加的各种研讨会议较多，出席人员主要是创新中心主任费教授。
从财务记录看，基本上没有发生会议费用。
整个中心的主要费用为人员费用，主要是费教授及其助手的人员费用。
费教授参加会议一般以创新中心主任的名义，后来还同时以英凡研究院院长名义，尤其是在2017年4月后。
创新中心建立之后，费教授已经退休，不再担任高级金融研究院副院长。
2017年5月，UNDP、中国国际经济技术交流中心和上海交通大学先进产业研究院召开了一次理事会会议。
创新中心主任没有向理事会递交中心工作
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