宗地编码规则编制说明.docx
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宗地编码规则编制说明
附件2
《宗地代码编制规则》编制说明
一、工作简况
（一）编制《规则》的意义
宗地代码按一定的规则赋予宗地的唯一和可识别的标识码。
宗地统一编码工作是国土资源部在新时期、新形势下土地管理工作的创新和探索，是实现国土资源规范化管理的一项重要基础工作。
徐绍史部长多次指出，要加快开展全国统一的宗地编码研究工作，让全国每块土地都有一个唯一的“身份证”，实现全国宗地编码的标准化，满足国土资源信息化管理的需求。
全国宗地统一编码是实施全国土地和城乡地政统一管理，提高国土资源管理准确性、科学性，促进土地统一登记的有效手段，具有重要的现实意义。
（二）编制《规则》的目标
1.满足城乡土地统一管理的要求。
宗地编码应顾及我国城乡土地权利体系，其编码模式既要适合城镇区域，还要适合农村区域。
2.能表达宗地的土地所有权与使用权特征。
既要适合土地所有权宗地，还要适合土地使用权宗地。
3.适用于涉及土地资源管理的大多数业务。
如国土资源、林业、农业等系统的调查、登记、统计和信息化管理等业务。
4.满足社会经济管理和相关行政管理的需求。
我国社会经济管理和行政管理的基本单位是县级人民政府，其编码模式应反映县域社会经济管理和行政管理的要求。
5.满足信息化管理的要求。
宗地是土地权属信息的基本载体，是土地数据库和信息系统的基本操作实体和关键实体，其编码应能满足多级别（国家、省、市、县）的土地信息管理和监督。
（三）《规则》编制的工作进展
1.及时部署，编制方案
2010年11月29日，第37次国土资源部长办公会后，国土资源部地籍管理司与调控司及时沟通，研究确定开展宗地统一编码的工作思路；落实统一编码工作的承担单位为中国土地勘测规划院（以下简称“规划院”），明确工作计划与具体要求。
2010年12月2日，规划院组织有关专家和司局代表，召开“全国宗地统一编码研讨会第一次会议”，编制工作方案。
2.加紧研究，拟定标准
2011年2月初，规划院组织人员收集整理国内外土地编码相关资料，初步形成5套编码方案。
2月中旬，规划院组织部分专家，以徐州为试点，对备选的5种编码模式组织进行试编试验，分析评判每种编码方案的可行性与优缺点。
2月下旬，规划院以徐州试编结果为基础，编制了《宗地统一编码规则》（工作组讨论稿）。
2月27日，地籍司会同规划院组织有关专家，并邀请了天津、上海、海南三个省市的国土资源部门代表，在北京召开了“全国宗地统一编码研讨会第二次会议”，对宗地统一编码方案进行了论证。
3.积极沟通，推动标准立项
在开展宗地编码标准研制的同时，规划院积极配合科技司，同步开展全国宗地编码规则国家标准的立项工作，2月底，编制完成了推荐性国家标准项目建议书，并提交国土资源标准化研究中心完成了标准的网上立项申报工作。
3月11日，会同地籍司、科技司向国家标准化委员会做了专题汇报。
国家标准委领导对此高度重视，定以“绿色通道”方式将其列入2011年国家标准制定计划。
4.部署试点，加快落实
2011年3月中旬，在上述工作基础上，按照工作计划，规划院及时研究开展宗地编码试点工作，并编制了全国宗地统一编码试点工作方案，确定试点工作目标和任务。
3月21日，部办公厅下发《关于开展全国宗地统一编码试点工作的通知》（国土资厅函【2011】204号），将天津、辽宁、上海、四川、广西、海南、宁夏7个省（区、市）以及广东省深圳市列为试点地区，开展宗地统一编码试验试编工作。
2011年4月13日，全国宗地统一编码试点工作部署研讨会在天津召开，王世元副部长出席会议，并做重要讲话。
5.加强指导，确保质量
为切实掌握试点工作推进情况，保证试点试验成果的科学、合理，确保各试点如期顺利完成任务，5月25日—6月10日，规划院组织有关技术人员，对试点工作进行检查指导，针对检查中发现的问题，与当地同志一起研究解决办法，并及时拟定了《关于进一步完善宗地统一编码试点工作成果意见的说明》。
6月底前，各试点工作任务已基本完成，形成了试点成果，提交了试验报告、数据及图件。
同时，各试点单位根据第12次部长办公会精神，积极落实宗地统一编码工作与农村集体土地确权登记的结合，探索两项工作相结合的思路，分析可能存在的问题，预研解决措施。
部分试点单位结合实际工作积极探索开展宗地统一编码在国土资源“批、供、用、补、查”综合监管系统中的应用试验研究。
6.总结试点，完善标准
在试点充分试验的基础上，课题组认真梳理试点成果，总结试点经验，形成试点试验结论，并于7月14—15日组织天津、上海、辽宁、宁夏、四川、广西、海南、广东深圳市8个试点单位代表及有关专家召开了“宗地统一编码试点工作专家研讨论证会”。
与会专家在听取相关汇报后，经过充分研讨，论证通过了全国宗地统一的编码模式。
7月24日，规划院特邀中国标准化研究院的赵艳华研究员，重点讲解信息分类编码及编码的基本原则与方法，并对《宗地编码规则》的文本提出修改意见。
综合试点试验情况及专家意见，规划院宗地编码课题组进一步修改完善了《宗地编码规则》及《编制说明》。
7.扩大试点，形成标准
为切实推进宗地编码研究工作，在8个省（市）宗地编码试点工作的基础上，继续扩大试点试验范围，进一步检验前期试点试验修改后的《宗地编码规则》的科学性、合理性和可行性。
根据部办公厅《关于部署开展宗地统一编码试点工作的通知》（国土资厅函﹝2011﹞687号）的要求，8月8日至31日，地籍司会同规划院组织天津、上海、辽宁、宁夏、四川、广西、海南、北京、吉林、江苏、安徽、山东、广东、重庆、云南及广东深圳市等16个试点单位开展宗地编码规则再试验工作。
截止9月1日，各试点地区按照《宗地编码规则》（征求意见稿）对其试验区范围内的全部宗地进行了统一编码，开展了宗地编码规则与现有编码之间的转换试验，模拟进行了宗地编码变更试验，测算了工作量和工作成本。
试验过程中规划院组织专家及时指导试点工作的开展，确保了试验成果质量。
截至目前，各试点工作任务已完成，形成了试点成果，提交了试验的报告、数据及图件。
二、编制《规则》的基本原则
为满足编码目标，结合宗地的特点，宗地编码遵循以下几个原则。
（一）唯一性原则
如同一个人身份证号一样，宗地号必须具有唯一性才能区别于其他不同宗地，即每一宗地都有全国范围内唯一的宗地代码，使得全国每块土地都有一个唯一的“身份证”。
（二）稳定性与可扩展性相结合原则
稳定的编码意味着调查、登记、统计等工作成本的节约，无论对土地产权人还是管理部门来说都是非常有利的。
统一的宗地编码不能因行政区划的调整而随意变更；不能因编码基准的变化而随意调整宗地编码。
同时，土地流转使宗地分割、合并成为土地交易中必定存在的现象，需要考虑宗地代码的增加或消灭不至于破坏原有编码的完整性，因此在宗地编码时，还要考虑编码的可扩展性。
（三）统一性与适应性相结合原则
在全国范围内，宗地编码的定义应该是统一的，即编码规则应该一致。
同时，这种编码规则还要留有根据地方实际情况的需要进行补充和取舍的余地，保证编码能够适应不同地方和不同时间阶段的不同需要。
此外，还要充分考虑技术发展对宗地编码的要求，在传统方法下的编码要考虑方便升级到现代技术环境编码的需要。
（四）区别土地所有权和土地使用权原则
宗地代码应能表达土地所有权与使用权的类型与特征。
如在农村范围内的宗地编码，不仅要考虑农村集体土地所有权，还要考虑土地使用权。
（五）其他原则
从编码上不能解读地理保密数据，没有数学算法。
宗地编码原则应符合社会经济管理和相关行政管理的需求。
我国社会经济管理和行政管理的基本单位是县级人民政府，其编码模式应反映县域社会经济管理和行政管理的要求。
三、编制《规则》的依据
1.2001年10月1日起施行《中华人民共和国物权法》
2.2004年8月28日《中华人民共和国土地管理法》
3.1998年4月29日《中华人民共和国森林法》
4.2002年12月28日 《中华人民共和国草原法》
5.2002年8月29日《中华人民共和国农村土地承包法》
6.2002年12月28日《中华人民共和国农业法》
7.2008年2月1日起施行《土地登记办法》
8.GB/T2260—2007中华人民共和国行政区划代码
9.GB/T7027—2002信息分类和编码的基本原则与方法
10.GB/T20001.3—2001标准编写规则第3部分：
信息分类编码
11.TD1001—93城镇地籍调查规程
四、试验分析
试验经历了三个阶段，第一阶段主要是对五种宗地代码编制模式进行论证分析时所做的试验，试验区域主要是江苏徐州市。
第二阶段对专家论证确定的宗地代码编制模式进行三种方案的细化试验，试验区域为上海、成都等八个省市所属的21个县级行政区域。
第三阶段在总结上阶段试验结果的基础上，对专家论证确定后的宗地代码编制规则进行试验，试验区域为16个省市的53个县级行政区域。
（一）第一阶段的试验
1.试验概况
2010年12月—2011年3月，在江苏省徐州市辖的4个县级行政管理区域，从唯一性、稳定性、扩展性、统一性、适应性、易操作性、保密性等方面对五种编码模式进行对比论证试验。
试验数据为2010年形成的土地调查数据库。
2.试验结果
采用“县级行政区划+地籍区+地籍子区+宗地”编号方式的继承性、扩展性、适应性、易操作性等方面优势最大。
3.专家论证主要意见
通过国内外现有宗地编码模式优劣性比较，可行性分析，以及对备选的几种编码模式进行试编试验，提出的“县级行政区划—地籍区—地籍子区—宗地”全国统一宗地编码模式，遵循了宗地统一编码的原则，符合我国国情，也与世界上大多数国家采用的编码模式一致。
（二）第二阶段的试验
1.试验概况
根据第一阶段形成的专家论证意见，对确定的宗地编码模式再次细化为三种模式，并形成了《宗地编码规则》试验方案。
4月13日，在天津对试验稿进行论证并部署了第二阶段的试验。
2011年5月—2011年7月，天津、辽宁、上海、广西、海南、四川、宁夏及广东省深圳市等8个省市，统筹兼顾城区、近郊、远郊地区的分布特点，共选取了21个具有一定代表性和典型性的试验区，从科学、合理和可操作性等方面对宗地编码模式进行对比论证试验。
试验数据为2010年形成的第二次全国土地调查数据库，城镇地籍调查数据库，土地登记数据库、农村宅基地数据库等。
2.试验结果
（1）地籍区、地籍子区划分与编码试验。
各试点结合试验区自身特点分别开展了地籍区、地籍子区的划分试验，模拟各种方法的可操作性，总结各种方法的优缺点，分析各种方法的适用性。
其中大多数试验区认为，采取典型地物与行政区划相结合的方式进行地籍区、地籍子区的划分符合实际，简便易行且方便与现行编码方法衔接。
（2）宗地编码试验。
各试点对方案中的三种编码模式进行了对比试验，综合考虑经济成本以及与土地统一登记工作的衔接性，认为单编模式或者所有权模式更加科学合理。
（3）码位和码长试验。
各试点在对试验区内地籍区、地籍子区、宗地序号的数量进行试验统计的基础上，模拟推算年度宗地平均变更量，综合分析，结论表明地籍区、地籍子区的码长采用两位数是合理的，能够满足需要；宗地序号在试验中均没有超过定义的最大值范围。
（4）宗地编码转换试验。
试验结果表明，无论采用哪种方法编码，都不存在直接转换的公式，都要通过软件进行判读生成。
因此，在新旧编码转换的过程中应建立对照表备查，并且在土地登记卡上同时记载新旧编码，对于已登记宗地号在变更登记时对宗地编码进行转换，对于新产生的宗地一律按照新的编码规则进行编码。
3.主要的试验建议
（1）宗地编码应坚持遵循逻辑关系的严谨性，先所有权后使用权。
其次，宗地编码应满足一定时期土地统计的需要，宗地编码既要“定位”又要“定权”。
宗地编码应充分与当前开展的集体土地确权颁证工作相结合。
（2）宗地统一编码的模式。
综合单编和所有权编码模式的优缺点，结合试点试验结论，提出改进后的宗地编码模式。
宗地代码=“县级行政代码+地籍区+地籍子区+土地所有权宗地代码+土地用益物权宗地代码”。
4.专家论证的主要意见
7月14-15日，相关专家在北京针对第二阶段的试验结果，确定了“县级行政区—地籍区—地籍子区—土地所有权类型代码—宗地特征码—宗地顺序码”的全国宗地代码编制方案。
与会专家一致认为，该方案遵循了宗地编码的原则，可保证宗地编码的唯一性，对促进土地统一登记具有推动作用，有利于城乡地籍管理的统一和规范。
并希望进一步开展试验工作。
（三）第三阶段的试点试验
1.试验概况
根据第二阶段形成的专家论证意见，对确定的宗地编码模式修改编制了《宗地编码规则》，并部署了第三阶段的试验。
2011年7月—2011年8月，天津、上海、辽宁、宁夏、四川、广西、海南、北京、吉林、江苏、安徽、山东、广东、重庆、云南及广东深圳市等16个省市，统筹兼顾城区、近郊、远郊地区的分布特点，共选取了53个具有一定代表性和典型性的试验区，从科学性、合理性和可行性等方面对宗地代码编制模式进行论证试点试验。
试验数据为2010年形成的第二次全国土地调查数据库，城镇地籍调查数据库，土地登记数据库、农村宅基地数据库等。
2.试验结果
从试点成果看，宗地编码试点试验达到了预期效果，进一步检验了宗地编码规则的科学性、合理性和可操作性，探索了较为合理可行的转换规则与方法，为完善宗地编码规则打下了良好的基础。
（1）宗地编码规则可行。
通过编码试验，大多数试点认为，该宗地编码规则操作简便易行，且方便与现行编码衔接。
既紧密结合地籍管理工作中宗地编码的实际情况，又能较好地体现在土地所有权基础上宗地代码的唯一性，有利于相关部门扩展使用权宗地的编码。
（2）宗地编码转换可操作。
试验结果表明，对于采用行政界线划分地籍区、地籍子区的试验区，根据宗地的“权属性质”和“土地用途”属性值，建立一一对应的转换规则，利用数据库技术即可实现两种宗地编码的转换工作；对于重新划分地籍区、地籍子区的试验区，可以从空间的角度建立原有地籍编号和现有宗地编码的一一对应关系。
例如通过每一宗地的中心点坐标索引来建立原有宗地编码和现有编码对照表备查，保障数据之间的继承性和延续性。
（3）宗地变更试验简便易行。
各试点选取一定范围的试验区，依据《宗地编码规则（征求意见稿）》中的变更原则和变更方法，分别对宗地的权属性质、用途和界址发生变化时的宗地编码变更进行试验。
结论表明，此编码规则在变更推演过程中使用方便，符合实际的业务办理程序，码长能满足足够年限的变更需要。
（4）在全国范围内实现完全转换，需要一定的工作量、工作成本。
从小范围试点试验的角度看，由于编码基于计算机程序实现，工作量较小，在数据库未完全建立或数据格式不统一的前提下，大部分时间集中在数据整理及编辑等方面。
从全国推广的角度看，采用新的宗地编码规则，在地籍编码信息修改的基础上，与此相关联的地籍管理信息系统、耕地保护、土地利用等软件均需做相应的修改。
软件的修改、测试将是一个长期、渐进的过程，需要一定的工作量、工作成本。
3.试验建议及采纳情况
通过试点试验，各试点单位提出了进一步完善《宗地代码编制规则》的具体意见和建议，经过专家综合分析，对意见进行了归并和取舍。
主要采纳的意见有：
（1）调整地籍区、地籍子区码长。
采纳广东、海南、北京等试点建议，将地籍区、地籍子区的编码位数设置为3位，与行政区划编码的位数保持一致，这样就可以使用行政区划编码直接作为测区编码使用，更加易于与已有宗地成果数据衔接。
（2）明确未确权宗地的处理方式。
采纳深圳等试点建议，设置“W使用权未确定或有争议的土地”特征码。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》“未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理”，将未确定使用权的国有土地纳入“W”类。
（3）明确跨地籍区或地籍子区“特殊宗地”的处理方法。
采纳云南等试点建议，明确跨乡（镇、街道）或行政村（居民委员会、居民社区）连续的铁路、公路、河流，单独划分为一个地籍区或地籍子区，用999表示。
五、与国外情况对比
通过查询国外网站及相关论文资料，共收集到17个国家和地区的宗地（不动产）编码方式，其中欧洲国家8个，亚洲国家1个，北美洲国家/地区3个，非洲国家3个。
其编码方式可归为三类：
一是以行政区划为基准方式，二是以图幅为基准，三是以宗地中心点坐标为编码。
通过对比17个国家/地区的宗地编码方式，其中12个国家/地区采用了行政区划的方式，占71%，3个国家/地区采用了以图幅为基准的方式，占18%，2个国家/地区采用宗地中心点坐标方式，占1%。
在研制过程中，充分吸收国外的以行政区划为基准的编码方法，并结合我国已有的宗地编码现状，研究确定的宗地编码基准模式为“县级行政区划+地籍区+地籍子区+宗地”。
六、与现有相关标准的关系
《宗地代码编制规则》采用“县级行政区—地籍区—地籍子区—土地所有权类型代码—宗地特征码—宗地顺序码”模式。
县级行政区划代码采用《中华人民共和国行政区划代码》（GB/T2260），符合国家行政原则，有利于土地信息的共享。
吸收消化《城镇地籍调查规程》、《集体土地所有权调查技术规定》、《第二次全国土地调查技术规程》等规程中的编码规定，把城镇和农村编码体系中的“街道、乡、镇和街道办”的概念整合为地籍区，“街坊、行政村、居委会”的概念整合为地籍子区，这样可保持编码的稳定性，为城乡一体化的土地管理及其信息化打下坚实的基础。
土地所有权类型码和宗地特征码的设置与《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《土地登记办法》及其它相关的法律法规规定的土地权利类型是一致的。
七、《规则》推荐性建议
在研制过程中充分考虑顾及到适应性问题。
本规则适用于国土资源、林业、农业、海洋等领域的调查、登记、统计及信息化。
建议《宗地代码编制规则》为推荐性国家标准。
八、贯彻《规则》的要求和措施
1.采用规则的相关部委应制定总体实施方案，提出可行的实施步骤。
2.省级主管部门根据上级的总体实施方案，实事求是地制定本级工作计划和技术方案。
3.县级管理部门，根据国家、省相关要求，结合自身实际情况，编制可操作的工作和技术方案，并建立宗地代码编制的日常制度。
4.积极做好宣传、培训工作。
通过宣传、培训，使从事土地管理工作的行政、技术人员了解《规则》的重要意义和具体编制方法，为全国宗地代码统一编制工作的推进打下坚实的基础。
九、废止相关编码规则的建议
确定《宗地代码编制规则》的实施时点时，部委应同时明示废止相关规范、规程中有关宗地编码规则的条款。
具体的规程、规范为：
1.《城镇地籍调查技术规程》（TD1001－93）；
2.《地籍测绘规范》（CH5002-94）；
3.《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T1014-2007）；
4.《集体土地所有权调查技术规定》（2001-11-09国土资发[2001]359号）。
十、其他应予说明的事项
依据《标准编写规则第3部分：
信息分类编码》GB/T20001.3—2001、《信息分类和编码的基本原则与方法》GB/T7027—2002，充分借鉴《县级以下行政代码编制规则》GB/T10114—2003等同类代码编制标准，修改《宗地编码规则》为《宗地代码编制规则》。
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