我国城市房屋拆迁行政法思考论文.docx

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我国城市房屋拆迁行政法思考论文

本科毕业论文

论文题目：

我国城市房屋拆迁的行政法思考

中文摘要：

我国经济发展的同时,城市房屋拆迁也成为了改善城市形象的重要环节。

当前，旧城改造再建设的过程中被拆迁人的利益长期得不到保障，各地流血拆迁事件层出不穷。

这些暴力拆迁的问题反映出一系列的社会问题、经济问题、法律问题等。

对比国外城市房屋拆迁的研究，还有很多值得我国借鉴的地方。

2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行，新条例优缺各有，笔者拟结合此条例，对我国目前城市拆迁中存在的行政法问题进行分析，并对问题背后所存在的问题提出拙见。

关键词：

城市房屋拆迁征用问题条例

ABSTRACT

Meanwhile,China'seconomicdevelopment,urbanhousingdemolitionhasalsobecomeanimportantpartofimprovingthecity'simage.

Currently,theprocessoftransformationoftheoldbuildingwasthendemolishedthelong-terminterestsarenotprotected,aroundthebloodydemolitioneventafteranother.Theseviolentdemolitionreflectawiderangeofsocialissues,economicissues,thelegalissues.ComparativeStudyofUrbanHousingDemolitionandabroad,thereisalottolearnfromourplace.

    January21,2011,"state-ownedlandonthehousinglevyandCompensationOrdinance"promulgatednewregulationshavetheirownadvantagesanddisadvantages,theauthorintendstocombinethisordinance,thedemolitionoftheadministrativeproblemsthatexistinourcityiscurrentlyanalyzed,andtheissuesBehindtheproblemsraisedhumbleopinion.

Keywords:

UrbanHousingDemolitionExpropriationQuestionOrdinance

一引言

2010年9月10日，宜黄县政府为新客运站建设进行例行的强拆动员工作，在工作过程中因处置不慎，导致3名被拆迁当事人烧伤，强拆动员工作遂因此停止，被烧伤的当事人在县医院初步救治后，因伤势较重转入省一附医院继续救治。

事发的第二天，数当事人被烧伤的现场照片出现在网络上，很快这些照片及文字报道被众多，从而引发了全国网民的高度关注。

刚开始只是一些非主流介入事件的报道，几天之后，主流媒体介入其中，使事件骤然升级，并迅速上升为一起全国关注的公共事件，最终引起了市、省乃至中央领导的高度重视。

9月16日，县委主要领导亲赴机场，安抚受伤者家属，劝说其放弃越级上访，就地解决问题。

9月17日，被烧伤的当事人之一叶忠诚在医院不治身亡，尸体被运回宜黄。

9月17日，事件引发当地政坛地震，8名事件相关责任人受到处理，其中书记、县长被立案调查。

9月18日以后，省市相关调查组进驻宜黄对事件进行调查。

10月10日，县委书记邱建国、县长建国被免去职务。

同日，新任领导到岗。

对此类事件如此严厉的问责，可以说在我国是史无前例的。

这起拆迁事件中，拆迁与被拆迁双方经过多次的协调一直无法就安置和拆迁条件达成一致。

而且几个月之前被拆迁当事人家就被停水停电，拆迁的事情导致他们一家的工作生活受到了严重影响，几兄妹都只能打零工维持生活。

事件发生时，在场的官员警察等人无一施救，甚至家属想去救人还被阻止，事后还危胁家属不许上访以及向媒体透露此事。

关于暴力强拆的新闻屡见报端，尤以“宜黄强拆”事件引人注目，某官员竟放出“拆出一个新中国”的惊人之语，强拆已非偶然事件，已经衍化为日益严重的巨大社会问题。

它不但非法侵犯公民的财产及人身权利，而且使某些地方的政群矛盾日益激化，群体性抗议事件时有发生。

这些事件不仅仅是个别官员的粗暴作风和出格行为所致，其背后隐含着在政治、经济、法律等多方面的问题。

第一章导论

1.1研究背景

二十一世纪城市及城市群构筑的经济圈决定了中国经济的竞争力，而城市及城市群发展的第一空间是土地。

对土地的合理利用也就涉及到旧城改造的问题。

安居才能乐业，这是中国老百姓对房屋对家庭的传统观念。

因此，做好房屋拆迁工作关系到广大人民群众的切身利益。

　　建设项目的实施，一部分是政府的公益事业、公共利益的需要；另一部分尽管是商业性项目，但它对城市经济的发展和城市面貌的改善具有重要作用，从长远利益和群体利益上来说，是符合人民群众利益的。

　　拆迁当事人之间是一种民事关系，但拆迁活动的复杂性决定了房屋拆迁是涉及到社会、经济、法律等方面的复杂问题。

因此，国家对拆迁活动予以有效的管理是非常必要的。

1.2研究意义与目的

1.2.1研究意义

从20世纪70年代末期开始中国的房地产业开始崛起。

随着社会主义市场经济的发展，城市土地资源的合理配置也得到了相应的重视。

为了使土地资源得到充分的利用，旧城改造，城市房屋拆迁问题也成为了焦点。

“从行政法意义上讲，城市房屋拆迁其实质是政府代表国家对私人房产或集体房产的一种行政征收行为，是国家行使公权力的一种表现，具有强烈的国家意志性与强制性。

政府进行拆迁是基于其作为国家主权的行使者对领土围的人、物、事的最高统治权。

”

城市房屋拆迁涉及被拆迁人的切身利益，但我国有关拆迁的法律至今没有，法规只有一个条例。

2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布，条例规定自公布之日起施行，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

　　有关拆迁的理论极度匮乏的现状使得完善拆迁立法,规行政行为成为了实现与保障被拆迁人权利的必由之路。

1.2.2研究目的

本文研究的主要目的在于从我国国情出发，结合城市房屋拆迁制度建设的探索经验，从行政法的视角揭示城市房屋拆迁过程中的问题及产生的原因，并在此基础上提出进一步完善城市房屋拆迁制度建设的可行性建议。

1.3国外研究现状

1.3.1美国的房屋拆迁制度

在美国宪法第五条修正案专门规定：

“非依正当程序,不得剥夺任何人的生命,自由或财产；非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。

”联邦宪法第十四条修正案要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。

各州宪法对此问题也有类似规定。

　　在美国，根据联邦宪法第五条修正案的规定，征收只有符合以下要件才能实行：

公共使用；正当的法律程序；公平补偿。

“美国司法学院是代表普通居民对拆迁特权滥用进行上诉的一家著名民间法律机构。

该机构肯定《重要空间法》中因水电、道路、公用基础设施和国防等公益事业进行征地的特权，但是对地方政府因经济开发而滥用拆迁特权提出质疑。

”总的看来，美国居民和政府间因拆迁引起纠纷时在法律上各有输赢。

这种情况约束了地方政府实行强制征收权，法律程序既对居民权益进行了保护，又保证了居民在败诉的情况下对政府的正确征地理由作出迅速合理的让步。

1.3.2国的房屋拆迁制度

依据公平补偿原则，国政府制定了相关的土地补偿法律及条例，确立了详细的土地补偿方式、容与标准。

国关于土地征用与房屋建设的法律主要有《城市开发法》和《土地补偿法》，其对公用土地征用的目的性的规定极其严格，同时对土地征用的补偿也有非常详尽的规定。

即使是公共利益需要,拆迁工作也非常艰难。

如修建城市铁路、高速公路等,公营事业征地,经常发生肢体冲突。

在国，对土地征用的补偿在进行评估时连一草一木都会计入其中。

这一情况使得住户在与拆迁方进行谈判时利益能得到有效的保障。

日本一条高速公路从一栋高楼中间穿堂而过，大楼的第五至第七层赫然就是阪神高速公路，大楼业主显然是个钉子户；而在德国波茨坦“就要与你国王斗”的磨坊主同样也是个不折不扣的钉子户。

因为国王威廉一世派警卫人员把磨坊拆了，这个老汉就把国王给告上了法庭，地方法院不仅受理了此案，而且判决国王重新盖一座磨坊给磨坊主。

无论是“大楼肚里的高速路”还是“与国王斗的磨坊主”，这些案例都是司法独立的象征，是一个民族对法律的信念。

1.3.3我国的房屋拆迁制度

随着我国城市化进程的加速，近年的城市房屋拆迁过程中出现了大量矛盾,冲击和毁坏了社会正当秩序。

城市房屋拆迁关系到公民的私有财产权、居住权等基本人权的保障，涉及广大人民群众的切身利益。

但我国城市房屋拆迁制度自建国以来虽在逐步完善发展，但是没有一部专门的法律。

2011年1月，国务院废止了《城市房屋拆迁管理条例》，并颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

《征收与补偿条例》中，“拆迁”以“征收”代替。

纵观我国城市房屋拆迁制度的变迁，很多问题值得深思，其发展与完善必将是一个漫长的过程。

我们透过一次次的暴力强拆引起的骇人听闻的流血事件可以看到背后的行政法问题尤其值得我们深思。

城市房屋拆迁涉及很多的行政行为,包含的法律关系也很多，因此在处理这一问题时应当遵循行政法的基本原则，体现宪政的要求，更好的促进我国的法治建设。

总的看来，西方的行政征用制度具有以下三个特点：

一是强调行政征用程序的正当性；二是强调行政征用补偿的公正性；三是行政征用目的的明确性。

国外的土地大多实行私有制，而我国是土地私有制国家，国家拥有土地的所有权，私人只拥有土地的使用权以及土地上的房屋使用权。

因此，不能盲目实行国外土地行政征用的方法，要结合我国国情走出有中国特色的房屋拆迁制度。

1.4研究思路与研究方法

1.4.1研究思路

本文从对城市房屋拆迁相关的背景、目的、意义入手，首先对国有土地上城市房屋拆迁与补偿的时代背景作出介绍，继而对国外城市房屋拆迁相关制度的研究现状作出阐述，由此达到宏观掌握。

其次是通过收集与城市房屋拆迁相关的文献资料，对我国现有的关于国有土地上房屋征收与补偿的现状进行阐述，并对其原因进行分析。

最后，在了解现状的基础上，从行政法的视角出发，对缓和我国城市房屋拆迁矛盾提出建议，力图改善我国城市化进程下旧城改造，被拆迁人利益得不到保障的现状。

1.4.2研究方法

本文采取的研究方法主要有:

第一，文献研究。

主要是从有关城市房屋拆迁中遇到的困难研究相关的统计资料、报刊、官方文件、书籍和期刊等文字材料中收集研究信息，并进行整理、归纳和分析，其目的在于充分了解研究主题的现状。

第二，制度分析的方法。

本论文以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为主要的制度研究对象，通过对重要条款的分析来阐明现今城市房屋拆迁过程中的问题。

这一条例的颁布实施对我国城市房屋拆迁有着总要的意义，因此，围绕此制度展开多种方面的论述是十分必要的。

第二章城市房屋拆迁过程中存在的主要问题

长期以来，有关城市房屋拆迁的暴力事件不仅影响到公民个人的合法权益，而且也关系到国家和社会公共利益。

而这需要从行政立法、公共利益的界定、拆迁规划程序、拆迁补偿和政府定位等多个角度来分析其成因。

2.1关于房屋拆迁的法律法规政策不完备

目前我国关于城市拆迁的法律法规依据主要是2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

随着新条例的公布，“强制拆迁”、“拆迁人”、“房屋拆迁许可证”等词汇从此退出历史舞台。

“拆迁”二字已变成“征收”。

负责执行房屋征收的主体明确只有一个，即市、县级人民政府。

各地政府根据各地的实际情况，依据此条例制定了当地的拆迁管理规定，由于规定的混乱，带来了实际操作中的混乱现象。

2.1.1公共利益的界定欠明确

在涉及土地征收的相关法律、法规及规章中，条文适用都须是“为了公共利益”。

在作为城市房屋拆迁的主要适用法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，第一条即规定“为了规国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”；第二条亦规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。

条例第八条对公共利益的围进行了抽象的列举，虽然没有具体的概念化，但是相较旧条例也是有很大的进步，一定程度上限定了对拆迁。

虽然界定仅限于抽象列举的方式，但还是一个重大飞跃，至少为拆迁设立了准入门槛。

虽然新条例将纳入市、县国民经济和社会发展计划需提交地方人大审议这一前提，作为把保障性安居工程建设、旧城区改造列为公共利益的阀门，但在地方政府发展压力以及土地财政的考量下，市、县国民经济和社会发展计划很容易沦为商业利益通往公共利益的合法化工具。

地方政府为了发展常常通过这点漏洞将公民私权让位给商业利益，违背了立法初衷。

2.1.2征收补偿机制不健全

由于房屋拆迁补偿价格的多少直接关系着被征收人的切身利益，所以拆迁争议中焦点在补偿价格问题。

新条例第二条规定,为了公共利益的需要，征收国有土地上单位个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给与公平补偿。

新条例规定的补偿围包括：

被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

拆迁租赁房屋应给予补偿;拆迁人应向被拆迁人和房屋租赁人支付搬迁补助费;因拆迁费住宅房屋造成停产停业的，拆迁人应给与适当的补偿。

实践时旧条例中明确规定的补偿围、补偿标准的情况下，拆迁对象价值被严重低估的情况也仍然延续到了新条例中。

新条例主要从被征收房屋的市场价值评估的程序来规，对被征收对象的潜在升值空间没有考虑其中。

我们知道，老城区改造存在很大的升值空间。

很多被拆迁户就是因为这个原因与开发商或政府产生争议，补偿协议达不到统一。

2.1.3各地办理征收决定所需文件不统一

新条例第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

对于办理征收决定所需的具体文件，《征收与补偿条例》并没有规定，这就造成了在现实中各地所需的文件不一的情况。

在各地政府一味追求效率优先的前提下，增加了办理征收决定的随意性，给了政府部门权利寻租的空间，侵害了被征收人的合法权益。

2.1.4对条文的实际执行情况不乐观

《征收补偿条例》明确禁止暴力拆迁行为，其中第二十七条第三款规定：

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

禁止建设单位参与搬迁活动。

第三十一条、第三十二条规定了对采用暴力威胁手段与停水、停电手段构成犯罪的，要追究刑事责任，违反治安管理条例的，应给与治安处罚。

现实中，拆迁方和政府联手，以停水停电等方式暴力拆迁，严重侵害了被拆迁人的合法权益。

由于群众法律意识薄弱，对条例中具体的复议、诉讼等条文不慎明确，这十分不利于被拆迁人的维权。

2.2我国城市房屋拆迁中政府角色定位问题

政府作为我国城市房屋拆迁中行政法律关系的主体,其行政行为的合法性对保证城市房屋拆迁的合法性以及保护私权发挥着至关重要的作用。

大规模暴力强拆事件的发生与政府有很大的关系。

所以准确定位政府在城市房屋拆迁中的角色、转变政府职能迫在眉睫。

　　政府作为城市新政策的制定者，同时又是在拆迁人与被拆迁人之间发生矛盾纠纷时的协调者，其地位的重要性不言而喻。

目前的城市拆迁工作中政府和有关部门在管理上还存在着重要的问题，这些问题直接或间接的导致了当下拆迁矛盾和冲突的频发。

2.2.1拆迁程序不合理

城市房屋拆迁中拆迁程序的正当性是公正、公平地处理拆迁事件的前提条件，目前实施的新的征收条例相比较从前的《城市房屋拆迁管理条例》，对拆迁程序的规定更加的公正、明确、详细，但它仅仅针对的是公益性质的拆迁，没有把目前拆迁中占绝大部分的商业拆迁纳入到围里面。

从实际情况来看，城市房屋拆迁程序的违规、混乱现象还普遍存在。

城市拆迁分为商业性质的拆迁和公益性质的拆迁两种。

2.2.2政府干预过多

新的征收条例颁布实施前，政府部门往往会在裁决规定的搬迁期限做出强制拆迁的决定，以至于被拆迁人的强烈不满和抗议，引起极端的冲突矛盾。

虽然现行新条例规定政府已经不具备强制拆迁的权力，需要申请人民法院来执行，但事实上人民法院在某种程度上缺乏必要的独立性，诸如此类的行政现象仍然普遍存在。

2.2.3商业性拆迁项目的拆迁许可证问题

新的征收条例中对公益性的拆迁项目已经取消了许可证制度，但是对于商业性的拆迁项目还并没有做出明确的规定。

从政策上来说，拆迁许可证的取得需要提交规定的资料文件，并且严格按照法律程序进行。

但是在实际拆迁工作当中，一些拆迁人，特别是基于商业利益开发而进行拆迁的开发商，为了尽早获取拆迁许可，在缺少必要的文件和执照的情况下通过向政府寻租等非法途径获得拆迁许可证，这从侧面反映了政府部门对于行政公权力的滥用。

2.2.4对拆迁资格审查不到位

对于城市房屋拆迁单位的资格审查不到位，也是容易出现各种问题的根源之一。

城市房屋拆迁的书是拆迁人组织拆迁项目的法律凭证，是一种资格，如果拆迁人没有获得书前是不能够被批准实施拆迁的，但是目前在一些实际拆迁活动中，更多依靠的并不是相关的拆迁书而是政府某些主管部门、某些主要负责领导的批示或者意见。

2.2.5政府角色错位

目前有的地方在拆迁工作中政府的角色混乱，政府职能没有有效的进行合理定位，政府一边当管理者一边当参与者，管理权力滥用的情况还时有发生。

例如招商引资的项目，政府为了能争取最大的资金来投资到当地的城市发展当中，只要能给地方带来投资，政府就会保护这些投资者的利益，甚至简化不该简化的手续，一路上大亮“绿灯”，利用行政权力，大搞特权，这实际上是政府承担了拆迁的任务并且潜移默化的“开了后门”，这已经从本质上违反了法律和原则；有的地方房屋拆迁主管部门集投资开发、价格评估、勘察以及拆迁裁决等工作于一身，实行所谓的“一站式服务”；还有一些地方，行政机关仍与房屋拆迁委托单位、房地产评估机构挂钩。

权力被滥用，大大的失去了拆迁工作当中应有的独立性、合法性、公正性就会荡然无存。

2.2.6地方政府工作落实不到位

有的地方仍然曲解法律规定，已经明确违反了《征收条例》的相关规定，而是习惯采用行政干预的方式，而不是采用法律、法规等正规的途径，有的地方更有甚者在房屋拆迁中主观随意制定地方政策。

例如有的地方实行暗箱操作，本来应该大众化公开化的补偿和安置标准，却只有从部非正规途径才能得知，被拆迁人自然而然就对政策无从得知，再加上本来他们本来就已经处于弱势群体，所以其合法权益就更加无法得到保障。

2.2.7工作人员职业道德有待提高

在政府的运作过程中，难免会出现一些意志力和抵抗力低下行政公务人员，出现权力滥用、以权谋私、行政腐败等行为，这些都是道德缺失的主要表现。

权力滥用主要由于一些行政官员手上拥有一定的行政权力，以政府的名义为幌子，以公权的力量、以公务的名义，甚至冒着触犯法律的危险，利用他们手中拥有的权力擅自干预拆迁工作，侵害另一方当事人的正当权益。

原因主要有两点：

一是官员为实现自身利益的最大化假公济私，官商勾结。

某些领导滥用职权中饱私囊，以权谋私，堕落腐败，为财大气粗的开发商甘当保护伞，以拿钱办事的态度与不法商人进行不齿勾当，例如打着“招商引资”的口号由政府出面进行拆迁，又或者以协议的价格将本应拍卖的土地低价出让给开发商，这些最终引发的结果就是以公权力严重损害了国家和人民利益，导致权力侵权的发生；二是有些政府官员只注重政绩，急于采用各种手段提升“GDP”，冠冕堂皇的以“政府经营城市”的理由大搞拆迁，当城市建设资金预算有不足或者严重赤字的情况下，就会滥用政府的公权力去弥补资金上的缺口，在给拆迁人拆迁补偿的价格上背离的市场，过分压低价格，迫于政府的权力压迫，被拆迁人只能是哑巴吃黄连，无处伸冤，严重损害被拆迁人的利益。

当然在公共利益与私人利益的选择下，也不乏一些非领导层的公务人员出现这类的情况。

有些公务人员自身的修养还不够，还不能抵制住金钱等物质利益的诱惑，在公共利益和私人利益之间选择了后者，顶风作案利用工作方便给他人开了“后门”，追求的只是个人利益的最大化，丧失了行政伦理道德。

无论是出于提升政绩还是满足个人私利，归根结底都是只考虑了自身的利益，早已经把自己代表人民、代表去执行公共权力的人民公仆形象抛之九霄云外，其后果将严重败坏党纪党风，破坏了社会的风气。

第三章关于完善我国城市房屋拆迁制度的对策

3.1完善司法救济

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。

同时，第二十六条第三款也规定了“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。

《行政诉讼法》第五条规定：

“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

”可见，法院只对具体行政行为的合法性进行审查，但是在征收过程中产生的纠纷往往涉及到行政合理性问题。

如果司法审查不包括行政自由裁量的合理性，那么公民的权利将得不到最后的救济。

　　相关立法机关应该尽快制定可操作性较强的文件来解决《征收与补偿条例》出台后相关配套制度缺失的困境。

地方房屋管理部门应该对拆迁的处罚措施作出更加详尽的规定，最大化的维护被拆迁人的合法权益，完善司法救济程序。

新的征收条例中第二十八条第一款规定“被征收人在法定期限不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。

从这一规定可以看出，新条例用更严格的程序来限制强制拆迁。

将司法审查作为强拆的必经程序，避免了行政机关既当运动员又当裁判员的形式不公正，有益于提高强拆的合法性和合理性，以及缓和政府与行政相对人的利益冲突。

但是此条款仔细推敲也是有其弊端。

新条例只是以“司法强拆”取代“行政强拆”,并未实现真正的制度进步。

在我国受到各种社会现实的牵绊,司法不是独立的,法院面临诸多难题时它的决定往往时常受到地方行政和其他外力所干预。

很有可能会发生这样的情况就是,法院因承受不了来自政府部门的各种施压,而采取向行政部门妥协的方式解决,与政府机关官官相护矛头直指被拆迁人,行政部门申请法院执行也沦落为一种走走过场的形式而已。

如此说来,行政强拆中出现的恶劣行径完全有可能在司法强拆中重蹈覆辙。

3.2完善评估机制

　在我国，评估机构与拆迁方、政府部门之间有着千丝万缕的联系，这就不发保障被拆迁的房屋价值得到客观公正的评估。

实现评估的公正性可以从以下两个方面来做：

一是信息透明化，评估机构主动自觉的发布相关信息，说明自己评估行为的透明性、客观性；二是评估机构的独立性，评估机构之间公平竞争，本地房产交由外地评估机构评估。

在评估的过程中，还应该充分考虑被拆房产的升值空间，使被拆迁人的利益得到最大的保障。

3.3完善房屋征收补偿制度

　　在征地搬迁过程中，由于被征收人的房屋价值升值部分没有考虑在，这使得被征收人买不起再建的房屋。

新条例第19条规定要按照市场价值进行补偿，但是被征收对象的面积市场价值各有大小，补偿的数额也不一，但是保证能让被征收人获得的补偿能够买到