关于现行文件中心开放实践中的若干问题研究.docx
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关于现行文件中心开放实践中的若干问题研究
关于现行文件中心开放实践中的若干问题研究
徐品坚/张娟
2012-11-2316:
37:
22 来源：
《档案与建设》（南京）2010年5期
【英文标题】ResearchonSomeProblemsinOpenPracticeofCurrentDocumentCenter
【作者简介】徐品坚，张娟，扬州大学社会发展学院，江苏扬州225002
继深圳市档案局在2000年为拓展业务需要试办全国首家文件资料服务中心后，各种形式的现行文件利用服务机构犹如雨后春笋般地涌现。
一时间，全国档案系统的现行文件中心热不断升温，在媒体的推波助澜下，我们所看到的是一片令人欣慰的繁华景象。
所谓的现行文件中心，也叫现行文件利用服务中心，是公共档案馆在收集、集中政府机构现行文件的基础上，以政务信息公开为基本任务，为方便社会各界，特别是普通公民查询、了解政府在社会事务管理方面的现行政策法规而设的内部机构。
在政府信息公开的牵引下，现行文件公开利用显然是时代发展的必然，也就自然成为了实现政务信息公开的重要手段和重要途径之一。
当下，我国政府正着力推行政务信息公开，因此，现行文件中心的建立问题成了档案界的热门话题。
但是作为一种全新的文件服务方式，现行文件的开放利用服务在我国还刚刚起步，在实践操作与具体运行过程中还存在着许多制约其发展的因索，其保障体系还有待进一步健全与完善。
通过对现行文件中心“实践热，效果冷”的原因和对策的分析与探讨，可以适时地改变或匡正档案基本理论问题和现行文件开放工作的实践问题。
一、现行文件中心建立的必要性问题
（一）现实需要
1.档案开放时间的滞后性
依据《中华人民共和国档案法》第19条规定，“国家和各级地方档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放，经济、科学、技术、文化等各类档案向社会开放的期限可以少于30年”，从上面的政策规定中可以看出，“保管满30年”是原则，而“开放”是例外，由此仅仅满足了档案利用者的历史查考利用需求，而其现行工作查考价值的发挥则不在该法涉及范围内。
但是，在信息技术飞速发展的今天，“现实的工作查考”需求恰恰是当前利用人数最多、利用范围最广且最为迫切的需求。
从文件归档到开放的漫长30年往往会错过它的最佳利用时间。
当然，档案也有提前开放的“例外”，但在实际工作中，满30年开放的尚且无法做到及时鉴定，准时开放，“提前开放”的落实又从何谈起呢？
为逃避责任，选择“保密”是档案工作传统的倾向。
现行文件开放服务的提出与实践则在一定程度上满足了这一迫切需求，在一定程度上弥补了档案利用实践的某些缺陷。
2.档案开放范围的狭窄性
美国著名档案学家谢伦伯格提出了“文件双重价值”理论，档案价值扩展规律也告诉我们：
档案具有对机关和对社会的双重价值，且其作用规律具有过渡性。
一份档案在形成后，在相当长的时期内，其主要的利用者是档案的形成机关，呈现的也就是档案所具有的第一价值；而从档案价值所具有的过渡性角度来看，档案第二价值的实现是在档案管理阶段，是在档案管理部门提供给整个社会利用的过程中实现的。
就我国档案工作实践而言，地县级以下机关档案在本单位保管10年后接收进馆，省级以上机关档案在本单位保存20年后进馆。
换言之，地县级以下机关档案至少要等10年，而省级和省级以上机关档案则至少要等20年才能发挥其对社会的价值——即非现行文件的第二价值。
那么，现行文件到底是否拥有第二价值呢，长期以来档案界似乎并未作出肯定的回答。
通常我们都认为，文件形成后的首要任务是推动社会实践活动的开展，成为活动开展的依据、凭证，实现其形成时被赋予的使命，即第一价值。
但现行文件真的只拥有第一价值吗？
应该讲，绝大多数的现行文件确实只拥有第一价值，这些文件形成后首先只能用于其形成活动的开展。
但也有部分文件在形成之初，除第一价值外，还能呈现出第二价值，许多政务公开文件便是其中之一，再如一些法规性公文。
而现行文件利用服务中心收集、接收的文件，重点就是这些政务公开文件。
一直以来现行文件第二价值之所以不被重视仅仅是因为认识上的偏差而已。
由于民主与法制的局限，人的认识在一定程度上受到影响，现行文件的第二价值无法明显体现，但这并不意味着不存在。
在推行政务信息公开过程中，现行文件中心的建立充分反映了这一事实。
因此，这就必然造成，在档案室集中管理阶段，档案的价值不能得以充分的发挥，而等到档案的第一价值转化为第二价值后，有利用机关档案权利的利用者却不一定还有利用该份机关档案的需求了。
（二）理论依据
建立现行文件中心是实践文件生命周期理论的需要。
首先，文件运动周期理论，十分清楚地说明，档案的本质是文件，文件、档案只是文件整个生命运动过程中的同一物质在不同阶段的不同表现形式，管理档案实质是管理文件，利用档案实质是利用文件。
现行文件的开放利用，实际上是对档案利用的延伸和前移。
其次，建立现行文件中心是对文件生命周期理论的现实诠释，是其核心精髓的体现。
著名档案学者黄霄羽认为，档案部门组织开展现行文件的利用应当说具有充分的理论基础①。
因为文件生命周期理论的核心思想是全面控制理念。
这种控制不仅要求档案部门要确保现行文件符合进馆档案的质量要求，而且要考虑现行文件的提供利用，使它们及早发挥作用。
甚至从某种意义上说，有效的利用比有效的保管更为重要，因为利用才是保管的最终目的。
档案馆打破文件管理和档案管理的界限，参与现行文件的开放和利用，符合文件生命周期理论关于文件－档案全过程管理的科学理念，是文件生命周期理论中全过程管理思想的具体体现②。
（三）法律依据
2007年《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布无疑为现行文件中心的合法地位提供了最强劲的保证。
《条例》第十六条指出，“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。
”笔者认为，档案管理部门凭借其管理的优势，自然可以成为政务信息公开的重要依托，成为法定的“政府信息查阅场所”。
现行文件服务中心等相应机构开展现行文件开放利用服务是符合《条例》规定的③。
二、现行文件中心开放实践中涉及的基本理论问题
（一）现行文件中心机构定位
为准确剖析现行文件中心的机构定位问题，我们首先陈述文件中心的职能，文件中心是在档案行政管理机关管理之下的，对各个不同行政机构的半现行文件进行经济地保管和提供利用，并在这些文件被销毁或移交到档案馆之前进行系统处置的保管机构。
也就是说，文件中心一方面不断接收各个文件形成机关新形成的所谓“半现行”文件；另一方面又不断向档案馆移交“非现行”文件。
所以文件中心是隶属档案行政机关领导的、独立于文件形成机关和档案馆的，又处于文件形成机关与档案馆之间的一种过渡性机构④。
“现行文件中心”与“文件中心”的差异主要表现在：
一是“文件中心”全面收藏文件形成机构保管一年以上的半现行文件，“现行文件中心”则基本只收藏这些机关可以对外公开的现行文件；二是“文件中心”原则上只收存现行期已经结束、但是第一价值仍然占据主导地位的文件，“现行文件中心”则收藏可以发挥第二价值的文件；三是“文件中心”有向档案馆移交文件的任务，所以鉴定文件价值是其主要工作之一，“现行文件中心”则没有移交任务（文件移交进档案馆的任务仍然由机关档案室承担，并不改变原有文件转移途径），其对文件的保管更具临时性，因而也没有鉴定文件价值的任务⑤。
笔者认为，现行文件利用服务中心应该是为打造透明政府而设立的供社会各界和人民群众阅览“红头文件”的窗口，在收集、集中各级政府及政府部门形成的具有公开性、公益性、政策性、法规性的非涉密性现行文件的基础上，免费为社会公众提供咨询和查询服务的信息机构。
（二）现行文件中心职能定位
现行文件中心作为一个信息服务机构，它的基本职能同大多数信息服务机构如档案馆、图书馆等的一般职能相似，那就是为社会公众提供信息服务。
但是现行文件中心又不同于传统档案馆、图书馆等信息服务机构，它是以为社会提供政务信息服务为己任的，提供信息的范围为当前政府管理机构管理方面的信息，如政策、法规等。
它的工作职能从目前看主要有两方面：
一是收集、整理与公众有密切关系，非涉密性的公开性、公益性、法规性、政策性的现行文件或现行文件信息；二是对现行文件分类汇总，一方面在馆内上架，另一方面利用档案信息网站或政府网站进行发布，并对用户的利用效果进行调查和研究⑥。
（三）现行文件中心的归属问题
1.归属综合档案馆
关于现行文件中心应归属综合档案馆的说法目前仍比较权威，为大多数公众所接受⑦。
从实践层面来看，档案馆有足够的条件开展文件开放利用服务。
其主要优势在于：
第一，档案馆是文件运动的终点，由档案馆管理现行文件，有利于简化文件传递手续，便于文件的最终处置；第二，档案馆与各文件形成单位有着密切的关系，在齐全、完整地收集有关职能部门的现行文件方面有一定的优势，同时，还可以对各单位文件报送工作进行有效指导，便于建立收集网络；第三，档案馆具有保管现行文件的良好环境和物质条件，拥有完备的管理设施和对外服务体系；第四，档案馆有一批精通业务的专业管理人员，能够胜任服务工作所赋予的各项任务。
总之，作为政府信息资源管理的主要部门，档案馆有能力做好现行文件开放利用工作，为社会经济的发展作出更大的贡献。
然而由档案馆承担现行文件服务，同样存在若干弊端⑧。
一方面由于长期以来档案馆处于封闭和半封闭状况，在百姓的心目中，档案馆是一个带有神秘色彩的地方，一般人不能随意进入，虽然近些年来我们利用新闻媒体向社会进行广泛的宣传，但老百姓的传统观点一时还很难改变，有的即便想查文件也是找人代查的多，这对于现行文件中心工作的开展非常不利。
另一方面百姓查阅文件的目的是为了解决一些关系到自己切身利益的问题，这样的文件政策性很强，而档案工作人员对这方面的业务不熟，很难作出正确的解释。
但是如果从这一角度考虑，各单位档案室以及各单位可能设立的网站可以承担这一任务。
这样做的优点是可以准确掌握文件机密程度及能否对外开放。
但缺点也非常明显：
提供的现行文件从总体而言必然比较零碎、不够系统，也不便于社会公众查询。
2.归属政府机关
作为现行文件的形成机关，政府机构承办现行文件利用服务无可厚非，并且利用这种关系，其工作会受到高度重视和强力支持，从而进展顺利且卓有成效。
但是，一直以来采用这种归属方式的机构少之又少，主要有以下几个方面的原因：
一是因为政府部门开展现行文件利用服务存在一些矛盾，提供现行文件利用服务并非政府部门的主业，这种日常事务性工作容易削弱政府部门作为国家权力行使机关的功能，干扰其正常的工作秩序。
二是因为政府部门越发注重效率和效益，适当地将一些职能分流出去由具有优势的其他机构来承担已经成为社会的潮流。
档案馆在开展现行文件利用服务上具有明显的优势，成熟的档案利用服务经验以及现成的专业人员可以使档案馆有效地开展这项工作。
在现行文件利用服务中，政府部门与档案馆实际上是一种代理与委托的关系。
三是一直以来政府大院对普通公众来说都是一个神圣而庄严的禁地，传统守旧的思想让大多数利用者望而却步。
所以，从投入成本与效益来说，现行文件利用服务由政府机构主办还需扫清许多障碍。
3.归属图书馆等其他信息机构
据悉，国务院早已出版了可以在邮局订阅的政府文件公报，税务部门也出版了税务公报，如此看来，现行文件利用服务工作放在图书馆可能更好些，因为任何一个图书馆的阅览条件都要比同级档案馆好得多，并且阅读氛围也要比档案馆宽松得多。
在此等条件下，现行文件利用服务中心归属图书馆部门不失为一个好的策略⑨。
但是从另一方面来说，图书部门以其开放性营造了良好的阅读氛围，却在原始性与权威性上略输档案馆一筹。
对于这一问题，我们应该根据实际情况来合理划分其归属问题。
现行文件中心首先是一个信息服务机构，它创立的目的是为社会公众及时提供政府机构的现行文件信息，是社会信息化发展的产物，是与当前我国电子政务发展相适应的，其归属问题从提供信息服务的角度来看，可以是多维的。
笔者认为，最恰当的设置应该是采取“大从属、小独立”的方式，即各级现行文件中心应归属各级综合档案馆统一管理，对外两块牌子，对内作为一个内设机构，工作保持相对的独立性。
目前维持这样的做法至少有两点好处：
一是借势，这主要是以国家综合档案馆的职能和名义来组建现行文件中心，各级领导的认识容易统一，由此开办起来社会各界容易接受。
档案部门便可借势把现行文件服务中心迅速建立起来。
二是取经，保持现行文件服务中心的相对独立性，便于不断摸索和总结经验，有利于其今后的发展和壮大。
同时工作中应以档案馆为主，以机关档案室为辅，以档案馆工作人员为正式工作人员，同时吸收各职能部门档案人员为业余或兼职工作人员，联合各档案室，形成一种良好的合作体系。
三、现行文件中心开放实践中涉及的实际问题与原因分析
现行文件中心是我国现阶段各级档案部门服务工作的一项创举，它适应档案部门机制创新的需要。
但无论是对信息服务部门还是对社会公众来讲，现行文件利用服务中心都是一个新生的事物，在理论与实践“热”的背后，其实际的效果到底如何呢？
以某省市档案局统计数字为例，自2005年6月成立现行文件中心以来，现行文件查阅仅有96人次，而传统档案查阅为688人次。
现行文件查询率仅占总查询率的13.9％⑩。
现行文件一般都具有政策性、法规性、公益性，是关系人民群众切身利益的文件，适用的人群广泛，需求量应比传统档案高。
但从以上数据看出，我们的现行文件中心远没达到预期的功能，其能量没有得到完全发挥。
（一）现行文件开放实践中存在的实际问题
1.现行文件中心运行协调困难，文件收集难度大
虽然《条例》明确规定了政府信息公开乃行政机关的法定义务，但一直以来，行政机关工作人员对此并没有一个很好的定位，对自己应尽的义务认识不足。
目前在现行文件公开的过程中存在着这样一种奇怪的现象，即过分强调档案馆在现行文件公开中的职能和作用。
有些行政机关认为他们只需要被动地配合档案馆的现行文件开放工作即可，甚至有些人认为现行文件中心的信息公开给他们的日常工作增添了负担。
一些政府机关人员在思想意识深处依然没有摆脱传统的政府管理理念，仍受权力本位、官大于民传统观念的影响，在政府信息公开中并不积极。
表现在实际行动上，一些行政机关顺水推舟地把现行文件公开的责任推给档案机构，在执行中更存在着诸多问题：
一是偏重保密，造成公开文件针对性的不足。
现行文件公开的初衷既是维护公众的合法权益，所公开的信息自然是与人民大众有密切关系的。
而在实际操作中，从政府部门收集的文件与公众的期望值有较大差距。
虽然有法规条文对信息公开的内容范围有规定，但各机关进档案馆开放的主体部分并非涉及其日常工作的经济、科技、文化等业务文件，而较多的是与其他机关类同的计划、总结、规章等文书材料，即公开的具体内容实质上由政府部门自行决定。
二是公开信息不及时，造成开放与利用的矛盾，一些应及时公开的事项得不到公开，待到不得已公开之时，意义已经不大。
2.现行文件中心角色偏差，服务效果不高
档案馆积极参与政府信息公开，设立了政府信息公开查询窗口，由其建立的现行文件服务中心更是得到了各界的广泛好评。
由此，有文章提出应确立档案部门在政府信息公开中的主体地位。
但这并不意味着档案部门就是现行文件公开的执行主体（11）。
档案部门在开展现行文件开放过程中要明确权责，更要从自身实际情况出发，对现行文件开放利用服务的效益进行分析评估，量力而行。
不少档案部门在建立现行文件开放利用中心之前缺乏调查研究和全面论证。
有些地方的档案馆急于借政务公开的东风提升自己的地位，搞政绩工程、形象工程，不考虑自己实际情况就效仿其他地方的档案馆建立现行文件中心，结果形成了“热开展，冷效果”的局面。
3.现行文件中心权威性不足，影响力不够
这一问题与现行文件中心的宣传力度有很大关系。
群众不清楚有现行文件中心，不清楚其功能、地点、查询方式，当然就没有有效利用之说。
另外，现行文件中心所保存的文件相对比较单一，不能满足社会各界的利用需求。
甚至因制度与管理的问题，部分文件不原始、不可靠，权威性难以保证，查阅服务难以为继。
（二）涉及问题原因分析
1.现行法律法规依据不完善
如前所述，《条例》是现行文件公开的法律保障。
但即使这部条例已承认现行文件中心的合法地位，但其法律效力毕竟有限，因《保密法》、《档案法》都属于上位法，而《条例》是行政法规，属于下位法（12）。
一般来说下位法要服从上位法，意即《条例》不能与法相抵触，所以只有上升到法律、法规层面，抹平若干法律之间的差异，才能将开放利用工作推向更高层级。
另外，《条例》针对政务信息公开的规定大多概念过于原则，内容不够全面，要求也不够明确具体，不方便操作，同时由于它更多地建立在政府行政职能基础上，而非建立在诉求获得的基础上，政府信息公开的数量和质量则有很大的随意性，因为立法始终赶不上执法的千变万化。
至于现行文件中心的专门法律法规就更是处于空白状态，现行文件开放利用服务所面临的来源不足、公开不及时、资金困难等问题仍难以得到有效的解决（13）。
2.宣传力度问题
不少公民的维权意识不强，对档案部门开展现行文件开放利用服务了解不够。
虽然随着政治民主化的深入发展，我国公民的知情权和参政议政的权利日益得到了保障，但公民的维权意识仍相对淡薄。
另外，长期以来档案馆在公众心目中都带有一定的神秘色彩，整个社会的档案意识和档案部门的社会意识都还比较淡薄，多数档案馆地处机关大院，而现行文件中心也就沿袭了这一传统，悄无声息地成立了，群众不清楚有现行文件中心，不清楚其功能、地点、查询方式。
自然也就无人问津，惨淡经营（14）。
3.整体协调紊乱
档案部门开展现行文件开放服务存在着诸多现实困难。
政府信息公开（包括现行文件的开放）是一项复杂的系统工程，需要有领导机构负责全面规划协调，众多政府部门参与，新闻部门宣传，法律和政策予以保障，司法予以监督，还需要巨额资金，专业人才等其他诸多保障条件。
但目前档案部门开展现行文件开放利用服务不仅没有完善的法律、法规予以保障，而且在某些时候还得不到有关部门的支持和配合，资金和人才方面的困难就更加明显。
因而很多档案馆建立的现行文件中心面临着收集难提供信息滞后，经费紧张，服务水平差，利用率低等诸多问题。
4.制度层面制约
这里所讲的制度规范不是针对政府部门对于开放现行文件的规定，而是档案馆开展现行文件公开活动也需要制度上的配套约束。
保障公民对政府活动的知情权是一个系统工程，要将保障公众的知情权落到实处，充分发挥档案部门在政府信息公开中的服务主体作用。
现行文件中心的建立对档案界来说是一件意义非凡的大事，但它在整个信息大家族中应该占据什么样的位置，它与现在政府机构中已经发挥作用的各种信息中心、政务中心等是一个什么样的关系，现行文件中心独立的运作方式是什么，接收单位的范围是什么，拒不移交文件时如何处理，现行文件利用与保密关系的处理问题，如何解读文件中心与档案馆、档案室之间的工作关系等等，凡此种种，都有待于通过清楚、明晰的制度规定予以保障，都有待于社会各界形成新的认识，加以调整（15）。
5.服务形式单一
在电子政务环境下，最大限度地实现政府信息共享，提供快捷、优质的服务是建立现行文件中心的根本目的。
显然，传统的手工服务方式已经不能满足利用者的需求。
随着信息技术的发展，人们越来越习惯依靠网络获取信息，然而目前经济实力有限，所能事先达到的现代化程度必然受限。
标准化的实现，管理软件的开发推行都有待进一步的提升（16）。
可见，现行文件中心的现代化管理水平与承载使命是有一定差距的。
四、现行文件中心开放实践可持续发展对策研究
（一）法律法规依据有待完善
我们必须尽快建立现行文件公开的专门法律法规，并将现行文件中心及文件资料的开放利用作为重要内容纳入其中加以明确规定。
从长远来看，唯有公布专门的法律、法规对现行文件中心的地位，职能，特别是在推进政务公开当中的作用等问题作出规定，现行文件利用服务中心才能从法律层面上得到良好保障。
为此，档案部门应尽快将现行文件管理、服务纳入有关地方性法律、法规。
一方面将现行文件管理纳入档案部门的职能延伸，对现行文件的审查、公布权限、途径作详细规定，特别是将网上公布作为现行文件服务形式的延伸加以规定。
其次应该依靠当地政府出台现行文件服务的相关配套政策，将现行文件中心作为政府委托档案部门建立的一个“中介”机构，为其运转提供政策支持。
最重要的是在法律与政策实施的过程中必须有配套的监督体系来督促，使这项工作的开展有法可依的同时也实现有法必依。
（二）宣传层面有待加强
档案部门要加大对现行文件开放利用的宣传力度，要通过广播、电视、报刊等宣传工具进行广泛的、有深度的报道，特别是通过利用者本人的现身说法，宣传现行文件利用服务工作的现实意义，让更多的人知道利用现行政策、法规有助于维护自己的合法权益，以使这项新生事物健康地发展下去。
例如印制“现行文件中心简介”宣传单，广泛张贴于机关、企事业单位和社区的宣传栏内，并在一些车站等公共场所进行散发；可以通过上街咨询服务，举办宣传橱窗，到农村去宣讲，依靠社区服务中心向居民宣传等多种渠道扩大现行文件中心的社会影响，让广大群众充分了解文件中心的性质和功能，甚至可以达到为档案馆培育潜在用户的目的。
（三）运行协调趋向统一
档案部门应将“协同理念”应用到现行文件开放利用中，争取政府的资金投入、各信息部门的密切配合、新闻媒体的大力宣传、司法以及民众的监督与支持，渗入现代信息技术，促进这一系统工程的有序展开。
（四）制度层面急需规范
档案部门应出台相应的现行文件中心管理规章制度，制定现行文件收集办法，明确责任，理顺关系。
各级档案馆应当设置专门场所，提供查阅条件，指定专门人员负责政府信息公开工作；应当依据《条例》的有关要求，建立和完善档案部门政府信息公开利用服务制度；应当制定出具有较强操作性的行政机关送交制度、政府信息质量检查制度、政府信息公开服务考核制度、监督制度、责任追究制度等等；尤其要注重现行文件收集制度、利用服务制度的建立健全。
（五）服务形式催生革新
现行文件中心要创新服务机制，更新服务手段。
现行文件中心不仅应提供纸质文件的查询，而且应提供电子文件、多媒体文件的网上利用以及报刊公布、电话咨询等服务，满足不同利用者的需求。
除此之外，还可以通过在人流密集的公共场所设置联网触摸屏的方式提供服务。
对于利用者关注的热点、焦点问题，如房屋拆迁补偿办法、劳动保障、医疗保险等文件，我们可以收集整合，印刷出版成文件汇编等，列入服务内容。
任何新生事物都有其逐步形成、发展和完善的过程。
现行文件中心作为新事物，在形成和摸索阶段出现诸多问题也是必然的。
同时新事物要被公众熟悉、认可和接受也需要一个过程，因而并不能因为现阶段现行文件中心效果的差强人意而全盘否定现行文件中心建立的必要，毕竟不少档案馆在开展现行文件开放利用服务过程中，在一定程度上已经取得了利政、利民、利档的良好效果。
无论怎样，现行文件公开已是大势所趋、势不可挡。
所以无论是档案部门、政府部门还是社会公众，都要顺应时势，努力开辟道路，推动民主化进程，共同迎接透明政府、和谐社会的到来。
注释：
①胡燕：
《档案馆参与现行文件的公开与利用是对“文件生命周期理论”的突破吗？
》，《档案学研究》2003年第6期：
第54页。
②中国档案编辑
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