宋才发历史的继承与现实的超越《城乡规划法》对我国合理规划城乡建设用地意义的解读.docx

宋才发历史的继承与现实的超越《城乡规划法》对我国合理规划城乡建设用地意义的解读.docx

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宋才发历史的继承与现实的超越《城乡规划法》对我国合理规划城乡建设用地意义的解读

宋才发：

历史的继承与现实的超越——《城乡规划法》对我国合理规划城乡建设用地意义的解读

宋才发：

历史的继承与现实的超越——《城乡规划法》对我国合理规划城乡建设用地的意义解读

历史的继承与现实的超越

——《城乡规划法》对我国合理规划城乡建设用地意义的解读

宋才发*

（中央民族大学　法学院，北京　100081）

一

十届全国人大常委会第三十次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）自2008年1月1日起施行。

由原来的“城市规划法”到现在的“城乡规划法”一字之差，调整的对象却从城市走向城乡，将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系，标志着建立在城乡二元结构基础上的规划管理制度已经打破，中国进入了城乡发展一体规划和城乡建设节约集约用地的时代。

我国正在进行之中的城镇化建设和社会主义新农村建设，必须统一到《城乡规划法》上面来。

中应有之义，必须有一部统一的法律来统筹和规范城乡发展问题。

因此，在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，新出台的《城乡规划法》对规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了较为详细的规定，尤其是对乡规划和村庄规划的制定和实施作了明确的规定。

《城乡规划法》把城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划统一纳入一个法律管理，目的就是为了协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

《城乡规划法》严格规范了规划许可审批和规划实施管理行为。

《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划”两个阶段，取消了原有的分区规划并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划的内容，从而解决了多年以来建立一个什么样的城乡规划体系的问题，体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。

《城乡规划法》着重强调了各级政府、规划主管部门对于组织编制规划的职责和法律责任，明确了各类规划审批的层级和程序；将近期建设规划从总体规划的组成部分中独立开来，纳入规划实施的内容，突出了规划实施的计划性和有序性；规定乡、镇人民政府组织编制的乡规划、村庄规划必须报上一级人民政府审批，规划内容涉及“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求”等。

《城乡规划法》还要求乡规划、村庄规划的制定，必须从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色；要将规划编制和管理工作经费纳入公共财政预算，加快城市、镇总体规划尤其是城市、镇控制性详细规划编制工作；要根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡、村规划的区域，编制好乡村规划，确保城镇化建设和新农村建设有序推进。

《城乡规划法》要求各类城乡规划，都要严格执行法定的审批和备案程序；规划编制单位要严格按照国家标准、规范编制城乡规划，提高规划编制质量。

《城乡规划法》的颁布实施，全面改进了我国现行城市规划和村镇规划法律制度体系，突出了城乡规划的公共政策属性，强化了法律责任，对各级政府及其规划行政主管部门、规划编制单位等都提出了新的要求，确实是城乡规划事业发展的又一个重要里程碑。

《城乡规划法》完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划的公益性。

《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）工作制度，结合投资体制改革，进一步明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节；在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分。

按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件、简化了许可环节；对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收也提出了规划管理的具体要求。

譬如，《城乡规划法》强调要把社会公共利益放在中心位置，对城乡规划基本原则特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等的规定，实质上就是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的具体体现；对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，也充分体现了对社会公共利益基本载体的保护。

再譬如，《城乡规划法》明确提出城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。

强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用，从而突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能。

坚持“先规划后建设”是法律实施的关键点，制定和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展，以及因地制宜、切实可行的原则。

《城乡规划法》自2008年1月1日实施后，各级政府部门必须切实做好当地城镇体系规划的编制工作，尤其要做好乡规划和村庄规划，因为乡规划和村庄规划关系到耕地保护，农村居民生活生存环境的改善。

全国城镇体系规划依法由建设部会同有关部门编制并报国务院审批，用于指导省域城镇体系、城市总体规划编制。

县政府要依照此后陆续制定的“镇域规划”乃至“村域规划”严格执行，每一块土地的具体功能都应当在详细规划中予以明确。

在城镇化建设和新农村建设过程中，当地引进的企业做什么？

在哪片土地上开发？

土地的规模与面积有多大？

都必须按照详细规划和投资建设规划进行。

凡是不符合规划要求的，《城乡规划法》不仅赋予上级规划部门有权力制止，而且规划建设部门有权对违反规划的建筑物实施拆除。

《城乡规划法》的实施，不仅从此改变大型企业单位到农村低成本获取土地的违规行为，同时也将从根本上防止和杜绝某些政府官员利用城乡之间的级差地租，抢先储备土地损害农民切身利益的违法行为。

二

修编的全国土地利用总体规划纲要获得通过。

“土地利用规划”是指对未来一定时期规划区域内土地资源的保护和合理开发利用进行的预先安排。

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》，第一次明确了各级人民政府编制土地利用总体规划的法律责任。

1987年和1997年我国分别开展了国土全覆盖的土地利用总体规划编制工作。

经过前两轮的编制和实施，新一轮全国土地利用总体规划修编工作于2006年正式展开，修编的结果《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，于2008年8月13日经国务院常务会议审议并原则通过。

土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。

科学制定并严格实施土地利用总体规划，关系国家和人民的长远利益，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，统筹土地利用与经济经社会协调发展，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。

新修订的《纲要》围绕全面建设小康社会的总体目标，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

围绕规划目标，《纲要》明确了土地利用的五项主要任务：

一是保护和合理利用农用地。

严格控制非农建设占用耕地，严格落实补充耕地的法定义务，加强基本农田保护和建设，提高农用地综合利用效益。

二是节约集约利用建设用地。

严格控制新增建设用地规模，引导城镇用地内部结构调整，加强农村宅基地管理，提高基础设施用地效率，重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制。

三是协调土地利用和生态建设。

加强天然林、天然草场等基础性生态用地保护，强化土地生态环境整治，因地制宜改善土地生态环境。

四是统筹区域土地利用。

根据各地区土地资源条件、利用现状和潜力，加强各类主体功能区域的土地利用调控，实行差别化的区域土地利用政策，强化对省级行政辖区土地利用的调控。

五是完善规划实施保障措施。

严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制。

推进土地利用规划立法，从严制定用地标准和供地政策。

土地规划不等于土地利用规划。

在土地开发利用和保护的实际工作中，“土地规划”和“土地利用规划”是两个意义不同又极易混淆的概念。

在这里“土地规划”是国家或者地区以协调经济发展与人口、资源、环境关系为宗旨，以土地资源的综合开发、生产力的合理布局、环境的综合治理为主要内容，按照一定程序制定的国土开发整治方案。

土地规划是国家完善市场经济体系，进行宏观调控不可缺少的手段，是政府站在国家利益的立场上，为防止和纠正在自由经济体制下因外部性经济和非外部性经济效果带来的市场失灵、动用公权进行政府干预和宏观控制的一种手段。

1956年我国正式使用“土地规划”概念，“土地规划”并不是对“土地利用规划”的简称，可以说它是“土地整理”的同义语。

因为土地利用规划是指在土地利用的过程中，为了达到一定的目标而对各类用地的结构和布局进行调整或者配置的长期计划。

土地利用规划实质上是一种土地空间合理组织利用的规划，因为土地具有不可移动性的特点，在土地利用规划中需要对各种土地用途的空间布局做出安排。

土地利用规划又可以说是一种长期计划，因为它需要对未来5—15年或者更长时期内可能的土地利用变化进行设计并做出安排。

土地利用总体规划是一种长期的、宏观的土地利用战略性规划，是制定土地利用管理措施的依据。

土地利用总体规划的主要任务是根据国民经济和社会发展规划的主要指标和土地条件，对全国和一个较大的区域范围内的土地进行总体布局和为土地利用的宏观控制，计划管理及协调部门之间或者地区之间的用地矛盾，为土地的合理开发利用、保护和整治创造良好的土地组织条件。

《城乡规划法》第37—39条就明确规定：

在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

”“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。

”

土地利用规划在整个规划体系中处于基础地位。

规划是政府行使经济社会管理职责，加强宏观调控的重要手段，规划不是一种制度。

规划的地位在本质上与社会制度无关，主要取决于经济社会发展的阶段和政府调控管理经济社会发展的政策取向。

在我国与土地开发利用相关的规划种类，主要有土地利用规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、基础设施建设规划、国土规划、区域规划、主体功能区规划、矿产资源规划等。

这些规划又可以划分为两大规划体系，即经济社会发展规划体系和空间规划体系。

土地既是人们重要的生产要素，又是生活和生产活动的基地与场所，任何空间规划最终都要落脚到土地上，除了外层空间规划和海洋规划之外，大多数规划都离不开用地。

在我国人多地少、耕地资源稀缺，城乡建设用地急剧增长的情况下，强化土地利用总体规划的整体控制作用具有十分重要的意义。

土地利用规划体系按照等级层次可以划分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。

这里的土地利用总体规划是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用，以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。

根据我国现行行政区划，规划分为全国、省（区、市）、市（州、地）、县（旗、市）和乡（镇）五个层次。

土地利用详细规划是以土地利用控制性详细规划为依据，针对某一类、某一块土地所进行的详细设计，属于项目规划。

土地利用专项规划是针对土地利用的某一方面制定的规划，如基本农田保护规划、土地开发规划、土地复垦规划、土地整理规划等等，也包括各部门根据行业发展需要编制的行业土地利用规划。

土地利用总体规划以国土规划为依据。

国土规划是对国土进行高层次、战略性的规划，解决的是土地、矿产等国土资源配置和国土空间开发的总体框架问题；土地利用总体规划是加强土地宏观管理，对土地利用结构和布局等进行统筹安排。

在土地利用总体规划实施过程中，国土规划的缺失往往导致土地利用总体规划与其他规划的协调问题日益凸现，土地利用总体规划必须与国民经济和社会发展规划相衔接。

也就是说，土地利用规划应当服从于国民经济和社会发展规划，要根据其做出的经济社会发展的总体安排，从时间上与国民经济和社会发展规划相衔接，在空间上、任务上落实国民经济和社会发展规划，合理确定土地利用的方针、目标、土地资源的开发整治、利用结构与布局调整等，保证经济社会发展对土地的需求。

国民经济和社会发展规划的制定也必须充分考虑到土地的持续利用，考虑到土地资源的承载能力，土地利用总体规划应当按照节约集约用地原则，审查调整各项具体用地计划，以供给、引导和制约经济社会发展的用地需求，推进节约集约用地。

土地利用总体规划还必须与重大基础设施和基础产业规划相统筹，以提高土地利用效率；土地利用详细规划包括交通用地规划、水利工程用地规划等，都要按照国家交通、水利等重大基础设施规划的总体战略和建设时序落实具体的土地利用规划。

土地利用总体规划在《城乡规划法》中居于核心地位。

《土地管理法》第18条规定：

“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

”第19条规定：

“土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

”[6]（P）城镇体系规划是在一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。

它主要包括合理确定区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局，确定重点发展的城镇；明确区域城镇发展战略、产业发展方向、生态环境及历史文化遗产保护；科学安排交通、通讯、能源、供水、排水、防洪等设施的布局；提出实施规划的措施和有关技术经济政策建议等。

城市整体规划、镇总体规划是指对城、镇的空间和实体发展进行的总体安排和布局，是引导和调控城镇建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段，在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要作用。

它的主要任务是明确城镇性质定位，合理确定城镇空间规模和发展状态，统筹安排建设用地，合理配置基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城镇科学而合理的发展。

从土地利用总体规划、城市规划的主要依据《土地管理法》和《城乡规划法》上看，两者是相互联系、相互指导的关系。

《城乡规划法》第5条规定：

“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

”《土地管理法》第22条规定：

“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

”从土地利用总体规划、城市规划体系看，两者都是空间规划体系的子系统，是专项性空间规划。

从土地利用区域或者空间范围的角度看，城市规划侧重于协调城市地域本身的性质、规模、发展空间、建设布局和城市环境，研究的对象是城市。

城镇规划体系规划则是城市向区域发展并重视区域空间规划的一个趋势和表现。

总之，城市规划和土地利用总体规划是点和面、局部与整体的关系，土地利用规划在《城乡规划》中居于核心地位。

按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。

尤其要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订，尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按照国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设，严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。

同时，还要高度重视农村集体建设用地的规划管理，切实按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。

乡镇规划是对乡镇社会经济发展和空间布局的统筹安排，村庄规划是对村庄布点、规模、发展方向、住宅建设和基础设施等的配置，乡镇土地利用总体规划是乡镇规划和村庄规划的重要依据。

编制村级土地利用规划是当前和今后一个时期的中心任务。

编制规划是一项系统工程，村级土地利用规划尽管规划的主体是目前我国基层的社会单元，但是它所涉及的问题相当全面、具体。

我国人口众多，地域面积广大且差异明显，要推进城镇化发展和新农村建设，更好地促进区域经济社会的发展，做好村级土地利用规划至关重要。

通过编制村级土地利用规划，可以真正将各级土地利用总体规划的各类用地布局落到实处，这是对各级土地利用总体规划的有益补充。

通过村级土地利用规划达到统筹城乡建设，优化用地结构和布局，全面推进村域建设，保障从国家到乡镇的各级土地利用总体规划的协调和落实。

目前在一些地方的新农村建设中，在村域这样具体的区域上，重叠着村镇规划、新农村规划、产业规划、重大项目规划、土地开发整理复垦项目规划、各种基础设施建设规划等许多相关规划，确实需要有一个相互协调、统筹各项建设的规划，相比之下村级土地利用规划就是比较适合的角色。

过去的村域建设通常是在一种无序的情况下进行的，造成了大量的土地资源浪费。

有些所谓的新农村建设，就是当地政府官员在没有尊重农民意愿的情况下，强行撤迁一些世居的村民住宅，集中建筑清一色的楼房让村民居住；或者把原本古色古香的民居，形式主义地刷上白屋顶、白屋檐，就成了供领导参观的“新农村”。

因而科学地编制村级土地利用规划，有利于解决村域范围内的用地矛盾，协调用地布局，节约和集约用地，加快农村经济的发展。

在编制村级土地利用规划的时候，通过全面分析村域的自然资源、土地利用、基础设施、农村居民点等方面的情况，正确认识村域面临的有关政策和规划带来的影响，找出其发展限制性因素，结合村域具体实际提出发展定位和发展战略。

其中应当以寻求产业发展为重点，紧密围绕经济发展这个中心，确立有一定前瞻性、指导性的发展战略。

在对村域人口和经济发展做出科学分析的基础上，结合相关规划，合理地确定耕地特别是基本农田的保护目标，根据村域地形地貌、农田水利基础设施、田间道路基础设施等条件，因地制宜地确定基本农田、一般农田的合理布局。

要坚持基本农田数量不减少，而布局上则应当规避未来乡镇建设发展方向、居民点布局以及重大工程项目。

城乡建设用地是经济社会发展的重要载体，村域建设用地中一般包括乡镇建设用地和农村居民点用地两部分。

在乡镇建设用地目标及其分布的确定中，必须根据村域定位、发展战略以及相关规划的影响，合理确定乡镇建设用地的规模、发展目标及其所在的位置。

要根据各类用地的现状布局和当地生产、生活的需要，特别是乡镇发展、重点项目以及农村居民点的布局，合理适当地确定有关交通道路、农田水利、公共设施等主要基础设施的建设目标，并且确定其空间布局。

在村级规划编制实施的过程中，一定要充分保障农民群众的知情权和参与权，调动他们参与规划并推动实施的积极性和主动性，切实尊重和维护农民群众的合法权益。

三

《城乡规划法》规定了各类规划修改的审批层级及修改的程序。

《城乡规划法》第46条规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。

组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

第47—49条规定，修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。

“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。

修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。

控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。

”“城市、县、镇人民政府修改近期建设规划的，应当将修改后的近期建设规划报总体规划审批机关备案。

”这一规定削减了规划实施过程中修改的随意性，能够有效地遏制和防止“一任领导、一个规划”现象的发生，不失为规划决策客观、公正、民主的有力制度保障措施。

土地是国家寻求经济增长、城市化、国家粮食稳定、社会和谐的一个决定性因素。

工业化、城镇化的快速发展，使得建设用地需求强劲；促进节约集约用地，必须从建设用地的源头把关，从制定土地利用规划上严格控制。

因此，制定土地利用规划和城乡发展规划绝对不仅仅是简单的技术问题，而是以实现社会正义为基本目标的。

城乡规划必须包含两个基本层面:

一是它的公正性，即必须对公共资源进行公正和有效地分配；一是它的技术性，即通过一定的技术手段来实现规划的目标。

在规划制定过程中绝对不能搞“长官意志”，参与制定者也绝对不应当受到任何局部利益的干扰，作为一种决策过程它应当是保密的，决策的结果对所有人来说都应当拥有相对的知情权。

正因为如此，不久前重庆市人民政府颁布了《关于印发重庆市违反土地管理规定行政首长问责暂行办法的通知》，明确区县（自治县）人民政府的行政首长是执行土地管理规定的第一责任人，对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责。

行政首长违反土地管理规定是指各区县（自治县）人民政府和市政府部门行政首长（含主持工作的行政副职）不履行或者不正确履行土地管理职责，致使土地违法违规案件大量发生或者严重损害土地所有权、使用权人合法权益的行为。

《办法》规定对区县（自治县）人民政府行政首长有下列8种情形之一的，应当实行问责：

（1）不履行耕地保护职责，致使耕地保护目标年度考核不合格；

（2）对发生土地违法违规行为不作为；（3）违法违规使用土地招商引资，造成严重后果；（4）违反土地管理规定公布规范性文件，致使土地管理秩序混乱；（5）违反土地利用总体规划，擅自设立各类开发园区（基地），或者擅自扩大园区四周范围且造成严重后果；（6）违反征地撤迁规定，擅自降低补偿安置标准，或者补偿安置不落实，影响社会稳定；（7）不执行上级人民政府及其土地管理部门的整改意见和建议，造