社会保障理论与实践讲稿 第十三章 城市居民最低生活保障.docx

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社会保障理论与实践讲稿第十三章城市居民最低生活保障

第十三章城市居民最低生活保障

第一节城市居民最低生活保障概述

一、问题的提出与研究背景

社会保障制度是目前世界上众多国家都在实施的―项社会政策，它是—个国家经济制度的重要组成部分，对发展经济、稳定社会有着重要的作用。

社会保障大致分为四大类：

社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障。

最低生活保障制度属于社会救助的范畴，是指国家各级政府根据法定的程序和标准，对那些收入无法维持最基本生活需求的贫困居民实行社会救助的保障制度。

它是社会保障体系中的“最后一道防线”。

想想妫普遍筋筋箱票型下盟念嗯最5生活照：

是政府极为关注恩方凝国家对处于贫困线以下的想最低生活要求，确定社会成富的高票单整禁想：

首先更地根据经济发展水平机想对提出救济申请的人们进成员的最低生活保障线一贫困线；然后由社  会保障燃禁警济调查．（包括收人和财调查）经调查后确糊酝冷2箱！

票物票票社熊票机想变期向他们提供如，m筋杀绍与培训等，最解活就制然为确保西方发达国家经济稳定和社制度作为社会保障的组成部分和“最后·道防线＂：

  会安定发挥了积极的作用；改革开放以来我国经济快速发展，人贫困问题仍然存在，人民群众巍翕民生活水平日益提高，但城市居民的碧墨合照您证和琴国《宪法》赋予的权力，觉中央、国务院十分重视解决群众困难的时候．应该得到政府和社会的帮助，告曹曹曹慧＾令五申地要求各地采取切实措施安排好群众生活，lm年全队届人大四次会议通濑《中队既和国国民密箱箱：

发展“九五＂计划和200年远景目插3要）将“建立城市最低生活保障制度”作为·个列入其中，并明确要求“九五”期间要在全国逐步建立这·制度，19重要目标度．1997年国务院通知》！

  閒1

  明确了城市居民最低生活保障制度的保障范围保障标准保障资金等重要  政策

1999年10月1日正式实施的《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）是我国第一个关于城市居民最低生活保障制度的法规，它揭开了我国社会保障制度中社会救助部分的新篇章。

最低生活保障制度实施讥年来，对维护1会稳定发展，促进经体制改革，特另是国有企业改革的顺利进行起到了很好的作用。

但其中也  还存在不少问题和困难，尚需进一步改革和完善

二、最低生活保障制度与贫困的概念

最低生活保障制度的含义是，法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障。

最低生活保障制度属于社会保障体系中社会救济的范畴。

社会救济对象众多，成分复杂。

根据社会救济业务的性质不同可以分为：

贫困救济、自然灾害救济，特殊救济和扶贫工作；

根据社会救济的不同区域范围，可以划分为城市社会教济和农村社会救济；

根据社会救济方式不同，可以划分为紧急救济、临时救济和定期定量教济；

根据社会救济的不同支付手段，可以分为房屋救济、衣被救济，现金救济，以工代赈及其他实物救济。

关于贫困，国内外专家学者从各种不同角度做出了不同描述，英国的奥本海姆在《贫困的真相》中这样定义贫困：

“贫困指物质上、社会上、情感上的匮乏它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支少于平均水平·…·贫困夺去了人们建立未来大厦—·你的生存机会’的工具，它悄悄地夺去了人们享受生命不受侵害｀有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生活的机会”欧共体于1989年给贫困下的定义是：

“贫困应该被理解为个人、家庭和群体的资源—包括物质的、文化的和社会的—如此有限，以至于他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限度的生活方式之外”  我国的研究者也提出了自己的看法，国家统计局课题组认为：

“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭生活水平达不到一种社会可接受的最终低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地  可见贫困包括两层意思：

1.贫困是由于资源的匮乏而使社会水平低于社会可接受的最低标准。

这里  所说的资源既包括物质的，也包括文化的和社会的，

2.从根本上说，是缺乏手段能力和机会，从这一层理解，克服贫困就是  对贫困人给以扶助，即不应该是被动保障，而是应该铲除人们陷入贫困的根源主动保障给贫困者以必要的手段、能力和机会，  

从以上对贫困的描述可以看出，贫困包括绝对贫困和相对贫困，绝对贫困是指基本生活没有保证，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难以维持；相对贫困是建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的低生活水平对比的，是指比社会成员平均生活水平低的生活状态。

贫困是一个社会的历史的范畴，所包括  的内容和确定的标准是随着社会经济文化发展水平的提高而变化的不言而喻，  用于确定绝对贫困的·生活必需品”的范畴日益扩大确定相对贫困的标准也会  随之变化，许多国家的政府只是对绝对贫困的人口发放为数甚微的救济，但现代  社会实现的最低社会保障，不仅包括绝对贫困的个人、家庭和群体，还包括生活  水平没有达到法定最低生活标准的家庭和个人以及遭遇自然灾害的家庭和个人：

  所以，最低社会保障制度本身的再分配效应关系应日益增强，除了解救贫困之  外，也应成为缩小收入差距的手段，

第二节最低生活保障制度的原则、对象及标准

一、最低生活保障制度原则

建立最低生活保障制度有一些应该遵循的原则，只有在这  能建立有效的“社会最后—道安全网”些原则指导下，才  

1.保障最低生活需求  

这项制度应把着眼点放在对人们最低生活的保障上，实行“保底，  底”。

它要对付的是现实存在的贫困问题，使已经陷入贫困的那一部分社会成员能够休养生息，进而摆脱贫困；同时，保障烀不能过高，以防止对它的依赖 

2.普遍性

最低生活保障的，象，凡低于当地政府规定的最低生活保障线的个人与家庭，不论其身份地位、有无职业，应一视同仁也了以救济。

在最低生活保障制度下，全体公民一律平等，所以，它所起的“保底”作用，是全体公民普遍适用的。

3.法制化

要使最低生活保障制度得以平稳实施，必须通过法律的形式将各项规则加以确定和依法管理只有这样，才能增强工作的稳定性、系统性和权威性。

4.维护个人尊严

接受救济不应被视为一种迫不得已的行为，受歧视的行为、降低人格的行

为，把对贫困者的救济视为一种恩赐、施舍怜悯的想法是错误的，接受救济是  公民在现代生活中应该享有的权利，最低生活保障制度是民主和法制时代的产  物，在开展救济工作时，一定不能抱着怀疑、挑剔，盘查、防范的态度，损害个人尊严，而是要用同情、友善、帮助的行为，给予实际的物质支持和精神鼓励  否则，会造成对社会的危害，取得相反的效果。

二、最低生活保障制度对象

目前世界各国的社会救助制度确定受助人的思路有二：

一是用定量的方式，即划定一条或几条标准，凡收入低于标准的人使有权向政府申请补助；

二是用定性的方式，即根据社会上现实存在的各类贫困群体分门别类地确定救助对象。

我国城市最低生活保障对象的界定是用定量与定性相结合的方法。

首先腚量的方法，根据各地的实际情况不同，划定―条最低生活标准线，凡低于标准的城市居民有权获得最低生活保障，《城市居民最低生活保障条例》第2条规定：

“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得庆得基本生活物质帮助的权利＂最低生活保障对象的收入一般是界定在家庭平均收入上，这样界定：

有其合理性，因为家庭是社会物质生活的最基本单位，绝大多数人都生活在家庭家：

生活中的人，不是以个人收入为生活的基础，而是以家庭总收入为

生活的基石出，当某个人因各种原因丧失收入来源时，家庭中的其他成员很可能仍具有稳定的或者较高的收人，因而并不影响他的生活状况。

所以，以家庭平均收入作为衡量生活状况的标准才能够真实地反映出个人的生活状况。

个人收人水平低，不一定他的生活水平一定低，只有家庭平均收入低下，才会使家庭中的每个成员的生活水平处在低水平其次，对于生活水平在最低生活标准．以下的保障对象，再根据不同群体的能力和需要，用定性的办法分门别类地具体制定不同的政策措施？

目前我国最低生活保障制度的救助对象大致可分为三大类

（1）“三无”居民；

（2）领取失业救济金期间或失业保险期满未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；

（3）在职人员、下岗人员、离退休人员中在领取工资或最低工资、基本生活费和离退休金或养老保险金后，其家庭收入仍低于当地最低生活保障标准的居。

世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制改革的深化，城市贫困人口中第二、第三类人员迅速增多，成为城市居民最低生活保障对象的主体”05年年底，全国已有的28｜万保障对象中，其构成比例大致为：

第一类人员占  2％，

第二，第三类及其他贫困人员占79％上述三类人员是我国现阶段贫困

人口的主要群体：

这些不同类别的保障对象中，第一类人员是原有的传统社会救助对象，他们没有任何收入；

第二、第三类人员，特别是第三类人员尚有—部分收人，只是因单位效益低，收入下降，或因家庭赡养、抚养系数高，家庭成员长期患病等原因，造成家庭人均收入低于当地最低生活保障标准；

根据国务院1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》，把家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民作为救助对象，具体包括以下四类：

1.“三无”对象，即无固定收人、无劳动力、无法定赡养人或抚养人的居民

2.家庭中虽有在职人员，但因赡养、抚养系数高，或所在单位经济效益差，收人降低，生活困难的居民。

3.失业保险期满不能就业而符合社会救济条件的居民。

4.由于各种原因造成生活低于最低生活保障标准的其他居民

可以看出，最低生活保障制度大大突破了原来社会救济的对象范围，扩大了社会救济的覆盖面，只要低于最低生活保障线，就属于其保障对象，都要纳入其管理轨道并予以救助。

三、最低生活保障制度标准

城市居民最低生活保障标准，又称为城市居民最低生活保障线，是国家为救济社会成员中收入难以维持其基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。

在制定保障标准时，应遵循公正、科学和最低生活保障的原则。

标准定高了，必，然造成财政负担不起和培养“懒汉”等消极后果；而标的意义示准定低了，则失去了保障《条例》第6条规定：

“城醒民最低生活保障标准按  照当地维持城市居民基本生活所必需的衣食住费用，并适当考虑水电燃煤（煤气）费用以及未咸年人的义务教育费用确定”为了使每个居民不至于在生活困难时处于无助的困境，这个标准的制定应当相当于或略高于最低生活需求标准，再加上社会发展状况和物价等因素，由各地人民政府自行确定，

（一）标准的确定

随着社会经济的发展，在对最低生活标准进行调整时，也需遵循一定的原：

则，它们主要是：

1.分享经济发展的成果

这意味着被救济对象的最低生活保障标准应随着全体劳动者平均工资的提高而相应地提高，这种调整符合最低生活保障制度本质要求，因为最低生活保障制度是建立在相对贫困基础上的，因此当大多数人的生活水平随经济发展而上升时，只有适度地提高被救济者的最低生活保障水平，才能避免相对贫困的差到增大，减少受保障对象的社会生活、经济及心理风险，真正为社会到最后一道社会安全网的保障作用；

2.与物价水平挂钩

物价指数直接影响着人们的实际收入。

现代经济中物价的波动对生活费已经很低的受保障者的实际生活水平构成重大的威胁。

因此，为保证最低生活保障制度真正起到对弱势人群的保障作用就必须按照物价上涨的超度，主动地、适时地调高生活保障标准，否则，受保障者的基本生活将更加困难

（二）标准的测算  

国际上度量贫困线主要有4种常用方法，即市场菜篮法、恩格尔系数法、国际贫困标准和生活形态法。

市场菜篮法又称“标准预算法”，它首先要求确定―张生活必需品的清单，内容包括维持社会认定的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后概9市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额就是贫困线，亦即最低生活保障线。

恩格尔系数法建立在恩格尔定律的基础上，它以食品消费支出除以已知的恩格尔系数（即食品消费支出占总消费支出的比例）来求出所需的消费支出。

国际粮农组织提出了一个数据，恩格尔系数在60％以上的属于贫困，所以用这个数据求出的消费支出即为贫困线，亦即最低生活保障线。

国际贫困标准实际上是一种收入比例法，经济合作与发展组织提出，以一个国家或地区社会中位收入或平均收人的50％～60％作为这个国家或地区的贫困线，亦即最低生活保障线。

生活形态法也称“剥夺指标法”·它：

  首先是从人们的生活方式消费行为等“生活形态”人手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，让被调查者回答，然后选择出若干“剥夺指标”·再根据  这些剥夺指标和被调查者的实际生活状况计算出“贫困门槛”·从而确定哪些人  属于贫困者，然后再来分析他们（被剥夺）的需求以及消费和收入来求出贫困线，亦即最低生活保障线，

第三节西方国家的最低生活保障制度

一、发达国家最低生活保障在社会保障体系中的地位

目前世界各国社会保障制度大致可以分为救助型、保险型、福利型、国家保障型及自助型等几个类型。

其中保险型和福利型社会保障制度在工业化水平较高、经济比较发达社会物质生活较丰富的西方国家占据主导地位，而社  会援助（或称社会救济）这种救助型社会保障措施，作为―种保证各个社会成员在遇到）各种不测事故时能得到救助而不至于陷入贫困，或对已经处于贫困境遇的人们给予社会保障津贴的制度也占有一定的地位我们知道，社会保险制度的原则是承认各个社会成员都有享受社会保险的权利，既能奉献，也能索取，社会援助制度的指导原则是社会集体应该为少数低于最低贫困线的人提供援助，以保证公民至少能维持最低生活水平，乜即最低生活保障，社会援助的目的是在发生突然事件，或其他社会保险制度都不适用时给予  临时援助，提供社会援助的条件是：

必须是本国公民，外国居民只能享受都分社  会援助（如食品、分娩、防痨等）社会援助的内容包括对战争受害者的“社会  补偿”，对少年儿童的食品｀教育补贴，对老、残、盲、痨病人的特殊困难补助  发放社会援助之前，一般要对发放对象的经济来源、目前收入状况和社会需要进行调查核实，然后按照统一的最低生活费用标准，提供社会援助年金或平衡：

  补助金等，资金来源靠国家财政拨款，由社会保险机构统一管理，这种社会援助制度带有英国早期“济贫法式的社会保险制度”·目前，这种制度在西欧的各种  社会保障制度中已退居次要地位，近年来在社会保障资金日绌的情况下，英国有人又主张从“普遍性”原则退回到“选择性原则，建立只向“真正的穷人”提供援助的“社会安全网”制度

二、主要发达国家的最低生活保障制度

（一）英国  

英国的社会救济是以1943年国民救济法（社会救济根据1976年补充津贴法进行了完善，现称为补充津贴）为基础建立起来的。

立法规定，享受社会救济的：

人包括：

（1）16岁以上的英国居民，其收入来源不足以满足最低生活需要者；  

（2）已充分就业的低收入者，如需牙科治疗｀配制眼镜、外科手术以及无力支付处方费等，可以申请救济；

（3）领取社会津贴期满，又没有取得新工作的人；  

（4）处于社会保障覆盖范围以外的穷人，如独身又有小孩需抚养的母亲，被监禁者  外，还有―定数量的流浪游民，也需要依靠社会救济，对于申请社会救济的人要：

  进行生活状况调查，救济标准是官方规定的贫困线，领取社会救济并不是无条件  的，参加劳资纠纷的工人本人不得享受社会救济：

  济，只能领取家属的社会救济，实际上，名目繁多、百般挑剔和伤害申请者尊严的所谓“生活状况调查”使许多救  济申请人深感厌恶，许多穷人被拒之于社会救济之外。

（二）德国

德国的社会救济事业开始于20世纪初当时称为救贫事业和福利事业，主要由行政区和私人救济来搞，第一次世界大战后，济贫事业由公共救济和条件形成和范围构成，直到962年才颁布新的联邦社会救济法，1965年、1969年和197年作了修改，改善了救济的支付，扩大了对残废者的救济，增加了特殊社会困难救济，19万年绝育和计划生育救济列入联邦社会救济会，社会救济是填补其他社会保险没有解决的空缺，根据社会法法典规定，凡是靠自己的力量支付不了生活开支或在特殊生活处境下不能自助者，从其他方面也得不到足够的帮助，就有权申请社会救济，根据规定，社会救济分生活救济和在特殊生活处境下的救济

1.生活救济

生活救济包括衣食住、家庭用具、取暖和个人日常生活需要。

生活救济又分为经常和一次性救济。

领取经常性救济者还可以得到购买服装之类的一次性救济，生活救济还分在养老院等福利机构内救济和机构外（即在自己家里生活）救济，机构内生活救济根据生活需要，以标准额付给，给家长定一个标准额，家属按标准的一定百分比付给，标准额由州政府确定，1977年初给65岁以上夫妇的生活救济，家长为287马克，妻子为家长金额的8％，领取生活救济者如果不接受适合他的工作则无权申请生活救济

2.特殊生活处境下的救济  

（1）建立和保障生活基础救济

此项救济是预防性质的，给那些生活有困难，不给此项救济就会申请生活救济的人。

（2）受培训救济

1976年起，根据促进培训法和促进劳动法，受培训者除了得到培训费外，还有生活开支费，因斌项救济就失了重要性，现在一般只有  26岁以下开始受培训才能得到此项救济。

（3）预防性健康救济

根据医生诊断，受到一种疾病或其他损害健康威胁的人，可以得到预防性健康救济，根据医生诊断，要求休养的儿童、青年、老人和妇女，可以得到此项救济，，

（4）病人救济，它包括看病、药品、包扎用品、镶牙、住院治疗。

（5）计划生育救济  

（6）孕妇和产妇救济

它包括大夫检查、接生，药品供应、分娩一次补助，护理等 

（7）残疾者救济

残疾者救济一方面为了防止出现残疾；另一方面消除或减  轻已存在的残疾现象，通过救济使残疾者恢复就业能力，能进行适当的活动和尽

  可能不再需要护理。

救济的形式有，  有：

门诊住院治疗、供应整容工具、职业培  训、进修、改行学习、帮助获得C作  岗位、帮助找到适合残疾者的住房、在上学  或培训时保证正常的生活开支；  

（8）肺病救济

治疗、生活救济，饮食特别补贴、帮助找到合适的工作岗  位  

（9）盲人教育

年满1周岁的盲人，如果没有领取州盲人法规定的补贴金，  则可领取盲人救济救济金额参照失明的战争受害者的护理补贴的最低金额年  满18周岁的盲人，从1976年7月起，每月统一补助599马克，18周岁以下者为其一半。

如盲人拒绝从事适合于他们的工作或为了重新工作而受培训进修或  改行学习，则取消救济。

（10）护理救济

在德国因病或残疾在家护理的很少，多数在有关社会福利  机构里得到护理，因此护理救济多数在这些机构里支付，  

（11）继续料理家庭的救济

如家庭主妇等因病不能料理家务，为此有的家庭可以领取继续料理家庭的救济，  

（12）克服特殊社会困难的救济

无家可归者、流浪者、不定居者、罪犯等，有特殊困难不能参加社会生活，靠自己的力量也解决不了，则可领取此项救济

（13）老人救济

老人救济帮助防止或减轻因年龄而产生的困难和使老人参  加公共生活，老人救济的措施有：

搞到和维持适合于老人的住房或收进养老院，  帮助参加精神和文化生活，帮助老人与亲人保持联系，联邦政府鼓励对老龄问题的研究，鼓励建造老人住房，建立和翻新老人院和护理院建立白天活动场所、老人俱乐部、老人中心，  

（14）在国外的德国人的救济

居住在国外的德国人，如有特殊困难，可领取此项救济，此项救济包括生活救济．病人救济、孕妇救济，金额要适合当地的生活水平，  

3.社会救济机构

发放社会救济的机构是市、县、超地区机构和联邦四级。

但具体主管单位不  完全一致，有的是社会救济管理处，有的是家庭、青年、卫生部，联邦只参与迁徙者、难民、肺病和去国外的德国人的救济，以上单位的经费从政府经费中开支，除了国家救济机构外，还有一些社会福利团体协助国家搞救济，它们建立养老院、专门学院、医院治疗站、社会中心等。

（三）其他西方国家

美国的福利补助项目有：

对贫困家庭的大学生、职业和技术学校学生，提供助学金或无息低息贷款；对的岁以上贫困老年人、盲人和残疾人按补充保障

收入项目发给救济金；对单亲家庭子女生活困难的发给子女补助金；对低收入家庭和不享受医疗照页的人提供医疗救助；对低收入家庭发给食品券，免费向贫苦的中、小学生提供免费早、午餐；对低收入阶层发给“住房补助”“儿童营养补助”“低收入能源补助，以及政府买进粮食免费分配给穷人的“实物补助计划”等等。

日本的社会救济是国家保证贫困国民可以过上最低水平生活并帮助他  们独立生活的保障制度。

它包括生活扶助、住房扶助、教育扶助、医疗扶助、出生扶助和职业扶助等

第四节我国的最低生活保障制度

一、我国城镇居民最低生活保障制度的必要性

改革开放以来，我国城镇人民生活水平有了很大的提高，截止到m】年年底，全国城镇最低生活保障已保人数达到】707万人，年低保资金支出达到43亿元，m3年第―季度末，全国城镇最低生活保障已保人数增加到21和3万人，ms年年底，全国城镇最低生活保障已保人数达到22328万人，低保资金  支出共达到№7亿元，但经济体制改革的深入也带来了―些负面影响，如少数城镇居民的贫困日益突出就是―个严重的问题，以往统计贫困人口，主要是指农村人口，忽略了城镇新贫困群体，“八五”期间，借助·希望工程”“科技工程幸福工程＇扶贫工作取得了举世瞩目的成就，但在农村贫困人口减少的同时，城市出现了―些破产、停产、半停产企业的职工以及下岗人员，加上―些低收入的离退休人员，构成了城市“新贫困群体，据统计，到20万年年底，全国农村贫困人口达2就5万人，  

（一）出现“新贫困群体”的主要原因  

1.经济体制转型形成了城市居民中新的贫困人口

随着经济结构调整和企  业转换经营机制的深人，大量国有和集体企业因种种主观和客观的原因，不能与市场机制同步转轨，经济效益滑坡，出现了一批破产、停产或半停产企业，这些企业的职工以及―些下岗人员，收入大幅度降低，生活十分困难，再加上―  些生  活困难的离退休人员与无业人员形成了城市居民中新的贫困人口：

2.物价上涨使相当一部分城市居民尤其是低收入居民生活发生困难

由于与居民生活密切相关的商品，如食品衣衣着，居住和服务项目涨幅较高，影响了广大群众的基本生活水平，因此降低物价成了城市居民最为  关注的问题。

3.我国社会保险制度改革滞后

由于与企业改革配套的社会保险机制刚刚启动无力解决新增的贫困职爆本生活的保障向题，现行的形成于计划经济体制的城市社会救济制度已远远不能适应新的形势需要，存需要，存在着覆盖面小、救济标  准低，救济经费不足等·系列问题；为了维护社会稳定，保证改革的顺利进行，根据国外的成功经验和我国的实际情况逐步建立城镇最低生活保障制度，完善社会保障体系已成必然要求。

（二）完善社会保障体系的必然性 

1.现实社会生活的矛盾呼唤着最低生活保障线制度

贫困问题，不仅是·个了较大幅度提高，但由于历史，自然等方面的原因及受到生产力发展水平的制  约，贫困问题在比较广泛的范围依然存在，204年年末，全国农村绝对贫困人  口为260万人，比上年减少20万人，占农村人口的比重为28％，比上年下  降03个百分点；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为4977万人，减少640万人，占农村人口的比重为53％下降07个百分点，在城市，虽然贫困户数量较之农村要少，贫困程度较之农村要轻，但由于城市人口集中，人际交往较多，因此贫困问题带来的社会影响较之农村显得更为严重，特别是在推进市场化的改革进程中，由于社会布局，利益关系的调整不可避免地扩大了收入分配差距，贫困问题将会更加突出出来，这些需要有相应的保障制度和必要的措施加以解决．

2.它是保证改革发展所需的稳定的社会环境的需要

创造良好的社会稳定  环境，需要多方面的努力，其中很