公共安全危机管理.docx
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公共安全危机管理
《公共安全危机管理》教学大纲
编制说明
《公共安全危机管理》课程是按照治安学专业本科培养方案要求开设。
主要讲授公共安全危机与危机事件的含义、特点；公共安全危机事件与突发公共事件的关系；国际国内研究公共安全危机事件的背景；公安机关人民警察在公共安全危机事件管理中的义务与责任；公共安全危机的基础理论；公共安全危机事件的预防、应急准备、应急反应以及现场控制与安排，包括人员疏散、需要采取的紧急措施；公共安全危机的风险评价与预警机制；公共安全危机事件应急处置的运行机制；公共安全危机应急处置中对新闻媒介的管理等。
本课程的重点是公共安全危机管理的基础理论与现场处置，包括处置的基本原则、现场安排、人员疏散等应急管理内容。
通过本课程学习，力求使学生掌握公共安全危机管理的相关概念、基本理论、管理模式，熟悉危机的预防、准备、反应和恢复等各阶段的管理内容，培养学生从事危机管理的基本素质，具备预防和处置危机的能力。
《公共安全危机管理》课程主要以课堂讲授为主，同时使用多媒体课件、案例讨论等多样化的教学手段和方法，注重理论联系实际，突出公安特色。
《公共安全危机管理》教学大纲是本课程开展教学活动的基本依据。
由寇丽平执笔，经征求课程组所有成员的意见，郭太生审阅后，于2009年1月18日由治安系学术委员会审定。
一、课程名称：
《公共安全危机管理》
二、课程性质：
专业基础课
三、授课对象：
治安学专业本科学生。
四、总学时数：
45，其中讲授42学时，实践3学时。
五、教学内容：
第一章绪论
教学目的和要求：
了解公共安全危机管理的基本概念，研究背景及当前的研究现状，熟悉公共安全危机的特性。
重点与难点：
公共安全危机的概念及其与突发事件、紧急状态的区别，公共安全危机管理的社会背景
学时数：
6
主要内容：
第一节公共安全危机的相关概念
一、危机的概念
不同学者对危机的定义（罗森塔尔、福斯特等）。
综合来看，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，因受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。
二、危机管理的定义
（一）从组织管理或企业管理的视角定义危机管理
代表人物：
斯蒂文•芬克、罗伯特•希斯。
危机管理是对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术，主要观点是对风险与危机的规避艺术。
（二）从公共关系的视角定义危机管理
危机管理便是立足于应付组织突发的危机事件，通过有计划的专业处理系统将危机的损失降到最低。
危机管理其实是一种应急性的公共关系。
（三）从国际政治的视角定义危机管理
欧文•杨（OranR.Young）将危机管理看作是争取赢的过程，其目标是迫使对手让步，并在国际上进一步推进己方的利益。
综合上述概念，危机管理应是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。
（四）危机管理的基本模式
1、PPRR模式：
预防、准备、反应、恢复
2、4R模式：
缩减、准备、反应、恢复
3、美国联邦安全管理委员会的模式：
减缓、准备、反应、恢复
4、时间序列模式：
危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机、危机后处理。
5、“5P”模式
Perception（端正态度），Prevention（防范发生），Preparation（时刻准备），Participation（积极参与），Progression（危中找机）。
三、公共安全危机的概念
（一）公共安全的定义
公共安全是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全。
公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。
（二）公共安全危机的含义
公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需要以政府为领导的公共部门进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境。
火灾、爆炸、有毒物质泄漏、矿难、集体中毒、恐怖袭击事件、建筑物坍塌、空难、海难、放射性物质泄漏、铁路、公路与内河航运交通事故、群体性挤踏事件
（三）公共安全危机与其他相关概念的区别
1．公共安全危机与突发事件的区别
《中华人民共和国突发事件应对法》第3条的规定，突发事件“是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”
突发事件往往成为公共安全危机事件的先兆和前奏，或充当引发公共安全危机事件爆发的原因。
从逻辑上讲，公共安全危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为公共安全危机事件。
一些突发事件本身就是公共安全危机事件的一部分，并且是很关键的一部分。
当突发事件因处理不当而导致失去控制，向无序的方向发展时，便会形成公共安全危机。
2．公共安全危机与紧急状态的区别
从理论上以及紧急状态所具有的特征分析，紧急状态也属于公共安全危机，而且是严重的公共安全危机。
但在应急管理的实践中，由于紧急状态不同与一般的公共安全危机，其确定与采取的措施有更为严格的法律规定，因此不能将公共安全危机完全等同于紧急状态。
公共安全危机只有发展到一定的程度，并经过一定程序的确认和宣布才能成为紧急状态。
第二节公共安全危机的特性
一、突发性
公共安全危机的发生虽然有征兆和预警的可能，但由于实际发生的时间、地点具有一定的不可预见性，可预警的时间很短，总是在意想不到的时间和地点发生，并造成预料之外、令人触目惊心的灾难性后果，因而发生后留给应急处置的时间极其短暂。
二、公共性
（一）公共安全危机事件一般都危害公共利益，如公共秩序、公共安全、公共财产等。
（二）公共安全危机会引起社会公众的普遍关注。
（三）公共安全危机的应对要动用公共资源，包括人力资源、物质资源、信息资源等。
三、灾难性
（一）惨重的人员伤亡
（二）巨大的经济损失
（三）严重的社会影响
大量人员伤亡不仅会使受害者面临家破人亡的悲惨现实，而且会通过各种各样的信息传递途径以及各种社会关系使更多的人受到影响，使危机发生地甚至周边的社会公众遭受沉重的心理冲击。
四、不确定性
危机事件不仅在发生的时间、地点等方面具有表观的偶然性，而且其发展变化过程具有明显的不确定性。
如果处理不当，造成的损害后果就会出现不同程度的扩大，甚至导致更大范围的严重的社会危机。
五、连带性
危机事件一旦发生，就急需进行及时有效的应急处置。
但由于对预警机制不健全，应急处置可利用的时间短缺，信息缺乏，所需的人员、物资很难在短时间内组织起来，或由于应急处置过程中措施不当，因而一起事件的发生往往会引发另一起事件，造成更大的损失。
这种由于小事件处置不当而引起的灾难性事件仅仅是连带性的一个方面。
连带性的另一方面是一起事件如果处置不妥当，可引发其他的影响公共安全与公共秩序稳定的事件。
六、信息不充分
由于危机事件具有突发性和不确定性等特点，而且随着事件的发展演变会出现许多新的情况与信息，受各种客观条件的限制，人们在有限的时间内无法获得充足的、有用的、真实的信息，从而无法为正确决策提供所需的信息基础。
第三节公共安全危机管理的社会背景分析
一、全球性风险社会的出现
风险作为一种介于安全与毁灭之间的状态，如果认识不到其潜在的危险并采取相应的控制措施，就可能转化为危机事件。
根据德国社会学家乌尔里希.贝克的观点,风险社会所发生的重大灾难很有可能引发一系列对当前的社会基础、制度目标和伦理规范进行批判性反思。
全球化所带来的各种风险已经成为各国政府的普遍共识，并作为调整公共安全管理对策、改变公共安全管理观念、应对各种危机事件的理论依据与现实需求。
二、非传统安全威胁因素的增长
非传统安全主要指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展安全构成威胁的因素。
主要包括：
经济安全、金融安全、信息安全、恐怖主义、资源安全、环境安全、违法犯罪、甚至自然灾害等。
三、社会安全需求的扩展与政府社会管理职能的体现
社会安全需求的扩展，要求政府在管理职能上必须充分体现，而且需要政府在法律制度、机构设置、程序设定、理论探讨等各个层面给予充分保障。
政府自身的对公共安全危机的应对能力只是履行社会管理职能的一个方面，另外一个方面的重要职能是提高社会公众应对公共安全危机的能力。
四、应急管理工作日益复杂化，需要更加科学的应急管理
（一）现代工业社会的特点导致公共安全危机的规模与损失越来越大。
（二）在紧急情况之下的应急协调与协同。
（三）来自不同方面的要求日益增加。
（四）媒体的报道会加剧公共安全危机应急管理的复杂程度。
五、法制社会的要求
公共安全危机管理一方面需要国家的法律、法规提供相应的保障，使管理工作纳入法制的轨道，另一方面，为了保护公共安全与利益，使应急管理工作满足经济社会发展的需要，多数国家在专门的或相关的法律、法规中均作出了相应的规定，提出了相应的要求，并以法律的形式规定了政府以及相关部门在公共安全危机管理中的责任。
第二章公共安全危机管理的基本理论
教学目的和要求：
掌握工具主义理论和政治主义理论基本观点和不同，理解正常事件理论、社会冲突理论的基本观点。
重点与难点：
工具主义理论、政治主义理论
学时数：
3
主要内容：
第一节政治主义理论
政治主义理论提供的理论视角，主要体现在如何正确看待和认识公共安全危机事件这一方面。
它不但帮助我们科学认知危机事件发生的真相，而且为我们如何在危机事件发生后，从制度革新角度恢复社会秩序给予了某些新的启示。
一、政治主义理论对公共安全危机的认识
政治主义理论不是将灾难性事件看作纯粹消极的事件与单纯的威胁，而是更多地将其看作时机，看成政治运作的机会。
（一）政治主义理论的假设
（二）政治主义理论对公共安全危机的认识
1、公共安全危机属于认知范畴。
2、无论公共安全危机起因如何，它总是包含很多不同层面上的冲突。
3、公共安全危机属于情感范畴。
4、公共安全危机包含去合法化因素。
5、在基本情况模糊、认知冲突、集体紧张、存在潜在或外显的去合法化背景中，公共安全危机事件的出现为修改相应的规章制度提供了机会。
二、政治主义理论的公共安全危机事件管理模式的启示
符号论政治学对公共安全危机进行了重新理解，产生了分析公共安全危机管理模式的五个相关维度，即：
（1）控制认识；
（2）减少冲突；（3）控制情感；（4）去合法化并再合法化；（5）识别和开发机会。
（一）公共安全危机事件的框定
研究公共安全危机的最重要工具是语言。
1、公共安全危机事件的话语权。
2、话语权的控制。
3、危机事件的定义。
（二）对公共安全危机事件的掩饰
如果说公共安全危机事件已经暴露了社会中根深蒂固的问题和管理缺陷的话，那么，公众随后希望看到的就是，危机处置的管理人员在事件的应对过程中采取怎样的主观态度，进行怎样的实际操作。
1、传播一种“一切正常”的意象。
2、将危机感置换成其他目标或转移到其他领域。
3、掩蔽公共安全危机处理的细节。
第二节工具主义理论
工具主义理论倾向于从管理学的角度，研究如何对公共安全危机事件进行科学处置。
工具主义理论认为，公共安全危机事件本身就是个动态的管理过程，是一次非程序化的决策和执行过程。
一、工具主义理论对危机事件的新认识
第一，公共安全危机事件的对策。
第二，公共安全危机事件的信息。
第三，公共安全危机事件的时间。
二、从反应到管理的转化
工具主义理论视野下的公共安全危机事件管理指的是，相关人员在危机事件的事前、事中及其事后所采取控制活动的整个过程。
（一）管理系统的可行性研究
1、不同的管理阶段蕴含着哪些挑战。
2、在什么程度上拓展公平、综合的管理。
3、管理功能的阶段划分及其转化机制。
（二）管理系统的有效性研究
1、公共安全危机预防中的缺陷。
2、公共安全危机准备中的缺陷。
3、公共安全危机反应中的缺陷。
4、公共安全危机恢复中的缺陷。
二、从事件到过程的转化
（一）事件处置复杂化
1、原因的多元化。
2、过程的难测性。
（二）关键路径分析
1、关键路径的内容。
2、关键路径的应用。
第三节正常事件理论
正常事件理论，主要是针对近期在社会高速发展中日益增多的高技术系统而提出的危机分析理论。
高技术系统指得是社会中的那些技术含量高，结构复杂的系统（如大型化工企业）。
实践表明它们极易诱发公共安全危机事件。
一、高技术系统分析
很多公共安全危机事件的爆发与系统自身状况的缺陷有很大关联的。
也就是说是系统本身的问题是导致危机出现的重要原因之一，这一分析尤其适用于那些大型的高技术系统。
（一）高技术系统构件分析
（二）高技术系统过程分析
二、正常事件理论的内容
（一）相互作用的复杂性
系统构件之间的关系，不仅表现在我们表面上所看到的那样，一环扣一环式的单线顺次流水作业模式，而且体现在不同构件之间那种多维度、网状式的运行关系。
（二）紧密的关联性
正因为系统的不同构件之间存在着复杂的彼此联系，相互作用关系，所以，如果某一构件或某些构件间出现故障，那么其他构件就会被波及到，从而在不同构件间出现连锁反应现象，最后导致系统的整体性瘫痪。
三、正常事件理论的扩展
（一）社会性系统中相互作用的复杂性
作为构件载体的“人”，他们之间在短时间内发生的扰乱正常秩序的行为关系。
人数的增多自然而然地带来疏导、交流等方面的压力，从而增大了系统正常运行的难度。
（二）社会性系统中紧密的关联性
构件“人”在彼此出现磨擦、冲突等小意外后，又进一步引发群体间更大规模危机事件的现象。
第四节社会冲突理论
社会冲突理论主要是从宏观的社会因子相互冲突层面来理解公共安全危机事件出现的原因，这一理论尤其对于那些属于公共安全危机事件范畴的群体性事件的研究有着重大意义。
社会冲突理论认为，危机事件的出现是社会各阶层、各利益集团在矛盾冲突上升到一定阶段后的必然产物。
一、社会冲突理论分析
（一）结构功能理论的内容
结构功能理论主要从静态的角度来分析社会，这一理论认为，社会的有序发展是因为有一个规范的社会体系，任何一个社会结构因子都应该遵守这个普遍的社会价值体系。
（二）传统冲突理论的内容
从社会利益分化会形成冲突的角度，帮助人们解释困扰人类社会的各种严重社会问题。
（三）社会冲突理论的内容
在坚持不和谐是社会固有特征的理论假设框架下，认为社会各阶层之间在社会变迁的过程中必然出现差异现象，形成以利益为基础的观念、价值观等的对立状态，这一对立状态一旦冲破社会的承受能力就会产生社会性的危机，即我们所认为的公共安全危机事件。
二、社会冲突理论应用
在社会转型期，利益主体多元化的趋势日渐明朗，利益冲突也在不断升级并加速表面化，再加上社会缺乏有效的利益均衡控制机制，这就导致了强势群体与弱势群体之间会出现一些带有冲突性质的危机事件。
三、安全阀理论
（一）安全阀理论的基本内容
1、合理控制。
2、释放敌意。
3、转移矛盾。
（二）安全阀理论的应用
适度的制度法规其功能就是让社会可以容纳这些不同群体间的分裂与对抗行为，并能够将这些分裂与对抗行为控制在社会允许的范围内，最后在法律上通过权利义务关系的调整使它具有合法性的外衣。
这一行为从本质上讲，就是从制度设计入手，运用“安全阀”理论来预防公共安全危机的发生。
第三章公共安全危机管理中的政府责任
教学目的和要求：
掌握政府职能理论的基本观点，熟练掌握政府在公共安全危机管理中的政治责任、道德责任、法律责任、社会责任。
重点与难点：
政府在公共安全危机管理中的不同责任形式
学时数：
3
主要内容：
第一节政府责任概述
一、政府职能理论
政府职能理论认为，政府对危机事件进行管理，以保护公民的人身权与财产权，保卫国家安全，是政府义不容辞的责任，属于政府的基本职能。
二、政府责任的基本价值与主要内容
（一）政府责任所蕴涵的基本价值
1、回应性
2、公正性
3、弹性
4、责任性
5、能力性
6、诚信
（二）政府责任的主要内容
1、政府对公民的责任。
2、政府在不履行其职责或没有很好的履行职责，而损害人民群众的根本利益时所承担的否定性后果。
3、政府及其组成人员必须对他们的行政行为做出合理的解释。
三、政府责任的主要形式
（一）政治责任
（二）道德责任
（三）法律责任
（四）社会责任
四、政府在公共危机管理中承担责任的原因
（一）从政府权力的来源看
（二）从政府的职能来看
（三）从当前公共危机的严重程度看
（四）从国际社会的背景看
第二节政府在公共安全危机管理中的政治责任
一、合法性理论
“合法性”（Legitimacy）是政治哲学中的一个重要概念，它不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治行为的自愿接受性。
政治合法性是政府树立权威的前提。
政府的合法性对于政治稳定具有重要的决定作用，
加强政府的合法性能力建设对于政治稳定来说至关重要。
政府政治责任的履行正是其合法性能力建设的重要内容。
二、强调政府在公共安全危机管理中政治责任的意义
（一）有利于维护社会政治稳定
（二）有利于树立政府权威，维护政府公信力
三、政府在公共安全危机管理中所负有的主要政治责任
（一）保持社会稳定恢复正常秩序的责任
（二）采取应急措施控制危机蔓延的责任
（三）对公共安全危机事件的后果所负的政治责任
第三节政府在公共安全危机管理中的道德责任
政府道德责任，是指行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果。
一、西方自由主义与马克思主义关于政府道德责任的不同观点
（一）西方自由主义关于政府道德责任的学说
（二）马克思主义关于政府道德责任的观点
二、我国政府在公共安全危机管理中承担的主要道德责任
社会成员在公共安全危机事件中遭受伤害、损失，政府应对其表示关心、安慰，并助以一定的物质帮助。
我国政府的道德责任是马克思主义与儒家思想共同影响下的符合中国国情的产物，是体现政府“一切为了人民”的宗旨的有力证明。
第四节政府在公共安全危机管理中的社会责任
社会责任是指政府对社会的服务和管理及在促进社会公平等方面的责任。
政府作为公共部门，对社会的良性运行，减少和控制社会问题负有不可推卸的责任。
一、新公共服务理论
新公共服务理论认为公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与运动。
与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。
公民权和公共利益始终处于舞台的中心。
二、政府在公共安全危机管理中的主要社会责任
（一）加大教育力度，提高危机意识、普及危机知识
（二）提高社会动员能力，建立健全社会救助机制
第五节政府在公共安全危机管理中的法律责任
一、政府在公共安全危机管理中法律责任的内涵
危机管理百余年沿革的历史经验告诉人们，现代国家公共危机管理的实质是法律的管理，这是公共管理发展的趋势，是建立服务型责任政府在非常时期、紧急状态下管理的必然要求。
二、我国政府在公共危机管理中的主要法律责任
（一）《中华人民共和国突发事件应对法》中规定的相关责任
（二）政府的侵权赔偿责任
（三）行政补偿责任
第四章公共安全危机的预防
教学目的和要求：
理解预防的指导思想，掌握预防的基本理论和措施，熟悉风险评估的基本步骤和方法。
重点与难点：
预防的指导思想、风险评估
学时数：
6
主要内容：
第一节公共安全危机预防的指导思想
一、可以预防和缩减
公共安全危机是大多由于人为原因引起的，并由于各种人为失误导致损失的扩大，因此公共安全危机是可以预防的。
二、防患于未然（偶然损失原则）
危机的发生既有偶然性也有必然性，系统存在事故隐患，发生危机是必然的，但危机发生后造成的损失大小是偶然的，因此，预防危机必须全部预防。
三、原因必须根除（隐患及其隐蔽性原则）
危机的发生有直接原因、间接原因、基础原因等，预防必须根除造成事故的深层次原因。
第二节公共安全危机预防的基本理论
一、事故倾向理论
危机发生的主要原因是人，某些人具有事故倾向性，比别人更容易引发危机，预防危机就是将这些人从系统中剔除。
二、隐患转化理论
隐患是导致危机发生的两个最主要的因素：
物质危险因素和管理缺陷同时存在的一种状态，隐患不受外界激发，它始终是隐患，一旦受到外界条件的激发，就会转化为危机。
三、因果链理论
危机的发生是由基本原因、间接原因、直接原因、危机本身以及危机后果五个互为因果的因素组成的，相互之间就象多米诺骨牌一样，只要其中一个因素发生作用，就会连续地导致最后的结果。
四、能量异常释放理论
从能量的角度看，任何危机的发生都是系统的能量以非正常的方式向外界释放的结果。
五、两类危险源理论
危机发生的物质本质是两类危险源，预防危机就是对两类危险源进行辨识，在此基础上防止第二类危险源对第一类危险源的破坏。
六、系统失效理论
危机的发生过程是它所在的系统失效的一种结果。
系统失效理论认为危机的发生要经历以下六个阶段：
（一）系统形成之初，存在潜在失效现象；
（二）系统出现一些小问题；
（三）在偶然激发条件的作用下，发生意外事故；
（四）灾害事故形成
（五）恢复和重建
（六）总结和研究
第三节风险评估
一、对风险的基本认识
风险意味着危险发生的可能性或不确定性。
随着经济社会的发展，风险的概念逐渐深入人心，在社会领域中的重要性越来越明显。
二、风险的类型
风险是以多种形态存在的。
按照风险分布的领域、来源、损失承担者、损失标的物、历史形态、认识论的角度可将风险分为不同类型。
三、风险评估的理论模式
（一）资产评估
资产评估是对风险可能影响的各种资产进行分析和评估。
资产包括人员、活动、信息、设备等。
（二）威胁评估
威胁评估是指在综合分析多种因素的基础上，识别和评价各种威胁，包括威胁主体的攻击目标、攻击能力、危害的程度及可能性的过程。
威胁评估是对研究对象进行全面的潜在风险的调查，其目的在于为制定安全计划、优化资源配置提供依据。
1、辨识威胁的种类
2、收集威胁主体相关情况
3、预测威胁主体的目的
（三）脆弱性分析
脆弱性亦称易损性或薄弱性，系统中的易损性决定了风险能够对系统破坏的程度，即系统可能招致损失的倾向性的尺度，或对风险的易感性。
易损性包括两方面——易感性和恢复能力。
易损性分析的主要内容是确定潜在的人员伤亡和经济损失。
脆弱性分析的主要步骤包括：
（1）保护对象潜在的脆弱性分析；
（2）确定预防措施的种类、方法、水平及效能；（3）保护对象脆弱性程度评估。
（四）风险等级划分
为了定量估计风险的水平，必须要评估每一种事件发生的几率及所造成的人员伤害与财产损失后果。
根据事件发生的概率和后果来计算每种事件的风险，得到整体的风险水平。
四、风险评估的基本方法
（一）专家会议法
（二）德尔菲法
（三）头脑风暴法
（四）电子会议法
第四节公共安全危机的预警机制
一、公共安全危机预警的含义
公共安全危机预警是根据已有的资料数据，运用逻辑推理和科学预测的方法和技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机的发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除危机造成的损失。
二、公共安全危机预警系统的构成
（一）信息收集
信息收集就是对各类风险和危机征兆等信息进行收集。
（二）信息加工
信息加工包括信息整理、信息识别和信息转化
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