二、社会治理与政府改革(提纲).pptx
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社会治理与政府改革,北京大学政府管理学院燕继荣2011.6.14,一方面：
辉煌亮丽,中国奇迹了,2008年以来，汶川地震、奥运会、世博会、金融危机等一系列重大事件，不断地将世人的目光引向中国。
中国经济在国际金融危机之后迅速回升，而且经济总量跃升世界第二，这些事实更向世人展现了“中国奇迹”的奇特效应。
多年来，中国经济跨越了一个又一个里程碑：
中国成了全球最大的汽车市场、全球最大的能源消费国、全球最大的出口国和领先的制造大国。
这一个个头衔让许多国家大为惊叹。
更加刺激世人眼球、甚至让人眼热的是，奥运会、世博会空前气派，磁悬浮、高铁、地铁等政府项目进展神速，政府海外采购出手不凡，企业海外并购胃口大开，中国商人海外投资遍地开花，中国游客走遍世界掀起购物风潮，中国富人榜上有名且节节攀升，中国人变成豪宅、豪车、国际名牌新的消费群。
所有这些极具感官刺激的信息，都在激发和强化一个概念“中国奇迹”。
如何解释中国的发展？
官方的解释：
前所未有的好领导（执政精英）改革开放的好政策（经济建设）社会主义的好制度（举国体制）政府主导解放思想试验区方式渐进与增量改革从微观领域入手利用资源优势，积极参与国际合作独立自主，韬光养晦,外人的解释：
BeijingConsensus,美国时代周刊高级编辑、美国高盛公司资深顾问乔舒亚库珀雷默（JoshuaCooperRamo）所提出的“北京共识”（BeijingConsensus）算的上是外国人对“中国奇迹”的代表性看法。
雷默把中国的发展成就归结为一种新的发展模式，这种模式具有艰苦努力、主动创新和大胆实验（如设立经济特区），坚决捍卫国家主权和利益（如处理台湾问题）以及循序渐进（如“摸着石头过河”）、积聚能量和具有不对称力量的工具（如积累巨大的美元外汇储备）等特点。
在他看来，中国提供了不同于“华盛顿共识”的另外一种发展经验：
政府主导。
学界的解释
（1）,学界的解释
（2）,体制改革论认为，中国的发展完全是摒弃苏联社会主义“一大二公”模式、引入责任机制和市场化原则对既有体制创新性改造的结果，因此，它实质上是制度创新的产物。
就其“不断扩大社会与个人自主和自由的空间”而言，它与“华盛顿共识”并无二致，所不同的只是执政党和政府在社会经济发展中发挥了更大的主导作用。
所谓的“中国奇迹”只是后发国家在经济起飞和国际竞争中的奇特现象，这种现象在80年代东亚国家也曾经出现过。
所以，“中国奇迹”不过是被指认为“政府主导”的“威权主义”模式的“东亚奇迹”的再现。
当然，也应该看到，过去30年中国经济的持续快速增长，既有“东亚模式”的一般特征，包括低成本劳动力充分供给，“人口红利”形成的高储蓄率和高投资率，重视基础教育和宏观经济稳定等，也有许多特有的条件和特征，如渐进改革和增量改革模式，积极主动参与经济全球化进程，消费结构升级推动“消费革命”，大规模工业化形成的规模经济优势，城镇化带动的大规模基础设施建设，以及政府积极有效地参与发展进程等。
总之，过去30年，中国通过改革开放，建立了社会主义市场经济体制，实现了“经济起飞”；“中国奇迹”意味着在世界多样化发展中，形成了具有中国特色的发展模式。
学界的解释（3）,不留情面的意见直指“中国奇迹”的“软肋”和“痛处”，认为，“中国模式”其实就是经济（GDP）至上模式，即政府主导拉动经济增长的模式，其特点可以归结为“全球化”+“低人权优势”。
所谓“中国奇迹”的主要奥秘就在于铁腕之下谁也不能讨价还价，从而减少了经济学所谓的“交易成本”，避免了“民主分家麻烦大，福利国家包袱多，工会吓跑投资者，农会赶走征地客”这种“民主困境”。
换句话说，中国发展的本质是劳动力价值、资源价值在经济全球化后的自然修复，它的经济学原理在于：
打开国门之后，中国在劳动力、资源和市场等方面形成了与世界水平巨大的落差；资本逐利的天性，再加上高压维稳为资本活动提供了优越的空间，这就促成了令人惊叹的经济成就。
既然“中国奇迹”以低工资、低福利、低保障、低人权、低民主为代价，那么，与其说它是值得炫耀的“奇迹”，不如说它是特定条件下经济起飞的无奈结果。
另一方面：
问题多多,政府口号集锦,“谁耽误嘉禾发展一阵子，就让他难受一辈子”。
“没有强拆就没有新中国”。
“对抗政府就是恶”。
“治理水土流失，确保一江清水供北京”。
“拔除一切工作中的钉子，粉碎一切前进中的绊脚石，打死一切发展中的拦路虎”。
“宁可血流成河，不准超生一个”。
“该流不流，扒房牵牛”。
“一人超生，全村结扎”。
“非法上访，一次训诫，二次拘留，三次劳教”。
“抢劫不如去炒股”。
社会管理常见招数,驱赶穷人吓唬百姓开会学习下乡调研围困堵截暴力执法军事弹压,最高当局的声音：
管理创新,随着社会矛盾事件不断发生，最高当局一再强调社会管理创新。
2004年6月中共十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。
2007年十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。
2009年底全国政法工作会议确立“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”的工作重点。
2011年2月19日胡锦涛在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班讲话，再次强调要加强和创新社会管理，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。
三个问题值得思考,为什么中国人的幸福指数没有随着GDP的增长而增长？
为什么今天的人们怀念毛泽东时代？
为什么群体事件接连不断？
社会管理问题诊断,民众对政府的评价治民政府：
政府是治民管民的。
无效政府：
通常的说法：
上有政策，下有对策。
管制政府：
监管越多，寻租机会越多，麻烦越多。
俘获政府：
城市拆迁中的麻烦。
辛苦政府：
地方政府的困境：
创收、截访、平息群体事件。
收费经济执罚经济许可经济+土地经济。
豪华政府：
办公楼最牛、公款消费最气派。
来自官员的抱怨,高风险：
腐败，劣币驱逐良币，政治风险。
很辛苦：
5+2，白加黑；截访、维稳、安全，精力透支。
总挨骂：
仇官心理：
官员说真话挨骂，说假话也挨骂，那就只有不说话。
但有时候，不说话也挨骂。
天花板：
在干部成长过程中，大多数人达到一定级别后，晋升空间便会越来越小，从而在不同阶段遇到自身仕途的“天花板”的状况。
造成“天花板”困局的原因多种多样，比如制度安排、学历问题、年龄因素等等。
面对“天花板”，若不能理性应对，就会在一定程度上出现负面心态，轻者因此丧失工作动力、得过且过，重者可能以权谋私、走入歧途。
“天花板”现象出现在4555岁年龄段最多，县处级最常见。
总之，做官不易！
两面夹击的苦衷,得分的事情招商引资改善民生改善管理与服务,失分的事情安全事故城市改造与管理群体事件和恶性泄愤事件防范与处理,官员的压力：
不小心掉入腐败泥坑，闹不好就被问责，不经意就被曝光，甚至遭到人肉搜索。
（1）全能政府之下的社会管理,自由自治的比重,ABCDE政府职能和作用,古典自由主义：
A监护者,现代自由主义：
A监护者+B管理者,新自由主义：
A监护者+B管理者+C保障者,社会主义：
A监护者+B管理者+C保障者+D造福者,中国特色社会主义：
A监护者+B管理者+C保障者+D造福者+E教导者,
（2）政府治理目标和方式过时,有人概括中国政府管理：
“职能公司化”、“结构碎片化”和“行为运动化”。
（3）只堵不疏：
“草泥马”是如何饲养大的,上访被截了，上网被封了，上街被抓了，要么被河蟹，要么被套牢，要么被自杀，在经济危机、就业不振、生活窘迫、两极分化、灾难不断的情况下，中国人无可奈何，不是在家躲猫猫，就只能饲养草泥马了。
还能干点啥？
炒股，被套了；工作，被炒了；上访，和谐了；上网，低俗化；看电视，联播新闻；上街打望，有不明真相者在深度围观！
告诉我，还能干点啥？
回家躲猫猫，再养一种宠物名叫草泥马！
（4）集中式管理的困境,中国集中式管理体制下实行问责制，必然形成自下而上的负责和自上而下的问责，这种状况的结果就是，大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米，虾米自己搞定自己（吃淤泥）。
因此，越是基层单位，事务越杂，责任越大，正所谓“上面千条线下面一根针”。
但是，集中式的管理体制又造成管理资源向上集中，越是上级机关，管理资源越丰富。
这种状况自然造成权责不对称。
这就是地方管理者抱怨“基层最辛苦”的原因。
对问责制的分析：
有利：
民主、分权；不利：
规避责任、矛盾上交、创新匮乏。
（5）正式的制度供给不足,很多时候，制度供给过度；很多时候，制度供给不足。
就拿令许多地方政府头疼的“上访”来说，既然国家设立“上访”机构，而且政府要疏通“上访”渠道，那么，“上访”就应该是合法的行为，而各个政府机关就应该正常对待合法的“上访”人员，但目前的情况是，“上访”成了“闹事”或“事件”的代名词。
政府对“上访”的敏感，强化了“上访”在民众心目中的地位，助长了“告的越高解决越好”的心理；以“上访”数量作为地方政绩和社会稳定状况评估的依据，以及“谁的人谁领回家”的做法，促成了地方的“截访”行为；而“上访”之后的制度供给不足，又强化了民众的心理挫折感，恶化了基层政府在民众心目中的形象；民众反复试验后形成的“上访无效”的认知，助长了铤而走险、以身试法的心理和行为；“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的现实状况，进一步形成一种“把事情闹大”的激励机制。
上述事实说明了“上访”演化为群体事件的一般逻辑。
（6）“暴力执法”导致“暴力抗法”,“暴力抗法”是对“暴力执法”的回应和反动！
中国集中管理的模式、军事化式的管理思维，决定了政府在管理中一般喜欢制定“deadline”的倒计时式（军令状式）的管理目标和采用运动式“管制”的方式。
这种思维和方式使“暴力执法”成为常见的现象。
军警等暴力工具本来是管理的后盾，是最后才被提上日程的政策工具，但是，由于倒计时式的管理任务的紧迫性，使管理者倾向于最早动用这种本来最后才被启用的工具。
于是，“暴力执法”成为常见现象。
有了“暴力执法”便有了“暴力抗法”的反应。
所以，与倒计时的运动式管理模式相伴随的往往是“粗暴执法”甚至“暴力执法”，“粗暴执法”或“暴力执法”必然导致“暴力抗法”。
所以，从这个意义上说，群体事件实际上是政府管理一手造成的。
（7）政府公信力不足,“任何一条信息在未经官方否认之前都不能轻易相信”。
需要反思的问题,社会管理：
要熟人社会还是陌生人社会城市管理：
要纽约还是要平壤管理目标：
无抗议还是有组织的抗议政府任务：
经营公共政策还是公共平台管理行为：
依法施政还是依政司法转变增长方式：
结构升级还是制度变革,费孝通先生的答案,费孝通于20世纪40年代写就的乡土中国剖析了中国农村的社会结构，阐明了“乡土性”的特点。
根据他的分析，在乡土社会中，人们彼此熟悉，信用的确立不必依靠正式的契约和国家权威；人们追求“无讼”，公共秩序的维护勿需依赖国家法律，而是依靠“对传统规则的服膺”。
乡土社会是一个“无法”的社会（假如把法律限于以国家权力所维持的规则），但是“无法”并不影响它的社会秩序，因为乡土社会是“礼治”的社会。
不难相信，如果社会资本理论家读过这些论述，他们一定会发现，费孝通先生对于中国传统农村社会的分析是理解和说明传统价值的最好例证。
传统的熟人社会提供了社会资本，因此创造了信任的基础。
“资本”概念的扩展,社会资本及其投资,公共管理中的新概念：
公共治理（governance）协商民主（deliberativedemocracy）第三部门（thirdsector）社会资本（socialcapital）社会建设与国家构建,经过公共选择（博弈）的才是公共的,红色：
公共利益public蓝色：
部分利益partial绿色：
个体利益individual,依法治国VS依政司法,依法治国首先要依法治权，必须让政府官员树立法治意识，敬法畏法，养成“研究问题先学法，制定政策遵循法，解决问题依照法”的习惯。
转变增长方式：
不只是腾笼换鸟,反思政府主导的发展模式“政府主导”不断强化，一方面造成政府能力越来越大，形成一种惯性和循环“政府主导”越是促成经济繁荣，社会资源便越是掌控在政府手中；社会资源越是掌控在政府手中，经济繁荣便愈加依赖于“政府主导”；另一方面，伴随着政府吸附资源的能力越来越强，涉入社会事务越来越深，管理的事务越来越广，全能主义倾向越来越严重，相应地，社会自理和自治的能力便越来越弱，社会和民众依赖政府的程度也越来越大，进而，政府成为社会矛盾焦点的风险也会更大。
这是目前中国式政府治理面临的一大问题。
好的管理规则需要满足什么条件？
社会生活中有许多制度和规则，为什么有的规则执行得好，而有的规则不被人们所遵守？
非人格化的规则要比完全人格化的规则好（尽可能减少自由裁量权）。
经过参与者讨价还价的博弈过程而形成的规则要比单方面制定的规则好（公共选择优先）。
让参与者感觉受益的规则要比感觉无益或受损的规则好（帕累托原则）。
区分良法与恶法、良政与恶政的标准，就是看是不是被管理者从中受益。
好的管理的标准,经济学提供了两个标准：
最佳的标准（强标准），即帕累托最优标准：
没有人因此而受害但至少有一部分人受益；次佳的标准（弱标准），即卡尔多希克斯标准：
即使有人受害，但受益者所得大于受害者所失，即符合社会总收益最大化原则（以英国的两个经济学家的名字命名）。
管理的五种境界,管理的境界也可以分为五个等级：
所有人都受益（合作双赢）；有人受益但无人受害（帕累托最优）；虽有人受害，但受益者所得大于受害者所失，即社会总收益在增加，通过合理补偿可以转变为第二种状态（帕累托改进）；有人受益但其所得小于受害者所失，使社会总收益下降，使合理补偿没有可能；没有人受益。
前三种境界都是值得肯定的。
“允许一部分人先富起来”属于第二或第三种境界。
这也是改革的“底线”。
第四种是不成功的；而第五种可以算是害人又害己的。
管理是互动的过程,管理是一种互动的过程。
管理也是参与的过程。
管理过程,管理者：
管理,被管理者：
参与,双方互动才能产生良好的管理绩效！
社会管理模式的发展,统治模式：
强权统治型暴力强制,管理模式：
利益驱动型物质刺激,治理模式：
义利全一型权利与义务的统一管理与参与结合,传统军事社会原始资本主义社会现代文明社会,文明程度,历史演进及社会管理模式的变化,好的管理模式：
共管共治,“新公共管理”与政府再造FromGovernmenttoGovernance对“治理”概念的理解治理是一种综合性的管理行动。
从行动的向度来看，治理不但包括自上而下的管理，还包括自下而上的参与。
治理意味着社会的共管共治：
公共事务公共管理；政府治理社会治理。
新型治理模式的特点,多元治理：
共管共治管理主体的多元化：
政府与非政府组织机构管理者与被管理者的依赖关系：
二者互助合作上下互动的管理过程：
管理行为与参与行为结合治理手段和方式的多样化：
管制自治,现代国家的管理原则,在现代国家，政府实施政治管理通常根据社会事务和社会资源的不同性质采用不同的手段和方式：
对于不损害社会利益的私人事务，采用“自由放任”方式对于不损害社会利益的团体事务，采用“自我管理”方式对于涉及整个社会利益的公共事务，采用“民主管理”方式在管理过程中，对于私人事务和团体事务，一般采用市场制度，通过市场机制实现社会资源的合理配置。
对于社会公共事务，一般依照公共事务的不同性质，分别采用宪法、法律和政策手段来实现资源的管理和分配。
管理创新的内容,管理创新是指一个组织把新的管理要素（如新的管理方法、新的管理手段、新的管理模式等）要素组合引入管理系统以更有效地实现组织目标的活动。
管理创新的内容包括三个方面：
管理思想的创新；管理制度的创新；管理技术和方法的创新。
如何看待中国的问题,有人认为，当今中国不得不面对两个现实：
权力没有被制衡的上层建筑；资本没有被驾驭的经济基础。
人们经常谈论我们面临两个矛盾：
官民矛盾和劳资矛盾。
官民矛盾是权力没有制衡的结果，劳资矛盾是资本没有驾驭的结果。
在这个制度下，权力的贪婪和资本的贪婪恶性结合，这是当今中国一切社会问题的总根源。
今后改革的目标是“民主政治+完善的市场经济”，改革的任务就是建立制衡权力和驾驭资本的社会体制。
制衡权力就是指监督公权、限制公权的活动范围，阻止公权进入市场交换领域。
制衡权力就需要引入民主机制，实现民主治理。
公共性匮乏的克服,中国政治历来不以彰显“公共性”为特征，少有“公共决策”、“公共管理”和“公共预算”等概念，多的是“家天下”观念下的“国家决策”、“国家管理”和“国家预算”这样的概念。
“政府主导+全能主义”（家长式包办主义）集中概括了这一特性。
这种特征在经济发展达到一定水平、社会利益走向多元化、民众的独立自主意识被普遍激发的今天，因民众表达和参与制度供给不足而越来越变成了“短板”。
因此，公共组织管理创新，说到底就是要走出公共性匮乏的困境，为民众表达和参与诉求提供制度供给，真正实现孙中山先生所提出的“天下为公”的理想目标；社会管理创新，说到底就是改变家长主义包办，还权于社会。
政府的底线在哪里？
管理创新空间在哪里？
公共管理的缺失，管理和服务的不到位，管理制度供给不足，是不稳定的总根源。
一个地方长期处在公共服务、公共管理、制度供给的“无政府状态”，必然为“黑社会”和所谓“敌对”势力的产生和发展留下空间。
基层组织制度建设和公共功能的虚置化和不到位，就像荒废的土地，长久无人打理，就会杂草丛生。
公共管理长久缺失，管理和服务长久不到位，制度供给长期不足，就为其他力量的介入提供了机会，也为社会不稳定留下了空间。
因此，检讨公共管理缺失的地方和空间，就是政府创新机会之所在。
我们支持以下的创新努力：
一是趋向于保障公民权利、实现个人幸福，因为它符合“自由”、“开放”、“平等”这样的价值取向；二是倾向于规范政府权力、保障政府善治，因为它符合“限权”、“责任”、“公共性”这样的价值目标。
三是建立二者良好互动关系，因为它合乎“公开”、“参与”、“协商”、“沟通”、“回应性”这样的价值，符合“公共事务公共管理”的原则，有利于改善公共管理绩效。
把经营“公共政策”转变为经营“公共平台”,把本着“为民做主”和“替民做主”的思想来制定自以为是的“公共政策”转变为本着公平公正的原则创造和维护一种让不同利益诉求的群体都能表达利益诉求的“公共平台”，使社会各方进行讨价还价的博弈过程，在博弈中发现公共利益，制定公共政策，引入“公共治理”的概念，实现“公共事务公共管理”。
维权就是维稳，维权才能维稳。
诸多矛盾冲突事件背后，往往是利益表达机制的缺失。
尽可能多地倾听社会各方面的声音，兑现社会公众的表达权，对于维稳大有好处。
社会管理创新案例,通过调查发现差距，为新的目标管理提供依据（顺德改革经验）。
用协商精神改造政府决策流程，打造公共平台，建立协商政治制度和机制，实现民主治理（浙江民主恳谈会、深圳民主协商会）。
引入社会和民间力量，实现公共事务公共管理（镇江城管经验、深圳宝安区外包服务经验）。
加强信息公开化和透明化，建立公共意见交流机制，保证政府与民众的及时沟通（公共论坛、说事评理）。
在重大民生问题上，整合管理资源，提供便捷服务（重庆110交刑警、内蒙草原110、深圳一站式服务经验）。
以公共服务为核心，确立新的政绩观和政绩考核来纠正和约束官员行为（“幸福江阴”经验）。
通过社区建设，打造和谐社区，密切邻里关系，建立熟人社会（美国经验、深圳社区建设经验）。
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