公路工程PPP项目实施方案.docx
《公路工程PPP项目实施方案.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公路工程PPP项目实施方案.docx（50页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
公路工程PPP项目实施方案
公路工程PPP项目
实施方案
一、编制依据和编制原则...........
（一）编制依据
（二）编制原则
二、编制组织体系.
（一）决策机制与协调机制。
（二）授权关系与编制主体.....
（三）执行机构......
（四）咨询机构............
三、项目概况
（一）项目基本情况
（二）经济技术指标
四、项目采用PPP模式的必要性和可行性.....
（一）项目采取PPP模式的必要性..
（二）项目采取PPP模式的可行性......
五、项目运作方式.......................
（一）项目土地供应及产权归属....
（二）运作方式的选择......
（三）项目合作期限......
六、交易结构............
（一）项目投融资结构................................
（二）回报机制
（三）补贴资金来源..........................
（四）绩效考核........................................
（五）股权变更限制.
（六）政府配套安排......
七、风险分配框架.
（一）风险的识别与分配.......
（二）主要风险防范措施..............................
八、合同体系......
（一）合同体系组成
（二）投资协议边界条件...
（三）PPP合同边界条件....
（四）股东协议边界条件
九、社会资本采购
（一）社会资本合作方采购方式
（二）社会资本资格条件.....
（三）投标保证金
（四）招标标的
（五）评标委员会....
（六）评标办法
十、监管架构....
（一）履约管理
（二）行政监管
（三）公众监督
十一、项目财务分析..
（一）基础数据。
（二）成本费用分析.........
（三）项目收入分析......
（四）财务测算结论
十二、敏感性分析......
十三、附件.
附件一技术指标.........
附件二绩效考核.
附件三运营补贴调整机制................................
附件四《柳州市人民政府市长办公会决议通知》（[2017]209号）...
附件五《柳州市乡村振兴交通基础设施能力提升三年行动计划》...
十四、附表....
附表1总成本费用表（单位:
万元）
附表2借款还本付息计划表（单位:
万元）.................
附表3营业收入、税金及附加估算表（单位:
万元）............
附表4利润与利润分配表（单位:
万元）....
附表5项目投资现金流量表（单位:
万元）
附表6项目资本金现金流量表（单位:
万元）
一、编制依据和编制原则
（一）编制依据
1、法律法规
>《中华人民共和国政府采购法》;
➢《中华人民共和国政府采购法实施条例》;
➢《中华人民共和国招标投标法》;
>《中华人民共和国招标投标法实施条例》;
➢《中华人民共和国预算法》;
➢《中华人民共和国土地管理法》;
➢《中华人民共和国企业所得税法》;
➢《中华人民共和国增值税暂行条例》;
➢《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》;
➢《中华人民共和国公司法》。
2、PPP模式及实施相关政策文件
➢《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号）;
➢《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发（2014）60号）;
➢《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）2724号）;
➢《财政都关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金（2014）76号）;
➢《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金（2014）113号）:
➢《政府和社会资本采购管理办法》（财库（2014）215号）:
➢转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作:
➢保护社会资本合法权益，保证特许特许经营持续性和稳定性;
➢兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益;
➢理顺政企关系，明确特许经营者和政府的权利和义务，完善PPP合作制度;
➢坚持结合项目实际情况，广泛调研，充分吸收类似项目的运作经验，遵守行业惯例。
二、编制组织体系
（一）决策机制与协调机制
本项目决策机构为柳州市人民政府。
根据《柳州市人民政府党组关于报请审定<柳州市乡村振兴交通基础设施能力提升三年行动计划>的请示》（柳政党组（2018）70号），为加强对工作的组织领导，市政府成立了柳州市乡村振兴公路交通基础设施能力提升三年行动工作领导小组（以下简称“领导小组”），市政府市长任组长，市政府常务副市长、市政府副市长任副组长，市政府秘书长、市政府副秘书长、市交通局局长、市发展改革委主任、市财政局局长、市国土资源局局长、市林业局局长、市规划局局长、市环保局局长、市扶贫办主任、市水库移民局局长、市金融办主任、柳城县县长、鹿寨县县长、融安县县长、融水县县长、三江县县长、柳南区区长、鱼峰区区长、柳江区区长、城建集团董事长为成员。
详见附件四。
领导小组负责总体工作的统等及重大事项的部署和决策，定期组织有关部门和单位召开项目推进协调会，研究解决项目实施过程中遇到的问题和困难。
领导小组下设办公室，设在市交通局，负责日常工作的协调、督促、推进及计划方案、相关管理制度的制定、考核等工作。
市交通局作为本项目的实施机构，牵头协调，推进项目实施;负贵PPP项目招标工作:
代表市政府签署（PPP合同》，按合同要求在项目全生命周期内负责亲自或委托其他部门对项目公司的建设、运营服务进行监管。
市发展改革委负责对上报的可研报告和初步设计文件进行审查、评审和批准，组织项目实施方案的联审联评会议并出具审核意见。
市财政局负责PPP项目入库管理，对项目财政承受能力论证报告和物有所值评价报告进行审核，对本级政府支出能力进行合理评估并出具审核意见，负责将政府支出责任纳入中长期财政规划和跨年度预算管理。
市国土资源局负责指导项目选址，避让永久基本农田，统筹安排建设用地指标，完成本项目的用地预审、用地审批等用地手续办理，并出具用地预审文件。
市林业局负责协调解决项目使用林地问题，指导项目使用林地报批等工作。
市规划局负责完成项目规划选址审查，并出具规划选址文件。
市环保局负责指导项目业主做好项目的环境影响评价工作。
市扶贫办负责按照公路行业技术规范要求，指导、监督和检查项目实施情况并申请自治区财政专项扶贫资金。
市水库移民局负责按照公路行业技术规范要求，指导、监督和检查项目实施情况并申请自治区大中型水库村屯道路建设资金。
市金融办负贵配合有关部门协调建设项目的融资问题。
城建集团作为本项目的实际执行机构，具体负责项目实施。
融水县、融安县相关部门单位主要配合市级相关部门单位提供基础性资料及其他协助工作。
（二）授权关系与编制主体
经柳州市人民政府授权，市交通局为本项目的实施机构。
本项目由市交通局负责编制项目实施方案。
（三）执行机构
经柳州市人民政府授权，柳州市城市投资建设发展有限公司为本项目的政府出资人代表，并作为实际执行机构负责项目的实施。
城建集团有权对项目公司的建设运营服务进行监管，参与项目公司经营管理中的重大决策，并具有对项目公司涉及项目建设标准、质量、安全、资金支付、变更及涉嫌违反现行国家相关法律法规或危害社会公共利益及安全的决策的否决权，且依法享有相应的项目收益。
（四）咨询机构
受柳州市城市投资建设发展有限公司委托，北京大岳咨询有限责任公司担任PPP咨询机构，负责PPP项目全过程咨询，包括前期调研与专题研究，负责编制具体项目的《实施方案》《物有所值评价报告》《财务测算及财政承受能力论证报告》及《投资协议》《PPP合同》《股东协议》等项目合同文件，协助完成项目社会资本采购和项目合同谈判等工作。
三、项目概况
（一）项目基本情况
1、项目名称
融水至从江公路期工程（融水至安太段）PPP项目（以下简称“项目”或“本项目”）。
2、项目类型
新建项目。
3、所属行业
交通运输业。
4、实施背景
完善广西高速公路路网建设，有利于优化布局，增强对外交通联系，促进区内重点地区和相邻城市问互联互通，加强对县级节点的连通、推动区内高速公路网格局由“单中心、放射状”向“多中心、网络化”转变。
高速公路作为基础设施对着力缩小区域交通发展差距，加快推进贫困地区交通运输发展起到积板的促进作用，能有效促进各区域的经济联系，有效拉动内需，刺激高遠公路附近地区的经济繁荣和发展。
加快高速公路发展是构筑立体交通运输体系，提高运输能力和效率，降低社会综合物流成本，满足群众多样化出行需求，实现全面建成小康社会目标，开启“建成支点、走在前列”新征程的重要保障。
2016年，广西壮族自治区政府印发《广西综合交通运输发展“十三五”规划》指出，“十三五”期，广西交通运输将按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，围绕广西“三大定位”新使命和决胜扶贫攻坚目标任务，以完善综合运输体系为导向，以加快发展为主题，以提质增效为主线，树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，优化公路水路交通运输资源配置，完善基础设施网络、提升运输服务品质、提高支持保障水平，强化行业治理能力，加快发展现代交通运输业，为实现“两个建成”的目标当好先行。
到2020年，基本实现“高速县县通、高铁市市通、民航片片通、内河条条通”的发展目标。
2017年6月，柳州市常委会会议通过了柳州市人民政府党组关于请求支持柳州市元宝山旅游扶贫高速公路项目的请示:
2017年10月，柳州市人民政府市长办公会上明确了柳州市建设扶贫高速公路的重大意义，将本项目列入2018年重大统筹推进项目，通过建设扶贫高速公路连接各贫困乡镇，改善融水县交通基础设施建设，充分利用当地自然资源、旅游资源，带动旅游开发，从根本上改变融水深度贫困具各贫困乡镇贫穷、落后的局; 2018年4月，广西壮族自治区人民政府原则同意将本项目视同广西高速公路规划项目先行实施，待广西高速公路网修编或调整时予以统筹; 2018年5月，《柳州市乡村振兴交通基础设施能力提升三年行动计划》提出“在实现县县通高
速公路目标的基础上，进一步加密城市高速公路网络”，将本项目纳入了三年行动计划之中。
本项目位于广西壮族自治区柳州市融安县、融水县境内，起于三柳高速浮石镇附近，路线总体走向由东向西，沿线经过融水县融水镇、四荣乡、怀宝镇，终点位于融水县安太乡矮场附近，与规划融水至从江公路二期工程（安太至从江段）高速公路衔接，全长43.827公里，是柳州市“十三五”综合交通运输发展规划中的公路建设项目，是柳州通往贵州的直达高速通道，也是融水县元宝山旅游扶贫高速公路项目。
作为柳州市2018年重大工程之一，项目的实施不仅响应了国家、自治区及柳州市的“十三五”规划纲要精神及国家关于在传统基础设施领域创新投融资方式的有关要求，更进一步加快了融安县、融水县交通基础设施建设步伐，完善了桂黔两省区交界地区交通枢纽，加强了区域互联互通，从而促进柳州市旅游资源的整体开发，有利于加速柳州市北部县区脱贫攻坚步伐。
由于本项目总体建设规模大，建设投资及维护成本较高，为缓解政府资金压力，提高项目建设品质和运营服务质量，柳州市人民政府根据国家相关法律法规和政策的规定，结合柳州市实际情况，决定采用政府和社会资本合作（PPP）的模式，拟引进在高速公路领域具有较强技术、财务实力和丰富建设、运营管理经验的社会资本进行本项目的建设和运营。
同时，授权市交通局为本项目实施机构，城建集团为本项目政府出资人代表和实际执行机构。
5、项目提供的公共产品和建设运营内容
（1）项目提供的公共产品
融水至从江公路（融水至安大段）。
（2）建设内容
项目建设内容为融水至从江公路（融水至安太段）及其附属设施。
根据《融水至从江公路一期工程（融水至安大段）可行性研究报告》（以下简称“可研报告”），本项目由主线和融水连接线、怀宝连接线及元宝山连接线组成，总建设里程57.778 公里。
其中主线采用高速公路标准，建设里程43.827公里;融水连接线采用二级公路标准，连接线建设里程8.601公里;怀宝连接线采用二级公路标准，连接线建设里程1.300公里;元宝山连接线采用二级公路标准，连接线建设里程4.050公里。
主线共设桥梁9289米/32座，其中技术复杂大桥2914米/5座，一般性大桥6205米/25座，中桥170米/2座;共设隧道17790米/13座，涵洞135道。
主线桥隧比例为61.79%。
全线设互通立交5座、服务区1处、停车区1处、匝道收费站4处、通道57处、人行天桥10处、路段监控通信分中心1处、养护工区i处、桥隧养护站3处。
详见附件一。
附属设施包括保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。
（3）运营内容
项目在建设完成之后，项目公司依据合同、相关法律法规及技术规范对融水至从江公路一期工程（融水至安大段）及其附属设施进行经营管理和维护，提供专业的运营、养护与修理服务，保证项目良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。
具体包括对路面、路基、桥涵构造物、沿线设施、绿化工程、水土保持工程的养护和修理服务，通行收费管理服务，协助完成路政管理和交通管理服务、提供必要的装备及便利条件等，以及依法对沿线服务设施、广告项目进行经营与开发管理等。
6、项目运作的目标和意义
（1）项目运作的目标
采用PPP模式成功引入社会资本，发挥社会资本融资实力和信誉优势，筹集项目建设资金，降低项目融资成本，缓解政府投资压力;建立市场化运作机制和体系，利用社会资本丰富的建设及管理运营经验，提高项目建设质量和运营服务的效率;树立广西高速公路PPP项目运作典范，积累政府和社会资本合作的成功经验，为实现柳州市“十三五”规划目标提供支持。
（2）项目运作的意义
1）本项目的实施有助于加速柳州市北部县区脱贫攻坚步伐。
项目途经融安长安、融水香粉、四荣、安大四个乡镇，辐射融水、怀宝、安陲、白云、洞头等周边乡镇。
远期从自竹规划连接至贵州从江和荔波，形成街接国家高速公路网厦蓉高速的公路网络，可加强区域互联互通。
2）本项目沿线分布有融水县的主要旅游景区，如元宝山国家森林公园、九万山景区、四荣龙女沟、香粉雨卜苗寨等，高速公路建成后，从柳州市区到达元宝山旅游区核心区只需要1个半小时左右，有效降低时间成本，提高交通便捷性，吸引更多游客，一方面能加强当地旅游经济发展，另一方面也有利于融水创建“国家全域旅游示范区”
3）本项目填补完善了广西高速公路网在北部融水大部分片区的空白，为广西开启了与北部贵州交流、互利共赢的大门，而且本项目未来延伸至贵州从江与三江至北海高速共同形成一-条从贵州经融水腹地连接柳州市至北海的西南出海辅助通道.积极响应国家西南出海通道建设，有助于促进柳州旅游整体开发。
（二）经济技术指标
1、项目区位
融水至从江公路一期工程（融水至安太段）位于广西壮族自治区柳州市融安县、融水县境内，项目起于三柳高速浮石镇附近，路线总体走向由东向西，沿线经过融水县融水镇、四荣乡、怀宝镇，终点位于融水县安太乡矮坳附近，与规划融水至从江公路二期工程（安大至从江段）高速公路街接。
2、占地面积
本项目永久性占用土地共计3734亩，施工期间临时占用土地1522亩。
其中主线永久性占用土地共计3050亩，施工期间临时占用土地1312亩;连接线永久性占用土地共计684亩，施工期间临时占用土地210亩。
项目用地总体指标为7.8094公顷公里（扣除隧道长度17.790公里），符合《公路工程项目建设用地指标》（建标（2011）124号）标准。
3、建设要求
项目按照《建设工程质量管理条例》《公路工程质量管理办法》、《公路工程质量检验评定标准》《广西壮族自治区建设工程质量管理条例》等法规、规章的规定，建立并督促勘察设计单位、施工单位、监理单位、设备材料供应单位、试验检测单位等建立全过程的质量保证体系、安全保证体系。
必须确保工程质量符合批准的施工图设计文件和国家现行的工程施工技术规范和技术标准，确保施工安全，杜绝重大责任事故，保证工程按期完工。
4、项目总投资
根据本项目可研报告，项目建设投资约750860万元，建设期利|息约48225万元，项目总投资约799086万元。
详见表1。
表1项目总投资构成表（单位:
万元）
序号
工程或费用名称
估算金额
1
第一部分建筑安装工程费
595702.0470
2
第二部分设备及工具、器具购量费
16970.0012
3
第三部分工程建设其他费用（不含建设期利息）
76487.4224
其中:
土地征用及拆近补偿费
38874.1406
4
预备费
61700.6525
5
建设投资（1+2+3+4）
750860.1231
6
建设期利息
48225.418
7
总投资（5+6）
799085.5411
注:
项目总投资以发改部门批复的可行性研究报告估算总投资为准。
5、项目主要产出说明
项目产出包括项目工程直接产出和项目间接产出。
（1）项目直接产出
项目直接产出为融水至从江公路一期工程（融水至安太段）及其付属设施。
本项目由主线和融水连接线、怀宝连接线及元宝山连接线且成，总建设里程57.778公里:
其中主线为双向四车道、设计速度00公里/时、路基宽度26米、全线长度43.827公里的高速公路。
融K连接线8.601公里，怀宝连接线1.300公里，元宝山连接线4.050、里，均为设计速度60公里/时、路基宽度12米的二级公路。
附属施包括:
保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。
（2）项目间接产出
1）完善广西高速公路网，打造桂黔省际通道。
项目起点远期规划向东延伸经永福至阳朔接包茂高速，打造成一条渝黔方向经融水、融安、永福、阳朔、贺州至广东的省际通道，相比较经三江、桂林、阳朔、贺州至广东的通道节约运营里程约60公里，大大降低了经营成本及行驶时间。
此外，本项目也是贵州经融水腹地连接柳州至北海的西南出海辅助通道，沿线串联了元宝山国家森林公园、红茶沟国家森林公园、阳朔等旅游景点，旅游资源丰富，作为一条出海、出省通道，项目的建设具有重要意义。
2）加速柳州市北部县区脱贫攻坚步伐，为柳州市在全区率先全面建成小康社会提供强有力的交通运输支持。
项目建成后，将改变融水县高速路外联不畅的综合交通路网现状，大大方便融水县北与贵州、南与柳州及南宁等地区的沟通联系，接受中心城区的辐射带动，加速区域工业化、城镇化进程，促进区域社会经济全面协调发展。
扩大了高速路网覆盖面和通达深度，加快融水县社会经济的发展，进而有利于加速柳州市北部县区院贫攻坚步伐，为柳州市在全区率先全面建成小康社会提供强有力的交通运输支持。
3）带动沿线旅游业的发展，推动融水县创建“国家全域旅游示范区”。
城乡基础设施落后是融水县旅游事业及经济社会发展的制约瓶须。
项目建成后将提高沿线地区公路运输的服务质量，解决现有公路通达性和通畅性差的问题，有效提升融水县主要旅游景点的可达性，拉动旅游客流的增长，促进融水县旅游经济的增长和沿线旅游资源开发，有利于融水县创建“国家全域旅游示范区”，也为构筑大桂林旅游圈、把广西建设成为旅游强省打下了坚实的基础。
图3项目沿线主要景区
四、项目采用PPP模式的必要性和可行性
（一）项目采取dPP模式的必要性
1、融资开源，缓解压力。
本项目公益性强、投资规模大、回报周期长，在传统的建设模式下政府需要在建设期内支付建设投资，短期内支付较高的建设资金将会给财政带来较大的支付压力，通过采用PPP模式引入社会资本，拓宽融资渠道，可以形成多元化、可持续的资金投入机制，拉长资金支付期限，- 方面有利于筹集项目建设所需的大额资金，另一方面可以平滑财政支出，缓解政府债务压力和短期内投资压力，增加服务供给。
2、提高质量，提升效率。
本项目通过PPP 模式引入在交通处理领域具有较强专业技术能力、财务实力和丰富的运营管理经验的社会资本，负责项目的建设、运营、管理和维护，充分发挥社会资本的积极性和比较优势，既能提高项目建设、运营服务质量，也能提升建设效率及资金利用效率，以实现柳州市的“十三五”规划目标。
3、风险共担，利益共享。
与传统的政府投资项目相比较，在PPP模式下，通过对交易结构、回报机制、合同体系等核心条件的设置。
并根据“风险共担、利益共享”等原则合理设置项目风险分配方案，充分发挥双方在风险把控上的优势，由最适宜承担风险的一方或最有能力控制风险的一方承担风险，避免了不合理的风险分担格局，提高了项目对抗风险的能力，有利于项目的长期良好运营。
4、转变职能，优化服务。
政府从过去的基础设施及公共服务的直接提供者转变成一个规划、监管的角色，避免了政府既当运动员又当裁判员的局面，是政府职能转变的重要体现，为建设服务型政府打好基础。
采用PPP模式，社会资本具有更多的相关经验，政府和社会资本按照各自优势分工，政府提供的服务从过去投资、融资、建设、运营等一揽子工作，转变为侧重项目的策划、合作规则的制定、对社会资本服务的监管、绩效考核，保证公共利益为先，从而使得政府的服务得到优化。
（二）项目采取PPP模式的可行性
1、本项目符合PPP模式适用范围且政策大力支持。
目前，财政部、交通部全面推广和规范交通运输领域政府和社会资本合作（PP模式，连续出台了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建（015111号）、《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》（交财宗发（0167号）; 2016年10月，财政部、发改委相继出台了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金（2010190号）、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金（016262号）、《传统基础设施领城实施政府和社会资本会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金（2014）13号）、《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资（2016）2231号）等文件的规定，对拟采取PPP模式的新建基础设施及公共服务项目，根据项目特点和具体情况，可采用“建设-运营移交BOT）”、“建设-拥有运营（BOO）”等多种运作方式。
其中，“建设运营-移交（BOT）’指政府通过合同约定授予项目公司以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润。
合同期满时，该基础设施无偿移交给政府。
结合项目实际情况，本项目作为建设投资大、项目回报周期长的新建高速公路项目，适合采取“BOT"模式实施。
指定
指定
图4项目结构示意图
具体说明如下:
（1）柳州市政府授权柳州市交通局作为本项目的实施机构，并授予本项目特许经营权。
市交通局依法公开、公平、公正采购社会资本专业的、有资金实力的社会资本。
（2）市交通局和依法选定的社会资本签订《投资协议》,约定在规定期限内注册成立项目公司。
（3）柳州市政府授权城建集团作为政府出资人代表与依法选定的社会资本签订《股东协议》;共同出资在柳州市注册成立项目公司（SPV），市交通局与项目公司签署《PPP合同》，授予项目公司本项目独家的特许经营权，在整个合作期内负责项目的融资、投资、建设
升级会员 