南阳镇平县内河水环境综合治理工程.docx
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南阳镇平县内河水环境综合治理工程
南阳市镇平县内河水环境综合治理工程
初步实施方案
镇平县水利局
二零一七年三月
第一章项目基本情况............................................4
1.1基本情况................................................4
1.1.1项目名称..........................................4
1.1.2项目性质..........................................4
1.1.3项目位置..........................................4
1.1.4项目发起单位.......................................5
1.1.5项目实施机构及政府出资人代表.........................5
1.1.6项目协调机制.......................................5
1.1.7项目运作方式.........................................5
1.1.8合作期限.............................................6
1.1.9项目回报机制.........................................6
1.1.10项目建设的背景......................................6
1.1.11项目PPP运作的必要性与可行性........................7
1.2经济技术指标.............................................9
1.2.1项目建设规模与内容...................................9
1.2.2项目实施计划........................................11
1.2.3投资规模.............................................11
1.2.4资金来源............................................11
1.2.5收益指标.............................................12
1.3项目公司.................................................12
1.4项目前期工作概况.........................................12
第二章项目必要性和PPP模式可行性..............................14
2.1项目建设必要性分析..................................14
2.2项目采用PPP模式的可行性............................14
2.2.1申报条件满足情况分析............................14
2.2.2物有所值定性分析.................................15
2.2.3全寿命周期合作...................................17
2.2.4可行性分析结论..................................17
第三章风险分配基本框架.....................................18
3.1风险归类.............................................18
3.2项目主要风险识别.....................................19
3.3风险评估..............................................20
第四章项目交易结构设计......................................21
4.1项目投融资结构………………………………………………21
4.1.1资金来源、性质和用途………………………………………21
4.1.2项目资产的形成和移交……………………………………21
4.2项目回报机制……………………………………………………22
4.3收费定价机制……………………………………………………23
4.4投资收益分配机制………………………………………………24
第五章合同体系………………………………………………………………25
5.1合同体系............................................25
5.2本项目涉及的合同类型.................................27
第六章监管架构..................................................28
6.1授权关系.........................................28
6.2监管方式..........................................28
6.2.1履约管理......................................28
第七章招投标草案.........................................29
7.1投资人资格条件.....................................29
7.2招标方式选择.......................................29
7.3合同签署........................................30
第一章项目基本情况
1.1基本情况
1.1.1项目名称
南阳市镇平县内河水环境综合治理工程
1.1.2项目性质
新建项目
1.1.3项目位置
南阳市镇平县内河水环境综合治理工程范围为：
县城规划范围内的内河，包括东三里河、一里沟、护城河、西三里河、九曲河。
镇平县内河水系分布图如下：
1.1.4项目发起单位
镇平县人民政府
1.1.5项目实施机构及政府出资人代表
镇平县人民政府授权批准镇平县教育水利局作为镇平县内河水环境综合治理工程项目的实施机构，同时由镇平县水利投资有限公司作为政府方出资人代表。
项目实施机构主要负责项目的具体实施，具体包括可行性研究报告、规划、环评、土地、初步实施方案、协助开展物有所值评价及财政承受能力论证、项目实施方案编制和报批、项目合同的编制、社会资本方选择及制定社会资本方准入条件和标准、谈判与合同签署、项目执行和项目移交等工作。
镇平县水利投资有限公司与依法合规确定的社会资本方组建项目公司。
1.1.6项目协调机制
镇平县内河水环境综合治理工程项目由镇平县人民政府发起，授权镇平县水利局作为项目实施机构，并逐步组织县财政局、发展改革委、建设局、国土局、规划局、环保局、审计局等各相关部门协调推进项目正常开展。
1.1.7项目运作方式
本项目采用建设—运营—移交（B0T）的PPP运作模式，镇平县水利局代表镇平县人民政府特许授权项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营、维护和移交等工作。
合作期20年（含建设期2年）期满后，项目公司将项目资产及全部设施无偿、完好地移交给镇平县人民政府或其指定机构。
1.1.8合作期限
参照PPP项目合作期限一般为10-30年，根据镇平县财政承受能力状况，结合本项目实际情况，确定本项目合作期为20年，含建设期2年，运营期18年。
1.1.9项目回报机制
本项目回报机制为政府付费。
1.1.10项目建设的背景
镇平县内河多为赵河左岸支流，从镇平县城自北向南穿城而过，由于该河道淤积严重，防洪标准低，汛期洪水泛滥，两岸居民和企业的生活废水、工业污水、垃圾和废渣直接排弃河道，导致水体严重污染。
已严重影响镇平县的城市发展和防洪安全。
随着南阳市镇平县城区的持续发展，东三里河、一里沟、护城河、西三里河、九曲河的防洪安全和水体污染问题已引起了县委、县政府的高度重视。
为此，镇平县委、县政府提出了对镇平县内河水环境进行综合治理的总体要求，即按照“统筹规划，一体推进”和“快、好、省”的要求，首先在确保满足河道防洪标准、行洪安全的前提下，考虑改善水环境，增加沿河人文及生态绿化效果等。
即首先解决河道防洪安全问题，其次解决截污治理问题，最后实施两岸外侧的综合开发及景观建设等。
最终实现工程防洪治理整体化、截污最大化、两岸景观化、护岸生态化的最终目标。
保证河道行洪安全，恢复河道的自然生命，达到水清、岸绿、面洁、流畅的河道自然风貌。
将镇平县内河河打造成为集“防洪、截污、生态、景观、文化”五位一体的城乡河流生态系统。
镇平县内河水环境综合治理工程可根治该河道现状存在的诸多问题，工程的实施对确保河道行洪安全、创建美好清洁家园、营造舒适休闲空间、提升城市综合实力，保证镇平县城区可持续发展具有重大意义。
因此，该项目建设势在必行。
该项目已列入《镇平县城市总体规划》（2009年～2020年）和《南阳市水系连通规划》（镇平县）更加明确了项目建设的必要性和可行性。
且该项目技术上可行，经济上合理，社会效益显著，建议安排实施，发挥其应有的作用和效益。
1.1.11项目PPP运作的必要性与可行性
近年来，随着《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等一系列市政公用行业市场化改革的法律政策的实施，河水环境综合治理工作已全部放开，单靠政府投入建设的经营模式已被打破；城镇化进程的加快需要治理河道、美化环境，满足环保要求，这就需要通过投融资体制改革，利用社会资本，形成多元化的投融资结构，筹措河道治理所需资金，增强河水治理能力及环境宜居性。
国有体制下的人员负担及运营效率不高的弊端，也制约了城市发展对内河水环境治理的需求，而要改变这种局面，就必须改变现行体制机制，通过政府和社会资本的合作，为内河水环境治理工作地发展在机制上注入新的活力。
⑴项目PPP模式运作是缓解镇平县政府债务压力的需要
在未来几十年，推进新型城镇化需要大量的投资。
从现实情况看，基础设施和公共事业投资多是依赖财政安排及政府性债务，投资缺口逐步扩大、资金效率不高、投资回报率低等投融资体制弊端业已显现。
PPP模式可以吸引大量民间资本和社会资金，形成多元化、可持续的资金投入机制，有效减轻各级政府的支出压力。
通过引入社会资本，拓宽了融资渠道，可以大大减缓镇平县财政支出的压力。
⑵项目PPP模式运作是解决镇平县公用事业建设资金来源的需要
地方融资平台是我国地方政府过去几年最主要的融资手段，但2014年10月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国务院43号文）的出台终止了地方融资平台的政府融资功能，地方政府不得不从原来依赖政府信誉、土地财政举债的模式，逐步转变为以建设有收益的准公益类和纯公益事业市场融资为主的模式。
PPP模式已成为地方政府筹集建设资金的最主要手段。
⑶项目PPP模式运作是更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用的需要
PPP模式这种基于共同合作中按股份制形成的清晰多元化主体，可以最大限度激发市场在资源配置中的决定性作用，在有效缓解政府投资不足的同时，通过引进社会资本方基于市场要素形成的生产管理技术，形成优于计划和市场单独作用的新型管理、运行体制。
⑷项目PPP模式运作是加快转变政府职能的需要
PPP能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机地结合起来，有助于理清政府与市场边界，增强政府的法制意识和市场意识，全面提升公共管理和服务水平。
⑸项目PPP模式运作是促进建立现代财政制度的需要
财政是国家治理的基础和重要支柱，PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的基本要求。
其次，PPP项目投资回报周期较长，要求政府从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变，有利于提高财政的规划性和可持续性，防范和化解中长期财政风险。
镇平县水利局作为内河水环境综合治理工程项目的实施机构，正在逐步开展政府职能转变工作，从公共产品的直接“提供者、经营者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
为更好提供社会公共服务，发挥专业、高效的管理职能，采用PPP模式，镇平县人民政府适时推出镇平县内河水环境综合治理工程项目是十分必要和可行的。
1.2经济技术指标
1.2.1项目建设规模及内容
本次城区内河治理工程治理范围涉及东三里河、一里沟、护城河、西三里河、九曲河，水环境综合治理长度32.90km，新建拦蓄水工程闸坝34座，拆迁重建阻水桥梁7座，新建进水水闸1座，新建分洪渠3.5km，埋设截污管道18.07km，沿河两岸绿化防护1017亩。
治理范围和主要工程建设内容见表1-1。
其中：
东三里河水环境综合治理范围自唐家庄至新G312国道，水环境综合治理长度9.4km，新建拦蓄水工程闸坝9座，拆迁重建阻水桥梁2座，埋设截污管道2.228km，沿河两岸绿化防护342亩。
一里沟水环境综合治理范围自宁西铁路北侧四里庄村至入河口，水环境综合治理长度4.5km，新建拦蓄水工程闸坝5座，埋设截污管道2.0km，沿河两岸绿化防护85.5亩。
护城河水环境综合治理范围自宁西铁路至入河口，水环境综合治理长度5.5km，新建拦蓄水工程闸坝5座，拆迁重建阻水桥梁2座，改新建进水水闸1座，埋设截污管道1.592km，沿河两岸绿化防护73.5亩。
西三里河水环境综合治理范围自老龙潭至新G312国道，水环境综合治理长度8.7km，新建拦蓄水工程闸坝8座，拆迁重建阻水桥梁1座，埋设截污管道5.86km，沿河两岸绿化防护228亩。
九曲河河水环境综合治理范围自北环路至赵河入河口，水环境综合治理长度4.8km，新建拦蓄水工程闸坝7座，拆迁重建阻水桥梁2座，埋设截污管道6.387km，沿河两岸绿化防护288亩。
新建分洪渠3.5km，底宽3m，深2.5m，边坡1：
1.5。
表1-1内河综合治理范围
河道
治理起点
治理终点
治理长度（km）
闸坝
（座）
桥梁
（座）
水闸
（座）
截污管道
（km）
绿化
（亩）
东三里河
唐家庄
新G312
9.4
9
2
19.2
336
一里沟
四里庄
三里河口
4.5
5
11.18
243
护城河
宁西铁路
三里河口
5.5
5
2
1
15.7
45
西三里河
老龙潭
新G312
8.7
8
1
17.6
171
九曲河
北环路
赵河口
4.8
7
2
11.6
288
32.9
34
7
1
75.28
1083
1.2.2项目实施计划
本项目计划于PPP项目合同签订之日起两年时间完成。
1.2.3投资规模
工程估算总投资为65196.82万元，其中：
工程部分投资52021.54万元，征收安置费用投资11915.70万元，环境保护工程投资453.73万元，水土保持工程投资805.84万元。
工程部分投资包括：
建筑工程40989.43万元，施工临时工程1217.93万元，独立费用4240.45万元，基本预备费5573.74万元。
该工程静态总投资65196.82万元，分两年投资，其中：
第一年投资26078.73万元，第二年投资39118.09万元。
1.2.4资金来源
项目总投资65196.82万元，由项目公司通过市场融资52157.5万元，占总投资的80%；项目资本金13039万元，占总投资的20%。
1.2.5收益指标
拟设定内部投资收益率不超过8.5%，特许经营年限20年，由各投资人按照投资总额、可用性服务费年度支付比例、年度运营维护费等折现、报出政府购买服务费的现值，为方便计算，竞标时折现率按同一标准进行计算。
1.3项目公司
依据《中华人民共和国政府采购法》及《财政部关于印发<政府
和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215
号）等法律法规，项目实施机构以依法合规方式确定社会资本方。
本项目拟采用B0T运作方式进行运作，采用政府与社会资本共同出资的方式建立项目公司。
在持有股份方面，按照项目资本组成中的出资比例，镇平县水利投资有限公司作为政府方出资代表拟持有25%股份，社会资本方拟持有75%。
在项目运营中引进市场竞争机制并建立相对完善的公司治理结构，以提高项目的运营效率。
项目公司在运营中发挥双方股东的优势，发挥社会投资者的经营运作优势，政府部门更多承担相应的协调、政策、税收、监管责任。
新成立的项目公司以合法方式从镇平县人民政府或其授权实施机构获得本项目的投资、融资、建设、维护、运营和移交等合作项目涉及的资格。
1.4项目前期工作概况
南阳市镇平县内河水环境综合治理工程已列入《镇平县城市总体规划》（2009年～2020年）和《南阳市水系连通规划》（2016年）中。
为推动该项目的建设实施，镇平县政府专门成立了内河水环境综合治理工程PPP项目工作领导小组，明确了实施镇平县领导分工和有关具体实施意见，并确定项目建设单位为水利局，相关部门进行具体分工，明确责任和目标，确保有效推进该项目的建设。
本项目的各项前期工作正在有序推进，目前已取得的前期审批文件如下：
2016年10月17日，《关于镇平县内河水环境综合治理工程环境影响报告表的审批意见》（宛镇环审〔2016〕77号）；
2016年10月18日，《关于镇平县内河水环境综合治理建设项目可行性研究报告的批复》（镇发改城镇〔2016〕132号）；
2016年10月17日，《镇平县国土资源局关于镇平县内河水环境综合治理工程项目建设用地预审意见》（镇国土资〔2016〕159号）；
2017年2月27日，《建设用地规划许可证》（建字第<2017>
007号）。
第2章项目必要性和PPP模式可行性
2.1项目建设必要性分析
镇平县城区洪涝灾害主要分布在内河干支流，威胁着城区安全。
淇河多年来没有经过全面治理，河道淤积严重，堤防损毁，行洪能力不足5年一遇防洪标准，洪涝灾害严重，洪水灾害频发。
1989年8月，降雨不足10年一遇，县城中段多处漫溢，冲毁河堤60m，淹没房屋120间，冲毁良田80亩，直接经济损失760余万元。
2000年8月，降雨不足20年一遇，县城中段左堤漫溢，冲毁河堤100m，淹没耕地85亩，直接经济损失800余万元。
因此，对淇河进行全面治理，从根本上解决洪水隐患是必要的。
随着镇平现代化城市建设目标的推进，城市化与水的相互影响程度越来越深，对比现代水利发展的要求，镇平城区河流存在防洪减灾体系不健全、水质不同程度污染、富营养化和水土流失、管理水平亟待提高，支撑保障能力弱等问题。
河流是淡水生态系统的重要组成部分，镇平县县城河道工程设施的老化和损坏成为防洪减灾体系中的薄弱环节，目前又存在污染严重等一系列新问题，新老问题严重制约水系功能效益的发挥，镇平县城区内河综合治理工程十分必要，具有重要的现实意义。
2.2项目采用PPP模式的可行性
2.2.1申报条件满足情况分析
项目规划符合镇平县规划部门的要求，目前项目的各项前期工作正在有序推进，已取得的土地预审、规划许可、环评、立项批复等审批文件。
行业主管部门的意愿：
对于镇平县人民政府及水利相关部门来说，项目采用PPP模式，镇平县人民政府及水利部门从过去的水利设施公共服务的提供者变成一个监管者的角色，从而保证工程质量；同时政府方和社会资本可以取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自的优势，弥补对方的不足。
社会资本的参与还能推动在项目融资、建设、施工、设施管理过程等方面的革新，提高建设和运营效率，双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的生活环境。
对于镇平县财政部门来说，本项目采用PPP模式可以在财政预算方面减轻镇平县财政压力，社会资本参与项目能为政府部门提供更多的资金用来发展水利事业，促进了投融资体制改革。
目前，镇平县人民政府和财政部门、行业主管部门等相关部门对本项目采用PPP模式都持支持的态度。
由于本项目采用B0T的模式，在合作期内，政府拨付购买服务费，对社会资本来说，可以产生长期、稳定的现金流，因此社会资本通过PPP模式参与本项目的积极性很高。
2.2.2物有所值定性分析
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，本项目采用PPP
模式有以下比较优势：
⑴提高公共财政使用效率
PPP项目一般由社会资本或者项目公司融资建设及运营，提供公共服务。
公共财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下发展城市配套基础设施事业，做好市政工作有比较重要的意义。
⑵保障项目和公共服务质量
评审中标的社会资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。
联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。
另外，很多PPP项目通过引进知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高服务质量。
⑶实现合作双方互利共赢
合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。
在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。
同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护公共部门的利益，也能最大限度满足社会资本的诉求。
⑷定性分析结论
PPP模式作为调节政府、社会资本与市场三者关系的一把钥匙，是改革基础设施领域新举措，本项目采用PPP模式能够克服传统建设供给形式和完全市场化变革的弊端，利用公私部门的有限合作方式来改善基础设施工程的供给效率和质量，同时引入民间资源也减轻了政府在公共领域供给的财政负担。
2.2.3全寿命周期合作
PPP项目是全寿命周期合作。
在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况，这就需要政府和社会资本双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。
如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。
在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。
反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。
可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。
2.2.4可行性分析结论
本项目采用PPP模式得到了镇平县人民政府、财政部门、发改
委、水利局、建设局、国土部门、规划部门、环保部门等相关政府部门的认可。
项目采用PPP模式与传统模式相比，在全寿命周期内通过“利益共享、风险共担”的原则，使不同的项目参与者能达到互惠互利、共赢的目标，与传统模式相比，减少了政府运营项目的风险，可以提高运营效率。
第3章风险分配基本框架
3.1风险归类
PPP风险可以分为三类：
⑴公共
升级会员 