公共管理学.docx

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公共管理学

公共管理学

第一章绪论

早期行政系统的特点：

1、管理人格化（效忠于国王或大臣等特定个体为基础）

2、行政人员任命—恩赐制（裙带关系）

3、任职—重要行政职位通常非全职，亦不需特殊技能

4、美国—政党分赃制

美国的政党分赃制（SpoilsSystem）：

①从政府基层到高层的官职都被获胜党作为战利品来瓜分。

②首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。

③政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。

④本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。

传统公共行政模式

1.产生背景

1854年，英国《诺斯科特-特里维廉报告》

1883年，美国《彭德尔顿文官法》

威尔逊—政治与行政的分离

韦伯—官僚制理论

泰勒—科学管理理论

梅奥---人际关系理论

韦伯的官僚制理论：

在韦伯看来，“官僚制”是一种理想类型的（idealtype）行政组织,是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的组织。

之所以说是一种理想形态的组织，是因为从纯技术的观点看，它是高度理性化的、效率最高的组织形式，广泛适用于政府、军队、宗教团体及商业机构中。

官僚制的特征：

合理的分工；层级节制的权力体系；依照规程办事的运作机制；形式正规的决策文书；组织管理的非人格化；适应工作需要的专业培训机构；合理合法的人事行政制度。

威尔逊的观点：

应将政治与行政严格分离；应将制定政策与严格执行政策的行政任务分离；政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的，政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。

传统的公共行政“原理”：

（1）政府本身应按等级制、官僚制原则进行组织

（2）存在一个最佳工作方式

（3）政府在介入的政策领域内可以通过官僚制组织成为商品和服务的直接提供者

（4）政治与行政能够相分离

（5）终身制职业官僚

（6）激励公务员个体的力量是公共利益

（7）公共服务领域的任务是行政性的

公共管理学范式的出现

1、P途径下的公共管理（publicpolicyapproach）

其一，视公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院教学课程的方向；

其二，在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；

其三，以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。

（波兹曼）

2、B途径的公共管理（businessapproach）

其一，偏爱企业管理的原则；

其二，对公、私部门的差异不作严格区分；（genericmanagement）

其三，重视策略管理及组织间管理，尤强调对公共管理的过程进行管理；

其四，偏爱实验设计之类的量化方法。

3、B/P途径公共管理的区别

其一，B之课程设计依循商业学院的传统，P则依循公共政策学院的传统；其二，B并不强调公共与私人组织的差异性，P则特别凸显公共组织的特殊性；其三，B企图与公共行政合流，P则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域；其四，B重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但P则强调政策与政治问题；其五，B主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计），P则采用个案研究法。

4、B/P途径公共管理的共同点

其一，关注点都不局限于组织内部，而将关注焦点放到组织与外在环境的关系上；

其二，强调政治因素在管理中的作用；

其三，重视规范研究并关心改善管理绩效；

其四，主张从经验中学习，尤其偏爱案例分析法。

公共管理概念：

是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

公共管理学概念：

可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。

公共事务概念：

是指那些涉及全体社会成员的公共利益、满足其共同需要、关系其整体利益的一系列活动，以及这些活动的最终结果。

（社会性、公益性、非营利性以及规模性）

公共物品：

公共利益的物质表现形式，是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。

公共管理与私人管理的区别。

1.目标使命不同2.公共管理效率意识不强3.公共部门尤其是政府管理应更强调责任4.公共组织人事管理系统比私人组织要复杂的多5.公共管理政治性或公共性特征明显

第二章公共组织理论

公共组织：

就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。

狭义的公共组织仅指国家机关组织。

公共组织设计与管理的一般原则

（一）统一指挥，统一目标

1、统一目标总目标分解，个人目标属总目标有机组成部分；以目标为基础，建立责任制，合理分工与协调。

2、统一领导统一领导，不能双重或多重领导，否则下级无所适从，必然导致冲突和内耗。

3、机构设置统一机构设置统一，明确各机构指挥隶属关系，划清各职能部门间的权限。

（二）分层管理，分权治事

1、处理好管理层次与管理幅度之间的关系

2、、依据组织的规模、性质、任务难易程度等，确定合理的管理层次与管理幅度处理好集权与分权的关系

分权与集权的关系及平衡取决于：

外部环境的变化、组织规模、组织活动内容、成员素质、空间区域等因素。

管理层次和管理幅度之间的关系：

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。

管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。

集权与分权之间的关系

集权就是把决策权、控制权、人事调配权等集中于组织最高层。

分权就是指下级各级管理人员都有与其职责相适应的管理权力。

（三）职掌明确，权责一致

职位明确，权责分明，

事有归属，责无旁贷，

功莫由争，过无推诿

（四）以人为本，人性管理

a.工作分配要调动组织成员的主动性和兴趣

b.创造条件满足组织成员合理和正常的需求

c.增加组织成员晋升机会，激发工作热忱

d.加强思想交流，增强认同感和归属感

e.由法纪制裁走向人性激励

（五）经济效能，讲求效率

效率是组织追求的目标之一，要达成效率，需要科学的组织设计。

（六）适应环境，保持弹性

a.单位区分保持弹性

b.职责权限区分保持弹性

c.员额编制保持弹性

d.特定任务完成的组织要有弹性

（七）顾及平衡，协调发展

a.分工明确，合作良好

b.个体与整体保持平衡

c.贡献与报酬平衡

行政组织体制的基本类型：

（一）依据行政决策和担负行政责任的人数标准

1.首长制

优点：

集中权利，责任明确，指挥灵活有力，可减少不必要的摩擦，迅速完成任务

缺点：

容易导致滥用权利，武断独行，压制民主，无监督

2.委员制

优点：

集思广益，考察周到，相互牵制便于监督

缺点：

责任不明，相互推诿，力量难以集中，决策迟缓

（二）按照行政权力在上级与下级之间分配的标准

1.集权制

优点：

政令统一，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾

缺点：

层级节制过严，下级行为具有被动性，积极性难以发挥，难以因地制宜

2.分权制

优点：

各级能够因地制宜发挥自己的优势，各级有自己明确的责任，容易激发积极性，防止个人独裁产生

（三）依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的数目标准

1.完整制

优点：

权责集中明确，组织结构分工明确，便于统筹全局

缺点：

行政首长过分集中权利，下属缺乏自主性，容易因循守旧

2.分离制

优点：

行政机关灵活性大，措施灵活，能够因地制宜发挥优势

缺点：

机构协调有一定难度，降低了行政效率

（四）依据行政组织内部各机构功能与性质

1.层级制

优点：

系统内业务相同，便于沟通，权力集中辐射，便于统一指挥

缺点：

上级任务繁重，易于顾此失彼，缺乏专业分工，工作弹性小，容易形成武断专权

2.职能制（分职制）

优点：

有明确分工，行政效率高

缺点：

责任不明，无法统筹全局，可能会过分细分部门导致机构臃肿

公共权力：

所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由公共组织（主要是政府及其相关部门）

2增加了行政层级，降低了管理效率

3增加了管理成本，加剧了市县竞争

4规模小、辐射功能弱的城市“小马拉大车”现象严重存在

5发展中国家独有的城市虚化现象

6核心型地区市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象普遍存在

7匀质型地区市管县体制功能丧失，“名存实亡”

8地级市成为财力强弱的分水岭

重构我国中央政府与地方政府权力关系的思路

1以宪法形式明确规定中央与地方政府分权范围

2实现中央与地方利益分配的合理化

3实行地方分权和基层自治

4健全和完善对地方权力的监督

第五章政府作用

市场经济中政府的角色。

1.提供经济发展的基础结构2.组织各种公共物品与服务的供给3.共有资源和自然资源的保护4.社会冲突的调整和解决5.保护并维持市场竞争6.收入和财产分配的调节7.宏观经济的稳定

政府失败的表现、类型与成因：

1公共政策失效

（1）社会实际不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益

（2）现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策

（3）其它方面对合理决策的制约：

信息不完全；公共政策议程确定的偏差或不当；投票人的近视效应；沉淀成本和先例

（4）政策执行上的障碍

2公共物品供给的低效率

（1）公共物品的估价或评价上的困难

（2）.公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制

（3）.政府机构及其官员缺乏追求利润的动机

（4）.监督机制的缺陷

3内部性与政府扩张

4寻租及腐败

政府失败的纠正及防范：

1改革公共决策体制及政治制度

（1）进行立宪改革

（2）对政府财政过程尤其是公共支出加以约束

（3）完善表达民主的方式及发明新的政治技术

2用市场力量改进政府效率

（1）在政府内部重新确定竞争机制

（2）更经常地采用私营机构承担公共事业的政策

政府失败论的启示：

1.必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题

2.必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治-行政体制改革

3.必须在政府机构中引入竞争机制

4.必须加强公共决策和政府管理的法制化建设

5.反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤和条件

第六章公共政策

公共政策定义：

国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

特征：

公共政策乃是公共权威当局所进行的活动

公共政策的选择行动是一种有意识的行动

公共政策是问题导向的

公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动

团体理论模型：

1公共政策是利益集团之间相互斗争的产物。

2政策过程是一个政治过程，团体间的相互作用和争斗是政治生活的主要内容。

3公共政策主要反映占支配地位团体的利益。

4过分夸大了团体在政策过程中的作用，低估了政府官员在政策过程中的作用；

5忽视了政治过程的其它因素（如观念和制度）等对政策的影响作用。

公共政策制定过程：

1社会问题2政策问题确认3政策议程建立4备选方案提出5政策方案评估6政策方案选择7政策方案执行8执行效果评估9政策调整与改变

立法听证：

是发扬民主、确保立法符合民意及保障公民参与权的重要途径。

立法必须听证-加拿大，并非所有法律都经过听证

政策评估内涵：

1评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划

2评估的方法为多元的社会科学研究方法

3政策评估者包括官方的与非官方的评估者

4政策评估的内容包括政策产出和政策结果，其中尤以政策结果为重要

政策评估的内容：

政策产出和政策结果，以政策结果为重要

政策终结：

是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，发现该政策已成为多余、不必要或无法发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行为。

为什么进行政策终结：

1政策目标已实现，政策无继续存在必要

2政策无效或失败，无法达成既定政策目标

3有利于节约政策资源

4有利于提高政策绩效

5有利于促进政策优化

政策终结的障碍：

1心理上的抵制2组织的保守性3反对势力的联合4法律上的障碍5终结的高昂代价

消除政策终结障碍的对策：

1消除人们抵触情绪2评估结果公开化3旧政策终结与新政策出台并举4政策终结不需事先广泛探讨

第八章人力资源管理

国家公务员制度：

是通过制定法律和规章，依法对政府中行驶国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。

第九章公共财政管理

公共财政概念：

指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型

公共财政管理概念：

公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。

公共财政管理主要内容

公共预算管理公共收入管理公共支出管理

公共预算管理内涵：

一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。

公共预算管理的基本模式

1.分项排列预算模式（单式、传统、线性项目、投入）

2.复式预算：

年丹麦首创复式预算；大危机及凯恩斯主义兴起，瑞典设计了新的复式预算方案，各国开始采用；中国改单式为复式预算

3.规划-计划-预算模式（PPBS，SystemofPlanningProgrammingandBudgeting）

五个要点：

（1）确定预算项目目标

（2）从众多目标中选择最紧迫的目标（3）运用成本收益分析设计实现个目标的备选方案（4）说明实施这些备选方案的以后各年成本（5）对这些方案的效果进行长期评价

4.零基预算概念

零基预算法：

:

是指对任何一个预算期，任何一种费用项目的开支，都不是从原有的基础出发，即根本不考虑基期的费用开支水平，而是一切以零为起点，从零开始考虑各费用项目的必要性，确定预算收支，编制预算。

零基预算要点：

1由高层管理者提出基本目标和总原则

2责成下级部门将赋予他们的目标具体化并形成一揽子决策

3对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充

4由高层管理者选定方案

第十章第三部门

第三部门概念：

就是介入政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。

西方第三部门发展面临的问题：

1无法摆脱公共部门的固有禀性2缺乏独立自主性3与政府关系亲密，易受政府干扰4不公平竞争5第三部门从事营利性活动，免税地位，不公平6追求自身利益7自身利益追逐置换了社会公益事业的发展促进8成为利益交易的场所9可能利用自身的权力或技术优势，成为利益交易场所10国际活动能力有限

我国第三部门发展中存在的问题：

1缺乏独立自主性2资金人才缺乏3法律法规不健全4监督机制缺乏5认同度不高

推进我国第三部门发展的思考：

1政府对第三部门的重新定位2与政府关系明晰化3健全法律法规体系4改革官办社团5发展民间组织

6培养公众协作精神7参与全球结社革命

养老双轨制问题

什么是养老双轨制：

所谓“退休养老金双轨制”，是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。

从总体上说，退休养老金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物。

这是因为我国城镇养老保险的改革是从企业开始的，企业先实行了社会化，而机关和事业单位仍然是单位管理，在这个过程中，就形成了一个差距。

养老双轨制存在什么问题：

1、调查显示，89%的网友对企业退休人员养老金的上调幅度和速度表示不满，尤其对养老金“双轨制”颇有微词。

2、、“养老金双轨制”造成除了保障体系的“双轨制”问题外，其实与收入分配改革相关联。

改变不公平的“养老金双轨制”，必须把它嵌入社会保障体系改革和收入分配改革里，才能理顺分配关系，缩小不合理差异。

3、退休双轨制使得机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距较大，引发公平性质疑；机关事业单位与企业在养老制度上的双轨制，而制度之间又缺乏合理的转移接续安排，如果机关事业单位人员中途离职只能‘净身出户’，阻碍了人才合理流动

养老双规制并轨：

第一步，尽快为机关事业单位工作人员建立起基本“养老保险制度”，建立责任分担机制，让其工作人员也像企业职工一样承担缴费义务，同时实行与职工养老保险制度一样的“统账结合”的财务机制。

第二步，对机关事业单位工作人员待遇进行结构分解，将现在机关事业单位退休人员的退休金分解成“基本养老保险金”与“职业年金”，其中的“基本养老保险金”与企业职工“基本养老保险金”相同，“职业年金”与“企业年金”对应。

降低机关事业单位工作人员的“基本养老保险金”，使之与企业职工“基本养老保险金”待遇接近。

第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与“企业职工养老金计发办法”一样的机制。

至此，彻底消除导致两者之间差距的因素，制度“并轨”也就水到渠成。