新公共服务理论视角下行政服务中心建设研究.docx

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新公共服务理论视角下行政服务中心建设研究

新公共服务理论视角下行政服务

中心建设研究

目录

摘要……………………………………………………………………………………

绪论1

1新公共服务理论及其对行政服务中心建设的借鉴意义8

1.1新公共服务理论的缘起及其理论渊源8

1.2新公共服务理论的基本内涵和核心价值理念10

1.3新公共服务理论对行政服务中心建设的借鉴意义12

1.3.1树立以人为本的服务理念13

1.3.2注重服务效率与质量的提高13

1.3.3追求公共利益的实现13

2我国行政服务中心建设的现状分析15

2.2我国行政服务中心的现存问题15

2.2.1行政服务中心整体认识上的偏差15

2.2.2管理体制尚需进一步健全18

2.2.3公共利益目标实现途径不够完善20

2.3我国行政服务中心存在问题的原因分析21

2.3.1行政人员服务理念的缺失21

2.3.2现行管理体制的制约22

2.3.3部门利益和个人利益的潜在影响22

3新公共服务理论视角下行政服务中心的发展路径24

3.1提升行政人员以人为本的公共服务理念24

3.1.1加强行政服务中心的公共服务理念培训24

3.1.2强化行政服务中心的公共服务理念宣传25

3.1.3加快行政服务中心公共服务理念的制度化建设25

3.2完善行政服务中心的管理体制26

3.2.1增加行政服务中心的管理权限26

3.2.2完善行政服务中心的各项规章制度27

3.3变革公共利益的实现途径27

3.3.1构建民主合作型的行政服务中心组织体系28

3.3.2改变行政服务中心公共服务的供给方式28

结束语29

参考文献30

摘要

行政服务中心是我国地方政府行政改革的实践，也是公共服务领域的一项重要创新，其宗旨是为公众提供便利、快捷、高效、透明的服务，其价值在于，它在整个体制无法取得进展的情况下，开辟出一块新的改革空间，从政府管制的角度撕开了传统体制改革的铁幕。

行政服务中心从成立到现在，发展态势良好，收到了良好的经济效益和社会效果。

但是，由于缺乏系统性制度变革大环境，依靠行政命令推进发展的行政服务中心，在发展和运行过程中也凸显出各种问题和深层次的制度性缺陷。

行政服务中心这种管理模式最早起源于英国的“一站式”服务（one-shopstation），它所建立的理论依据是新公共管理理论中的顾客导向、竞争导向、结果导向理论。

因此，它不是我国政府改革的独创，而是西方改革成果的借鉴和我国政府改革相结合的产物，它在我国的出现并非一种生硬的制度移植，而是各地方政府改革和公共服务创新的必然要求。

为了摆脱行政服务中心现存的困境，防止中心的运作停滞不前，本文改变以往人们研究的视野，另辟途径，以新公共服务理论的视角，结合我国建设服务型政府的奋斗目标和当前实际情况，提出解决问题的思路。

本文共分为三部分，第一部分阐述了新公共服务理论及其对行政服务中心建设的借鉴意义。

第二部分分别从我国行政服务中心的现存问题和行政服务中心存在问题的原因分析了我国行政服务中心建设的现状。

第三部分提出了新公共服务理论视角下行政服务中心的发展路径：

首先在提升行政人员以人为本的公共服务理念方面，应加强行政服务中心的公共服务理念培训；强化行政服务中心的公共服务理念宣传；加快行政服务中心公共服务理念的制度化建设。

其次在完善行政服务中心的管理体制方面，应增加行政服务中心的管理权限；完善行政服务中心的各项规章制度。

最后在变革公共利益的实现途径方面，应构建民主合作型的行政服务中心组织体系以及改变政府公共服务的供给方式。

绪论

0.1问题的提出及研究意义

0.1.1问题的提出

人类政府起源伊始，公共服务一直是其不可或缺的重要职能之一。

因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。

然而由于历史上公民权利曾长期受到压制和忽视，整个社会的公共服务需求一直未能得到有效的表达和满足。

20世纪以来，伴随着人类社会民主进程的加速、政府公共性的凸现以及公民权利和社会权利的兴起，公民的这种长期受到压抑的公共服务需求才日益彰显出来，从而使得公民的公共服务需求同传统的公共服务供给模式之间的矛盾日益高涨起来。

目前，我国的政府改革也正面临着这些问题。

“公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念”的新时期，如何建设一套能够为社会和公民提供长期、高效与优质的公共服务制度？

如何构建具有公共服务精神的政府组织？

以及如何打造具有公共服务精神的行政人员？

成为备受关注的问题。

这些问题的解决最终还得依赖于我国各级政府源源不断的创新意识和正在进行的改革实践。

自1999年初由浙江金华市政府设立全国首家集中办事大厅以来，这种新型的政府服务机构已经在全国范围内展开。

到2005年10月，全国31个省（区、市）共建立行政服务中心3314个。

行政服务中心作为一种行政服务机构的创新形式，反映了政府机构改革的最新成效，在某种程度上为我们建设一套有效的政府公共服务供给机制进行了有益的探索。

因此，对我国行政服务中心建设情况的研究将具有较强的理论意义与现实意义。

0.1.2研究意义

0.1.2.1理论意义

研究我国行政服务中心的建设情况，对于我们继承和发扬前人有关行政服务的研究成果以及进一步完善现有的行政服务中心建设都将具有较强的理论指导意义。

行政服务中心是在我国行政审批制度改革进程中出现的新兴组织，也是建设服务型政府的重要组成部分。

其宗旨是为公众提供便利、快捷、高效、透明的服务，其价值在于，它在整个体制无法取得进展的情况下，开辟出一块新的改革空间，从政府管制的角度撕开了传统体制改革的铁幕。

经过几年的运行，行政服务中心取得了较好的效果，但也出现了一定的问题。

发展和完善公共行政服务中心不仅需要大胆改革，也需要贴近实际的理论探索。

现有关注行政服务中心的论著及相关实践经验总结都集中于从新公共管理理论的视角来阐述其理论意义和实践价值。

然而，它们都没有提出解除行政服务中心建设和发展过程中面临困境的有效途径，因此有必要转换研究视角以为行政服务中心的建设和发展提供可行的理论支持。

0.1.2.2现实意义

第一，有利于政府由管理型向服务型转变。

过去在计划经济体制下，政府承担了所有的社会事务，既制定政策、又执行政策，是全能型的政府。

虽然我国也进行了多次的改革，但是政府职能仍然没有根本转变，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事，行政效率低下、服务意识淡薄是大多数政府职能部门的通病。

而行政服务中心的建立将政府的各部门集中到一起，人员到位、职责分明，既有利于简化各种审批手续，提高工作效率，又让“掌舵者”和“划桨者”更好地各司其职，促进政府职能转变，为政府由管理转变为服务提供了良好的途径，突出“以民为本”、“官为民”的民主行政精神。

正如美国行政学家奥斯本和盖布勒所指出的“政府开始转向一种政策制定同服务提供分开的机制。

”

第二，有利于打破部门间的壁垒，促进各部门间的合作。

传统的官僚制要求在公共行政过程中，以严格的非人格化的金字塔结构为其制度基础。

而这种“非人格化”的制度结构也是造成现代社会“科层失效”的原因之一。

由于它过分强调职能分工，再加上公职人员的“理性经济人”角色，就容易造成职能各自为政，部门之间存在明显的壁垒，所提供的服务也是支离破碎的。

行政服务中心通过把政府不同部门、不同科室、不同工作人员集中在同一地点同时进行有效的工作，提供全面的服务项目，从根本上提高了政府办事效率，解决了“门难进、脸难看、事难办”的衙门式工作方式，避免相互推委和扯皮，有利于加强行政职能履行过程中各部门间的协调与合作，形成网络化的服务体系，打造政府组织的无缝隙化。

第三，有利于节省公民成本，提高行政效率。

行政服务中心体现了现代政府管理“一站式”服务体制的世界潮流，使市民和企业能在更短的时间里，以更高的效率办好事情，大大地节省了顾客成本，同时也提高了政府的行政效率，降低政府服务的社会成本。

原来要跑几十个部门办的事项，现在是“一幢楼”办公，“一站式”服务，通过采取“一门受理、窗口运作、统一收费、承诺办结”的方式开展行政审批工作，将过去的“串联式”改为“并联式”服务，实行窗口菜单式服务，大大提高了行政效率。

各职能部门大都以触摸屏、告示牌、服务向导卡等形式进行审批流程告知，办事人员只要按照流程图和服务向导卡的指引办理即可，改变了过去公众因不了解办事流程而反复跑冤枉路的现象。

第四，有利于体现政务公开的原则，加强了对政府及其工作人员的监督。

长期以来，政府许多活动都处于不公开状态，从政府的机构设置、人员安排、职责权限、权力的使用规则和方式、工作程序都很难为外人所知。

与百姓切身利益相关的各种政策和决定出台和实施都由政府单方决定，缺乏互动与沟通。

这不仅使政府与公众之间产生了距离和隔膜，更严重的是“暗箱操作”会带来腐败问题。

行政服务中心通过将政府各个职能部门集中在一起，采取窗口式办理、一站式收费、公开公示服务内容、政府的政策规定、办事程序、优惠条件和收费标准等，让公共服务和管理活动直接呈现在“顾客”及社会各界的面前，广泛地接受市民（企业）、监督机构对各个行政部门的监督和评估，促使其健全内部的管理机制，改进工作作风，极大地增强行政过程的透明度，减少腐败现象，同时，由于在制度上保障了市民对行政机关办理相应的事务的知情权，激发了其参与管理监督政务超市的积极性，使工作人员无法利用职权暗箱操作、徇私舞弊。

行政服务中心的出现，也为市民开启了一个“政务公开”的窗口，使市民充分享受到“知政权”、“知情权”。

0.2国内外研究现状述评

0.2.1国内研究现状

国内关于行政服务中心的研究始于20世纪90年代末我国第一家行政服务中心--浙江省金华市行政服务中心的建立。

对于这种新型的政府服务机构，国内学者对它进行了大量的研究。

0.2.1.1关于行政服务中心出现的背景研究

学者钱再见（2002）即认为行政服务中心就是由近年来世界范围内的新公共管理运动而引起的，“近期在我国一些城市中相继建立的‘政务超市’，就是借鉴新公共管理理论的‘公共服务’理念而进行地方政府管理模式创新和职能转变的有益探索”。

学者张建（2005）也认为行政服务中心的出现是与我国行政审批制度改革相一致的，“在行政审批制度改革中，为减少行政审批环节规范程序、提高效率、强化服务、加强监督、明确责任，我国多数地方政府都建立了行政服务中心，实行窗口服务制”。

可见，我国行政服务中心的建立是与整个国家审批制度改革以及世界范围内的公共行政改革密不可分的。

0.2.1.2关于行政服务中心发展中所面临的问题方面

由于行政服务中心作为一种新鲜事物，它自身还存在许多需要进一步完善的地方，因而不少学者就行政服务中心所存在的问题进行了分析。

学者姜晓萍（2004）在分析行政服务中心时，认为行政服务中心在建设过程中存在下面6个方面的问题：

定位不够明确，成为事实上的收发中心；管理权限和职责不到位；部门对审批窗口授权不充分；与办证中介组织的关系微妙，影响审批程序的公正、公平；对行政服务中心的监管体制不完善；在收费过程中不能够严格实行收支两条线。

南京市行政学院课题组（2005）对南京行政服务中心的调查结果显示，行政服务中心在实现政府职能从“管制”到“服务”的根本转变方面；在动摇传统的“条块分割”的行政管理模式方面；在中心的权力局限性方面；在中心的服务内容、管理制度规范方面都存在着问题。

0.2.1.3关于行政服务中心的发展对策方面

针对行政服务中心在实践中所存在的问题，有一部分学者开始思索行政服务中心进一步发展的策略问题。

比如学者杨树人（2000）认为针对行政服务中心所存在的问题，可以从加强制度建设，对“一站式”服务体制进行必要的规范；注重服务人员队伍建设，提高从业人员的素质；加强办公设备的自动化、现代化建设，进一步提高服务效率；完善行政审批程序立法，从源头上对审批权的行使进行控制等几个方面来努力。

综上所述，虽然迄今为止还没有学者就行政服务中心这一新鲜事物进行过系统的研究，但是上述众多学者所取得研究成果都将我为本文进一步系统地展开行政服务中心建设的研究工作提供了大量的实践素材与理论指导。

0.2.1国外研究现状

行政服务中心出现的一个重要原因就是为了解决传统官僚制下的部门分割问题，实现政府机构在公共服务过程中的一体化共给。

可以说，国外政府在这些方面的尝试也一直没有停止过。

0.2.2.1就新型的行政服务机构建设必要性所展开的研究

从国外类行政服务中心（表述在国外的那些类似于行政服务中心的提供集中式或一体化公共服务供给的政府机构的意思）的发展情况来看，它们被纳入到了整个国家的“一站式”政府的发展战略之中，因而我们在分析国外行政服务中心的类似机构之时，可以发现它经常与“一站式”政府的概念联系在一起。

1997年美国联邦基准协会（FederalBenchmarkingConsortium）的研究报告就认为“一站式服务提供了一个强有力的解毒剂，在一站式范式之下，一个顾客所有的业务都能够在一个单一的接触中完成”。

学者本特（Bent,1999）按照另外一个维度--服务传输的渠道将“一站式”政府分为实体地点、网络服务亭和呼叫中心等几种形式。

其中的实体地点既是指通过传统的行政办公场所或是其他的实体机构重组的方式来提供公民所需要的公共服务，如“政务超市”。

上面的有关分析一方面说明了国外类行政服务中心的建设与整个国家的“一站式”政府的发展战略具有密切的相关性，另一方面也说明了类行政服务中心的建设在政府公共服务提供方面的必要性。

0.2.2.2关于国外类行政服务中心基本宗旨的研究

虽然国内外在行政服务中心的称谓上存在着一定的差异，但是有关它们建设的基本指导思想却具有很大的相似性。

如学者库彼克和哈根（HerbertKubicekandMartinHagen,2000）就认为政府公共服务一体化供给模式是公共行政改革和研究领域里的一个全新的模式，它是指“在一站式的范式下从公民或是公共服务的顾客的角度出发来为他们集中提供公共服务。

所有客户的事情都能通过一个简单的接触完成，无论它是通过面对面的方式，还是通过电话、传真、网络或是其他方式”。

学者萨德（Sader,2000）也认为“一站式”政府的理念比较受欢迎，并指出“它的基本思想是一个投资者只需要接触单一实体机构就能够完成他所需要的文书工作，而整个办事过程是一个流线型和合作型的过程，而不是让公民在不同政府部门的迷宫中来回奔波”。

0.2.2.3关于国外类行政服务中心所面临挑战方面的研究

因为官僚制作为当今世界上大多数国家所采用的行政组织模式，它的层级节制和部门分工思想已经侵入到政府肌体的任何一个部位，所以要想建立一体化的类行政服务中心，必然要受到来自传统体制的较大阻力。

学者库彼克和哈根（HerbertKubicekandMartinHagen,2000）认为在建设类行政服务中心的过程中可能遇到以下几个方面的阻碍：

缺乏组织的合作；缺少合法的规章；技术因素；人员因素；适当数量的资金；政治支持。

学者卡洛斯（Klaus,2002）在分析瑞典和德国等国的地方政府集中服务机构的发展历程时，认为在地方政府将广泛的服务集中在公民办公室这类机构的过程中，IT技术发挥了重要的作用，“这种运动如果没有IT技术在处理单一项目方面的明显潜力，单一服务项目的柜台也是很难得以支撑下去的”。

可以说这些学者就国外类行政服务中心所面临的问题、所需要的各方面支持以及公民的参与等方面的探讨对于我们的研究将有着较大的启发性意义。

0.3研究方案

0.3.1研究目标

行政服务中心是在我国行政审批制度改革进程中出现的新兴组织。

经过几年的运行，行政服务中心取得了较好的效果，但也出现了一定的问题。

本文从新公共服务理论的视角出发，改变传统的对行政服务中心分析视角，通过对我国行政服务中心建设现状进行分析，提出解除行政服务中心建设和发展过程中面临困境的有效途径。

0.3.2研究内容

第一部分阐述了新公共服务理论及其对行政服务中心建设的借鉴意义。

第二部分分别从我国行政服务中心的现存问题和行政服务中心存在问题的原因分析了我国行政服务中心建设的现状。

第三部分提出了新公共服务理论视角下行政服务中心的发展路径：

首先在提升行政人员以人为本的公共服务理念方面，应加强行政服务中心的公共服务理念培训；强化行政服务中心的公共服务理念宣传；加快行政服务中心公共服务理念的制度化建设。

其次在完善行政服务中心的管理体制方面，应增加行政服务中心的管理权限；完善行政服务中心的各项规章制度。

最后在变革公共利益的实现途径方面，应构建民主合作型的行政服务中心组织体系以及改变政府公共服务的供给方式。

0.3.3可能的创新点

其一，现有关注行政服务中心的论著及相关实践经验总结都集中于从新公共管理理论的视角来阐述其理论意义和实践价值，本文尝试从新公共服务理论的视角来加以阐述。

其二，在对我国行政服务中心建设现状分析后，从新公共服务理论的视角，提出我国行政服务中心发展新途径，既能检验本文的观点，又能提升研究的实际价值。

0.3.4研究方法

本文所采用的研究方法是：

运用了文献研究法和系统分析法，在写作过程中搜集和分析了大量的文献资料，从新公共服务理论的视角，对行政服务中心建设进行了深入的研究。

1新公共服务理论及其对行政服务中心建设的借鉴意义

1.1新公共服务理论的缘起及其理论渊源

1.1.1新公共服务理论的缘起

新公共服务理论直接缘起于对新公共管理理论的反思与批判。

在新公共管理理论思潮席卷全球的大背景下，面对滚滚而来的新公共管理改革洪流，仍有许多学者在对新公共管理进行了深刻的反思基础上，提出了一些不同的观点和批判性的看法。

这种批判是全方位的，既有前面所提及的对新公共管理理论本身的质疑，更有对其实践模式和改革具体措施的否定和批判，如贝伦（Bellon·C）等人总结了企业化政府模式内含的四大价值冲突和价值矛盾，即企业自主与民主责任之间的价值冲突；公共企业愿景（publicentrepreneurialvision）与公民参与价值之间的冲突；企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的冲突。

而美国学者查尔斯·古德塞尔更是针对奥斯本和盖布勒所倡导的企业化政府模式的十大原则，提出了针锋相对的十条原则：

“第一，政府应是由人民选出的代表来控制，而不是企业家；第二，政府应为公共利益服务，而不是为满足企业家的自我；第三，政府必须依照宪法和法律活动，而非依据目标或任务；第四，政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人合作；第五，政府应该是灵活性的、富有创造性，但同时也必须具有公共责任心；第六，政府活动的社会效果固然重要，但必须尊重那些为政府服务的雇员；第七，在政府中，采用私营企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提；第八，简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；第九，减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视必要的行政开支；第十，处理公共问题应具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。

”

客观地讲，众多批判之中，不乏“只言一点，不及其它”的偏颇之处以及为强化批判效果的夸大之辞，但毫无疑问这些批判并非空穴来风，反而必须承认，其中的一些批判的确是切中要害的。

而这样一些诘问和质疑，很多都是新公共管理所无法回避和饶过的问题。

对这些问题的回答和解决，也将在相当程度上决定了新公共管理的未来走向和命运。

换言之，如不能对这些质疑和批判做出积极的回应和有效的解答，那么走向自我解构，将是新公共管理不可避免的命运和归宿。

新公共服务理论无疑受到这些批判性观点的深刻影响。

1.1.2新公共服务理论的渊源

作为替代性的理论体系，新公共服务理论的概念和体系框架，直接建构在以下几个先导性理论基础之上：

民主公民权理论、社区和市民社会模型以及组织人本主义和公共对话理论。

这三个理论也构成了新公共服务的直接的理论渊源。

民主公民权理论（Democraticcitizenship）。

与建立在“自利”的人性假设基础上的传统观点不同，民主社会的公民权理论认为，健全的民主社会中的公民会超越一己私利而去关注更大的公共利益。

因此强调应尊重和保障民主社会的公民权利和参与价值，积极开发公民的“民主品质”，主张倡导和复兴更为积极的公民参与，重构公民与政府之间的合作关系。

相应地，政府公共管理应将关注的焦点放在增强公共机构回应性和加强与公民合作上。

这为新公共服务提供了直接的理论来源。

社区和市民社会模型（CommunityandCivilSociety）。

针对近年来人们对社区价值的淡化和冷漠，该理论主张要重新认识社区在民主治理过程中的作用。

该理论认为当代社会是一个价值观念高度多元化的社会，亦是群体组合和利益高度分化和多元化的社会，在此背景下，社区在社会基本价值观念整合和公共利益整合方面所发挥的积极的作用，应被重新加以认识和得到重视。

罗伯特·B·登哈特援引美国前健康、教育和福利部的部长约翰·加德纳（JohnGardner）的话指出：

“一个好的社群中的每个成员，都富有人情地对待他人，尊重人和人之间的差异并重视彼此之间的真诚正直。

一个好的社群会培育合作和相互依赖的氛围。

所有的成员都有这样的共识，即他们彼此都相互需要。

社群中有一种归属感和认同感，以及一种相互负责的精神。

”因此，在社区乃至更大范围的公民社会内，若能真正建立起平等、关怀、信任和协作基础上的公民互动网络，那无疑将会大大增进包括社会信任在内的社会资本存量。

同时，社区作为公民与社会、与国家间联系的基本桥梁和纽带，社区所具有的互动本质和聚焦公民利益和期望的调节功能，使其可以成为培育公民品质和公民见习各种参与的实验场所。

因此，倡导政府要在推动社区和公民社会建设中发挥更加积极的作用。

组织人本主义和公共对话理论（OrganizationalhumanismandPublictalk）。

建立在科层制认识视野下的传统组织理论，强调权威、控制、系统化的规则体系和严格的程序，推崇基于理性考量基础上的组织管理的非人格化特征，试图以此来追求和保证组织效率。

与此观点不同，组织人本主义则倡导更具人本主义意味的组织发展观，强调组织发展应建立在组织成员个人的成长、发展和创造性的培养上，强调组织对组织成员的信任、尊重、减少控制以及对共同目标的认同感的培养上。

公共对话理论属于后现代公共行政的范畴，它信奉“对话”理念，主张在一个日益复杂、多样而同时又联系日益紧密的后现代世界中，随着公共问题复杂性的增加以及彼此间依赖性的增强，打破福克斯和米勒（FoxandMi11er）所称之的层级结构下的“独白式的沟通”，促进积极的公共对话，通过相关治理主体的对话、沟通和协商来解决问题变得越来越重要。

1.2新公共服务理论的基本内涵和核心价值理念

作为传统公共行政和新公共管理的一个标准的替代模式，登哈特指出，新公共服务理论的核心和实质有两个主题：

一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益等价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。

具体而言，建构在民主公民权、社区和公民社会模型以及组织人本主义和公共对话理论基础之上的“新公共服务”理论体系，其基本内涵主要有以下几点：

1.2.1服务而非掌舵

登哈特认为，政府的职能是服务，而不仅仅是“掌舵”。

公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。

如今政府的作用在于：

与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。

其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。

行政官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人甚至是裁判员。

1.2.2追求公共利益

公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人的驱使下找到快速解决问题的